Глава 6. Механизм государства

1. Понятие механизма государства и его структура

В государственно-организованном обществе для поддержа­ния его нормальной жизнедеятельности, решения задач, стоя­щих перед государством, необходимо функционирование раз­личных государственных организаций.

Обобщая исторический опыт развития эксплуататорских государств, можно определить государство как организацию для поддержания господства одних политических сил, стоящих у власти, над другими. Это определение дает возможность рас­крыть материальную субстанцию государства как организован­ной системы органов различного свойства: регулирующих, ох­ранительных, карательных, обосновать его сущность второго порядка. Без механизма государства нет и государства, а суще­ствует государственная власть именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физическо­го воплощения, она представляет собой лишь простое название.

Механизм государства представляет собой систему орга­низаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается ее руководство обществом.

Все государственные организации тесно связаны между собой. Каждая из них выполняет определенные задачи, являет­ся "приводным ремнем" общего механизма, в котором все орга­ны действуют согласованно, в единой системе.

Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходимая связь может быть охарактеризована как связь причины и следствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В эксплуататорском государстве его механизм вклю­чает систему органов и учреждений, через которую политиче­ские силы реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосход­ство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материальная сила власти, он всегда суще­ствует в определенной форме, которая обеспечивает реальность этой силы.

Вместе с тем на механизм государства воздействуют со­стояние экономического базиса, соотношение политических сил, цели, задачи и функции государства, в соответствии с которы­ми создается государственный механизм и вносятся необходи­мые изменения.

Механизм государства характеризуется тем, что он состо­ит из особой группы людей, которая выделилась из общества и занимается только тем, или почти только тем, или главным об­разом тем, что управляет, образующие его государственные органы иерархически соподчинены. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политической вла­сти, который периодически испытывают государства.

Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, он действует как орган государственного властвования. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения.

Государственный механизм можно назвать "государствен­ной властью" или "публичной властью". Он создается для осу­ществления функций государства, и эта связь наиболее ощути­мо сказывается в конкретной структуре государственного ап­парата.

Государственный аппарат — это часть механизма государ­ства, представляющая собой совокупность органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной вла­сти.

В структуру механизма государства кроме аппарата вхо­дят государственные учреждения и предприятия. Государст­венные учреждения — это такие организации, которые осуще­ствляют непосредственную, практическую деятельность по вы­полнению функций государства в различных сферах: экономи­ческой, социальной, культурной, охранительной и т. п. Очень часто считают, что государственные учреждения реализуют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.

Государственные предприятия осуществляют хозяйствен­ную деятельность, производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают мно­гочисленные услуги для удовлетворения потребностей общест­ва, частных лиц, извлечения прибыли.

Государственный аппарат специально предназначается для осуществления государственной власти, на его структуру и принципы формирования оказывали и оказывают влияние раз­личные факторы экономического, политического, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с неизбежностью требуют его со­вершенствования, появления новых органов.

В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура госу­дарственного аппарата может быть представлена следующими основными видами ("блоками") органов:

а) органы законодательной власти — т. е. органы государ­ственной власти в собственном смысле слова, основа для иных органов;

б) органы исполнительной власти (органы государственно­го управления) — исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государствен­ному управлению социальными процессами в интересах обще­ства или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждения­ми (аппаратом управления, т. е. организационным и материаль­ным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управ­ления);

в) правоохранительные органы обеспечивают и поддержи­вают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуж­дения (армия, полиция, милиция, разведка, службы безопасно­сти, тюрьмы).

Механизм государства внутренне един. Это значит, что его части подчиняются целому, выразителем которого выступают государственные органы в собственном смысле — органы зако­нодательной власти. Каждый государственный орган как часть целого является носителем государственной власти. Поэтому само понятие "орган государственной власти" служит как для выделения в механизме государства группы непроизводных (пер­вичных) органов, так и для характеристики каждого отдельного органа как части этого механизма. Часть государственного ме­ханизма, будучи специфической по своей природе и непосред­ственному назначению, тем самым содержит в себе возмож­ность обособления.

Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Государственная власть делится на законодательную, ис­полнительную и судебную. В механизме государства разделе­ние властей, с нашей точки зрения, есть не что иное, как про­заическое, деловое разделение труда, примененное к государ­ственному механизму в целях управления и контроля.

Механизм государственной власти, каждое его звено соз­дает для своих нужд государственные учреждения — рабочий вспомогательный аппарат, который властной силой не облада­ет, но играет важную роль в подготовке государственных реше­ний. Такие учреждения, как канцелярии, управления делами, как бы опосредуют деятельность государства. Имеются учреж­дения, решающие самостоятельные задачи, но подчиненные какому-либо государственному органу (школа, вуз и т. д.),

Таким образом, государственный аппарат для осуществле­ния своей властной, управленческой, организующей и охрани­тельной деятельности создает необходимые учреждения, пред­ставляющие собой материальную силу, с помощью которой в общественную жизнь, в поведение людей непосредственно про­водятся государственные решения. Они разнообразны по сво­ему характеру. Так, исполнительно-распорядительные органы опираются на разветвленную сеть научных и проектных орга­низаций, просветительские учреждения и организации, сеть общеобразовательных школ, лицеев, гимназий, колледжей, сред­них специальных и высших учебных заведений.

Система органов охраны общественного порядка имеет раз­витую структуру учреждений, обеспечивающих фактическое принуждение: милиция (полиция), учреждения исполнения на­казаний, армия со всеми входящими в нее вооруженными сила­ми; разведка и контрразведка и т. п.

В литературе учреждения государственного аппарата при­нято называть "вспомогательными", "материальным придатком". Это органы государства, но не государственные органы, так как от них не исходит обязательных, властных решений в адрес других субъектов. Однако надо иметь в виду, что государствен­ные органы без учреждений не могут существовать.

Тесная связь государственных органов и учреждений дает основание сформулировать понятие "механизм государства", которое оказывается шире понятия государственного аппарата. Выделение в нем трех групп органов имеет фундаментальное значение. Эта классификация позволяет определить роль того или иного органа в выполнении функций государства.

Следует учитывать, что органы государственной власти осуществляют не только правотворчество. Их назначение состоит в том, чтобы задавать другим государственным органам программу деятельности путем принятия нормативно-правовых актов, осуществлять высшее (на своей территории) государст­венное управление, надзор и контроль за законностью.

Органам государственного управления присуща как испол­нительно-распорядительная деятельность, так и правотворче­ство, но оно подчинено исполнительно-распорядительном дея­тельности. Эта группа органов выполняет и правоохранитель­ные функции.

Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и пра­вотворчеству, но они подчинены достижению главной цели — охране правопорядка и обеспечению безопасности страны. Та­ким образом, использование каждым органом всех форм право­вой деятельности обеспечивает эффективное выполнение госу­дарственным аппаратом в целом функций государства.

Разделение труда между государственными органами про­исходит в рамках единой государственной власти и организа­ционно-технически закрепляется в компетенции. Следователь­но, одностороннее ослабление законодательной, исполнитель­но-распорядительной или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства. Относительное обособление групп государственных органов — это не разделение власти, а разделение труда. Власть остается единой. Каждое звено государственного аппарата пред­ставлено многочисленными и многообразными органами и чут­ко реагирует на изменения целей, задач, интересов общества. Во-первых, осуществляется дифференциация управления раз­личными органами в пределах отрасли, появляются новые от­раслевые органы; во-вторых — интеграция управления отдель­ными сферами, возникают новые координирующие органы.

Организация и деятельность государственного аппарата строятся на основе принципов, под которыми понимаются ру­ководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функ­ционирования. Они проявляются в деятельности как государст­венного аппарата в целом, так и его отдельных частей, струк­турно обособленных единиц.

В целом все принципы закреплены в Конституции России, однако в законах и других нормативно-правовых актах они мо­гут быть развиты и дополнены. Например, принципом деятель­ности органов прокуратуры является их независимость от ка­ких-либо других государственных органов и органов местного самоуправления.

Большинство ученых к принципам организации и деятель­ности государственного аппарата относят следующие: демокра­тизм, разделение властей, законность, федерализм, профессио­нализм, централизм, гласность, самостоятельность, сочетание коллегиальности и единоначалия, равный доступ к государст­венной службе и т. д.

2. Государственные органы: их признаки и характеристика

Каждый государственный орган как структурно обособлен­ное звено, относительно самостоятельная часть государствен­ного аппарата обладает следующими основными признаками.

Осуществляет от имени государства его задачи и функции посредством определенного вида деятельности в поручен­ной области.

Наделен властными полномочиями, чем и отличается от государственных учреждений и предприятий.

Имеет определенную компетенцию, т. е. закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей (правомо­чий).

Характеризуется определенной структурой, т. е. строе­нием по видам отдельных служб и численному составу (шта­там).

Имеет территориальный масштаб деятельности.

Образуется в порядке, установленном законами, и опре­деляет правовые связи личного состава. Основное свойство го­сударственного органа, качественно его характеризующее, за­ключается в том, что он может издавать юридические акты,

обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; при­менять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощре­ния для обеспечения требований этих актов; осуществлять над­зор за их реализацией.

Веления государственного органа могут быть обязательны­ми либо для всех граждан, либо для их определенного круга, они могут выходить за рамки данного государственного органа и распространяться на ту или иную область или отрасль эконо­мического, социально-культурного строительства, на админи­стративно-политическую деятельность, связанную с функцио­нированием данного государственного органа.

Государственные органы различаются между собой по функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятель­ности,

В России в силу ее федеративного устройства следует раз­личать федеральные законодательные органы, а также законо­дательные органы субъектов федерации, причем система орга­нов государственной власти республик, краев, областей, горо­дов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и об­щими принципами организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти, установленными фе­деральными законами.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации является постоянно действующее Федеральное Со­брание — парламент, состоящий из двух палат: Совета Феде­рации и Государственной Думы, которые заседают, как прави­ло, раздельно.

Президент Российской Федерации является главой госу­дарства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гра­жданина, в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, обеспечивает согласованное функционирование и взаи­модействие органов государственной власти. Он определяет ос­новные направления внутренней и внешней политики государ­ства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и т. д.

Широта полномочий Президента ограничена Конституци­ей, а также его конституционной ответственностью — он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на ос­новании выдвинутого Государственной Думой обвинения в го­сударственной измене или совершении иного тяжкого преступ­ления, подтвержденного заключением Верховного Суда Россий­ской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблю­дении установленного порядка выдвижения обвинения.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуще­ствляет Правительство, состоящее из Председателя, замести­телей Председателя, федеральных министров.

В пределах ведения Российской Федерации, совместных полномочий федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Рос­сийской Федерации. Традиционно центральными федеральны­ми органами государственного управления являются: министер­ства, ведомства, государственные комитеты, службы, имеющие в своем составе соответствующие управления и отделы. Испол­нительная власть в субъектах федерации принадлежит раз­личным по названию органам: правительствам, областным или краевым администрациям, которые возглавляются соответст­вующими должностными лицами (губернаторами, главами ад­министраций, председателями правительства и т. д.).

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административ­ного и уголовного судопроизводства.

Судебную систему России составляют: Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, соответст­вующие суды субъектов федерации. В Конституции России предусмотрено, что Президент может в порядке, установлен--ном федеральным законом, назначать судей других федераль­ных судов.

В России сформировалась единая централизованная сис­тема органов прокуратуры с подчинением нижестоящих про­куроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуроры субъектов федерации назначаются Ге­неральным прокурором по согласованию с субъектами Россий­ской Федерации, иные прокуроры назначаются им самостоя­тельно. Полномочия, организация и порядок деятельности про­куратуры определяются федеральным законом.

Особенностью функционирования местного самоуправления в Российской Федерации является то, что органы местного са­моуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий самостоятельны.