8.4. Организационно-правовые основы управления в социально-культурной сфере

Понятием «социально-культурная сфера» традиционно охватываются следующие области: образование, наука, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, труд и социальное развитие.

В настоящее время преобразования в социальной сфере направлены на решение следующих приоритетных задач: создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и приемлемого качества основных социальных благ (прежде всего, медицинского обслуживания и общего образования); повышение защиты социально уязвимых домохозяйств, которые не имеют возможностей для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке; создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления; формирование правовых и организационных основ для развития институтов социально-культурной сферы, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и обеспечение на этой основе высокого качества и возможности широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях, предполагает переход к перераспределению социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. Только в этом случае активная социальная политика будет выступать не ограничителем, а катализатором экономического роста [162].

В соответствии со ст. 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на

179

предприятии. Основное общее образование бесплатно. Под образованием следует понимать целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, который связан с прохождением обучающимся определенных государством образовательных уровней.

Проводящееся реформирование в сфере образования направлено на обеспечение увеличения расходов на образование и существенное повышение их эффективности, создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников. В сфере высшего образования на переходный период планируется введение конкурсного порядка распределения государственного заказа на подготовку специалистов и финансирования инвестиционных проектов ВУЗов независимо от их организационно-правовой формы. Будет установлен особый статус образовательных организаций вместо существующего статуса государственных учреждений, осуществлен переход на контрактную основу финансовых взаимоотношений образовательных организаций с государством, а также внедрен принцип адресного предоставления стипендий. В целях повышения эффективности государственных расходов на образование постепенно реализуются меры, направленные на реструктурирование бюджетной сети, включая реорганизацию учебных заведений профессионального образования путем их интеграции с высшими учебными заведениями и создания университетских комплексов.

Предполагается осуществление перехода на прозрачную систему финансирования общего образования, предоставление финансовой поддержки регионам на развитие образования, формирование независимой системы аттестации и контроля качества образования. Планируется принятие нормативных правовых актов, устанавливающих возможность финансирования за счет средств родителей, иных внебюджетных источников преподавания дополнительных предметов и оказания дополнительных образовательных услуг в средней школе, не включенных в нормативы финансового обеспечения.

Система образования в России представляет собой сложное и многоплановое явление, включающее совокупность различных образовательных учреждений; органов исполнительной власти, осуществляющих управление образованием, а также общепризнанных образовательных стандартов, методик обучения, программ и т.д.

Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области образования, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, а также координирующим в установленном порядке

180

деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти, является Министерство образования РФ (Миноб-разование России) [129]. Основными задачами Минобразования России являются: осуществление государственной политики в области образования, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционного права граждан России на получение образования и удовлетворения потребностей государства и общества в работниках квалифицированного труда; разработка системы управления и координации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в образовательных учреждениях и организациях системы образования; реализация государственной кадровой политики в области образования и научной деятельности в системе образования; разработка и утверждение федеральных требований к содержанию образования; создание системы оценки деятельности образовательных учреждений; совершенствование организационно-экономического механизма функционирования системы образования; осуществление информатизации в области образования; обеспечение нормативно-правового регулирования отношений в области образования, научной деятельности в системе образования и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации; организация и развитие международного сотрудничества в области образования, участие в формировании единого образовательного пространства государств – участников СНГ; организация государственной аттестации научных работников и специалистов научных организаций и научных подразделений высших учебных заведений.

Высшее и послевузовское профессиональное образование, являясь составной частью системы образования, характеризуется относительной организационной обособленностью. Гражданам РФ гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в государственных, муниципальных высших учебных заведениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые, а также свобода выбора формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности). Ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены только законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает принципы, систему и организационно-правовые основы высшего и послевузовского профессионального образования в РФ [43].

181

Важнейшей составной частью государственного управления в социально-культурной сфере является управление в области науки и технологий. РФ проводит единую государственную политику в области науки и управления федеральными научными учреждениями.

Наиболее значимые отношения между субъектами научной и(или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и(или) научно-технической продукции (работ и услуг) регулирует Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [66].

Функции государственного управления в области науки и технологий возложены на Министерство промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России) [131]. Минпромнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реализацию государственной промышленной, научно-технической и инновационной политики, определение путей и методов ее эффективного регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие РФ, а также координацию деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В названной области реализует свои полномочия Российское агентство по патентам и товарным знакам (Роспатент). Роспатент является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции в области охраны объектов промышленной собственности (изобретения, промышленные образцы, полезные модели, товарные знаки, знаки обслуживания, наименования мест происхождения товаров), правовой охраны программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем, а также в области авторского права и смежных прав по вопросам совершенствования законодательства, международного сотрудничества и взаимодействия с общественными организациями, имеющим межведомственный характер, за исключением вопросов пресечения нарушений указанных прав [79].

Высшим научным учреждением России является Российская Академия наук (РАН), состоящая из отделений, региональных отделений, научных центров. В России также действуют отраслевые академии наук и разветвленная сеть отраслевых и ведомственных научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро и т.д.

Новой формой организации науки, появившейся в последние годы, являются Государственные научные центры РФ (ГНЦ). ГНЦ создаются на базе действующих академических и ведомственных научно-исследовательских, научно-производственных учреждений и высших учебных заведений в целях создания благоприятных условий для сохранения в РФ ведущих научных школ мирового уров-

182

ня, развития научного потенциала страны в области фундаментальных и прикладных исследований и подготовки высококвалифицированных научных кадров [51].

Российское агентство по системам управления (РАСУ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в сфере радиоэлектроники и систем управления, включая научные исследования, разработку, производство, модернизацию и утилизацию специальных систем управления и радиоэлектронных комплексов, систем противоракетной обороны, предупреждения о ракетном нападении и контроля космического пространства, систем и средств противовоздушной обороны и радиоэлектронной борьбы, радиолокационных средств, средств государственного опознавания, управления воздушным движением, навигации и посадки, средств общей и специальной связи, шифровальной техники, телекоммуникационных, информационных и вычислительных систем, программного обеспечения, радиоэлектронной аппаратуры, электронной техники и ее компонентов, радиоизмерительной техники военного и гражданского назначения [146].

Государственное управление в области культуры предполагает регулирование культурной деятельности – мер по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К области культуры относятся художественная литература, кинематография, охрана и использование памятников культуры и старины, живопись и музыка, скульптура, архитектура, музейное дело, коллекционирование, книгоиздание и библиотечное дело, архивное дело и т.д. Правовой основой управления в данной области являются Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. [158], а также иные нормативные правовые акты.

Развитие культуры является одной из приоритетных задач деятельности Правительства России, которое намерено провести реформирование организационных и экономических механизмов, создать благоприятные условия для привлечения в сферу культуры средств из внебюджетных источников. В числе основных мероприятий в этом направлении будут следующие: подготовка изменений и дополнений в законодательство; создание общероссийской системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного, библиотечных и архивных фондов и кинофонда; разработка финансово-хозяйственного механизма, направленного на последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений и работников сферы культуры.

Полномочия в сфере управления культурой реализуют многочисленные субъекты административного права. Министерство культуры РФ (Минкультуры России) является федеральным органом

183

исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере [128]. Основными задачами Министерства культуры РФ являются: осуществление государственной политики в сфере культуры, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям и направленной на сохранение исторического и культурного наследия; содействие развитию национальных культур народов РФ; определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в сфере культуры; разработка и реализация в соответствии с международными обязательствами РФ системы мер по предупреждению незаконных вывоза, ввоза культурных ценностей и передачи права собственности на культурные ценности; осуществление государственного контроля за вывозом из РФ культурных ценностей, соблюдением установленного порядка реализации предметов антиквариата, а также соблюдением правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей и т.д.

Управление здравоохранением направлено на реализацию конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ст. 41). Правовую основу государственного управления в данной сфере составляют Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с поел. изм. и доп.), Закон РСФСР от 21 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР», а также иные нормативные правовые акты [60, 160].

Охрана здоровья граждан – это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Основными принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; дос-

184

тупность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

В течение ближайших лет в РФ предстоит решить задачу обеспечения полного финансирования Программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, включая расходы на амортизацию оборудования и капитальный ремонт зданий и сооружений. Это потребует оптимизации структуры медицинских услуг, совершенствования нормативной базы, в том числе разработки минимальных социальных нормативов обеспечения населения лекарственными средствами, а также повышения эффективности организационно-финансовых механизмов системы здравоохранения.

Важнейшим первоочередным мероприятием в сфере здравоохранения является разработка федерального закона о медико-социальном страховании. Его принятие заложит правовые основы для обеспечения всеобщей доступности и повышения качества услуг здравоохранения в рамках объединенной системы медико-социального страхования, а также позволит завершить переход к системе подушевого принципа финансирования, добиться полной реализации Программы государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи и ввести действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности.

Внедрение новых организационно-финансовых механизмов предполагает также обеспечение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм медицинских организаций, переход к единым методам оплаты медицинской помощи, повышение действенности механизмов координации управления здравоохранением, а также уточнение соответствующих надзорных полномочий на федеральном и региональном уровнях, процедур лицензирования и регулирования деятельности страховщиков.

Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья, а также в рамках своих полномочий координирующим деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти является Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России) [126]. Основными задачами Минздрава России являются: разработка в пределах своей компетенции основ государственной политики в области здравоохранения, в том числе санитарно-эпидемиологического благополучия населения, разработка и реализация федеральных целевых программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию

185

медицинской помощи, обеспечению населения лекарственными средствами, медицинской техникой и изделиями медицинского назначения; организация оказания медицинской помощи населению; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности; охрана здоровья матери, отца и ребенка; профилактика инвалидности и медицинская реабилитация инвалидов и ряд других.

Непосредственно медицинским обслуживанием граждан и обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения занимаются санитарные и амбулаторные учреждения, различающиеся по системам (государственные, муниципальные и частные), по типам (лечебно-профилактические, аптечные, санитар-но-профилактические, судебно-медицинские).

Государство обеспечивает развитие физической культуры и спорта в РФ, поддерживает физкультурное (физкультурно-спортивное) и олимпийское движение России. Правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности физкультурно-спортивных организаций, принципы государственной политики в области физической культуры и спорта в РФ и олимпийского движения России определяет Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» [91]. В соответствии с названным Федеральным законом физическая культура определяется как составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования его двигательной активности; спорт – составная часть физической культуры, исторически сложившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям.

Особое внимание в настоящее время предполагается уделить развитию массовой физической культуры, спорта и туризма, включая детский и юношеский спорт, внеурочных форм занятий физкультурой и спортом, увеличению числа доступных (без предварительного отбора) соревнований по массовым видам спорта для всех возрастных групп населения. Предстоит реализовать программы развития физической культуры и спорта среди инвалидов, детей-сирот, «трудных» подростков. Кроме того, предполагается также сосредоточить внимание на программах, направленных на преодоление наркомании, алкоголизма, курения и других вредных привычек. Ряд мероприятий будет направлен на: создание общероссийской системы мониторинга, оценки и прогнозирования состояния физического здоровья населения; разработку финансо-

186

во-хозяйственного механизма, направленного на последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования организаций и учреждений, получающих бюджетные средства, а также спортсменов высокой квалификации; привлечение в сферу физической культуры и спорта средств из внебюджетных источников.

Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области физической культуры и спорта, а также разрабатывающим и осуществляющим меры по развитию санаторно-курортной сферы, спортивного и оздоровительного туризма [11].

Управление в области труда и социального развития предусматривает согласованную целевую деятельность, направленную на охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

В настоящее время в основу реформ в сфере социальной поддержки населения будет положен принцип адресного предоставления социальной помощи лишь тем лицам, фактические доходы или потребление которых находятся ниже прожиточного минимума. Постепенно будет осуществлено сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых различным категориям граждан, ряд льгот различным категориям граждан будет переведен в денежную форму. Предполагается существенно расширить полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в определении приоритетов в оказании социальной помощи, принять меры по совершенствованию механизма финансирования ежемесячного пособия на ребенка.

В области пенсионного обеспечения и страхования предполагается осуществление мер по повышению финансовой устойчивости Пенсионного фонда РФ, по переходу к механизму повышения пенсий, основанному на сочетании индексации по инфляции и по заработной плате. Предусматривается подготовка законопроектов, обеспечивающих постепенный переход к накопительному финансированию пенсий, в том числе досрочных, учет накоплений на индивидуальных счетах в системе государственного пенсионного страхования, а также подготовка одного из базовых законов, определяющего виды пенсий и условия их предоставления по государственному пенсионному страхованию.

Приоритетной задачей является реформирование трудового законодательства с целью повышения мобильности рабочей силы,

187

сокращения латентных процессов на рынке труда, обеспечения устойчивого баланса интересов работников, работодателей и государства. Будет повышена действенность индивидуальных и коллективных договорных отношений на уровне предприятия.

Предполагается продолжить курс на повышение минимального размера оплаты труда, развитие коллективных трудовых отношений с участием профессиональных союзов, включая содействие формированию добровольных объединений работодателей, развитие эффективных институтов и механизмов, обеспечивающих выполнение индивидуальных и коллективных трудовых договоров и эффективное урегулирование индивидуальных и коллективных трудовых споров. Будут внедрены эффективные механизмы профилирования безработных и уточнение условий и порядка выплаты пособий по безработице, а также осуществление мер в области активной занятости населения.

Предполагается реформирование государственной поддержки социально-экономического развития районов Севера, а также принятие мер в области миграционной политики.

Министерство труда и социального развития РФ (Минтруд России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области труда, занятости и социальной защиты населения, а также координирующим деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ [139]. Основными задачами Минтруда России являются: разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики по решению комплексных проблем социального развития, народонаселения, повышению уровня жизни и доходов населения, развитию социального страхования, кадрового потенциала, совершенствованию системы оплаты труда и социального партнерства, организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания, улучшению условий и охраны труда, обеспечению эффективной занятости населения и социальных гарантий, социальной защиты семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, становлению и развитию государственной службы, совершенствованию законодательства о труде, занятости и социальной защите населения, осуществлению международного сотрудничества в установленной сфере деятельности и оказанию международной гуманитарной помощи.

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» государственная социальная помощь – это предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ соци-

188

альных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров [47].

Частью государственной системы социальной защиты населения стало обязательное социальное страхование, спецификой которого является осуществляемое в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством РФ социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию [110].