Тема 25. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ УПРАВЛЕНИЯ

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:

непосредственный контроль Президента Российской Федерации;

президентский контроль через соответствующие  президентские структуры.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации, Президент Российской Федерации имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, если они противоречат Конституции Российской Федерации, принимать решения об отставке Правительства Российской Федерации.

Значительную роль в осуществлении президентского контроля играет Админисграция Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1996 го-

122

да. она осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжении Президента Российской Федерации.

Важные функции и полномочия по обеспечению конституционных контрольных полномочий Президент Российской Федерации осуществляет Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. Положение о нем утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется тякже через институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Их правовой статус закреплен в Положении о полномочном представителе в субъекте Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 года, с изменениями, внесенными Указом от 17 января 1995 года.

Контроль органов законодательной (представительной) власти

Контрольные полномочия органов законодательной (представительной) власти закреплены в Конституции Российской Федерации, конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Соответственно контроль органов представительной власти осуществляется на уровне Российской Федерации, ее субъектов.

Контроль органов представительной власти определяется с соблюдением ст. 10 Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов всех трех ветвей власти, в частности органов исполнительной власти.

Конституция Российской Федерации, конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации свидетельствуют о различном объеме контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и органов представительной власти се субъектов. На уровне Российской Федерации он значительно уже. чем в отдельных субъектах Российской Федерации.

Объем контрольных полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам исполнительной федеральной власти невелик. При этом они принадлежат в основном Государственной Думе.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации по разработке федерального бюджета, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думы.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регулярного контроля за его исполнением Федеральное Собрание имеет постоянно действующий орган финансового контроля - Счетную палату.

123

R соответствии с Законом Российской Федерации от II января 1995 гола "О Счетной палате Российской Федерации" на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном банке Российской Федерации и др.

Контроль органов исполнительной власти

Контроль органов исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных им участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и админисфативно-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций.

Контроль органов исполнительной власти можно разделить па:

общий;

ведомственный:

надведомственныи.

Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства Российской Федерации, правительств республик (советы министров, кабинеты минисфов и др.), администрации субъектов Российской Федерации.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Контролю со стороны Правительства Российской Федерации подлежи! также ею деятельность по согласованию решений об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в крае, области и назначении соответствующих должностных лиц и др.

Ведомственный контроль осуществляется органами офаслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами в пределах своей компетенции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений нижестоящими подведомственными им органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями. Например, Министерство путей сообщения Российской Федерации осуществляет контроль за правильным применением действующего законодательства и иных нормативных актов на предприятиях, в учреждениях и организациях желез-

124

нодорожного транспорта, за профессиональным уровнем руководящих ра-ботников этих организаций.

В субъектах Российской Федерации ведомственный контроль осуществляется соответствующими министерствами, ведомствами, управлениями и другими органами отраслевой и межотраслевой компетенции.

Подведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полномочиями надве-домственного характера.

Надведоме 1 венный контроль по вопросам своей компетенции осуществляют Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, Министерство груда Российской Федерации и др.

Административный надзор

Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожною движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы). Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.

Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор), отдельные государственные комитеты (Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации и др.), государственные инспекции (Государственная автомобильная инспекция и др.). федеральные службы (Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью и др.).

Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, то есть деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объекты, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Следовательно, административный надзор по своему характеру является надведомствеиным.

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении.

Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, органы административного надзора выносят в адрес поднадзорных объектов обязательные для исполнения в установленные сроки предписания

125

об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения.

Подавляющее большинство органов административного надзора наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности.

Таким образом, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение с использованием мер административного принуждения единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Органы судебной власти и законность в управлении

Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Оно осуществляется субъектами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой опенке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин, их порождающих, принятой мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Важная роль в обеспечении законности в сфере управления принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Его правовой статус определен Конституцией Российской Федерации (ст. 125), Законом Российской Федерации от 24 июня 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации, являясь судебным органом конституционного контроля, разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права. Он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, обеих палат Федеральною Собрания, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федера-

126

ции. изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.

Он также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает также дела, связанные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле. При рассмотрении таких дел он проверяет соответствие такого закона Конституции Российской Федерации.

В процессе рассмотрения всех категорий дел Конституционный Суд Российской Федерации вправе требовать от органов, организаций и лиц предоставления текстов нормативных и иных правовых актов, документов, сведений и других материалов; проведение проверок, экспертиз; дачу консультаций и т.п. Эти требования обязательны для тех. кому они адресованы.

Если Конституционный Суд Российской Федерации признает неконституционным закон, договор или их отдельные положения, то он (они) утрачивают юридическую силу.

Если при рассмотрении жалоб граждан, связанных с нарушением их конституционных прав и свобод, он признает не соответствующим Конституции Российской Федерации примененный в конкретном деле закон, то ею решение является основанием для обязательного пересмотра данного дела соответствующим компетентным органом и восстановления нарушенною права.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Конституционный Суд Российской Федерации выполняет тем самым свою конституционную обязанность - обеспечение законности в Российской Федерации.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам.

В порядке гражданского судопроизводства суды рассматривают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку действиям органов исполнительной власти, их должностным лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. К таким делам относятся, например, споры о при-

127

знании недействительным ордера на жилую площадь, об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, о неправомерных действиях нотариусов, о неправильной записи в книге актов гражданского состояния, о допущенных неточностях в списках избирателей и т.п.

При рассмотрении названных и других дед суд, решая вопрос по существу, изучает с позиций закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью. При тгом он выносит решение о восстановлении нарушенных прав граждан.

Суд рассматривает также жалобы лиц (физических и юридических) на постановления органов и должностных лиц о натожении административного взыскания.

Таким образом, в процессе рассмотрения жалоб фаждан и принятия по ним решений суд осуществляет контроль за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти и должностных лиц в области, например, производства по делам об административных правонарушениях, за законностью издаваемых ими актов, тем самым, обеспечивая законность, защиту прав и интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций.

Судебный контроль в сфере управления осуществляют арбитражные суды. В соответствии со ст. 127 Конституции Российской Федерации. Законом Российской Федерации от 28 апреля 1995 года "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, принятым 5 апреля 1995 года, арбитражные суды осуществляют судебную власть при разрешении дел но экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. Разрешая дела, арбитражный суд выполняет важные задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и фаждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействуя тем самым укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

Таким образом, содержанием контроля арбитражных судов является проверка ими при разрешении экономических споров, вытекающих из административных правоотношений, соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению обнаруженных правонарушений.

Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Закона Российской Федерации от 18 октября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" па органы прокуратуры возложено осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории за-

128

конов, обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Надзорная деятельность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из которых являемся общий надзор.

11редметом общего надзора, который можно условно разделить на три части, является:

Исполнение законов федеральными органами исполнительной вла сти, представительными (законодательными) и исполнительными ор!<шами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, ор ганами военного управления, органами контроля, их должностными липа ми, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Соблюдение прав и свобод человека и фажданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами кон троля, их должностными липами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Исполнение законов администрациями органов и учреждений, ис полняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принуди тельного характера, администрациями мест содержания задержанных и за ключенных под стражу (ст. I Закона).

Объектами общенадзорной деятельности являются федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, коммерческие и некоммерческие организации, их органы управления и должностные лица, учреждения и органы, исполняющие наказания и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, и др.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся:

Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогом проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организа ции для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.

Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Та кие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, наруше ны ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполне нием проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.

129

Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъек тов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и при нятия правовых актов давать им юридическую оценку.

Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, посту пающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информа ции, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона). Протест приноси гея в орган или должностному лицу, издавшими такой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его част, либо о приведении его в соответствии с законом.

Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны, принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу» которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.

Вопросы для самоконтроля

Изложите, какими полномочиями в обеспечении законности и дис циплины обладают Президент РФ, Правительство РФ, органы законода тельной власти, Суды, Прокуратура.

В чем заключается сущность административного надзора?

130