8.1. Понятие и особенности административно-правовой организации управления в современных условиях

Несмотря на постепенный переход России к рыночной экономике, многообразие форм собственности, отказ от командно-административной системы государственного управления регулирующая роль государства в ряде сфер общественной жизни продолжает оставаться доминирующей (например, в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности, охраны общественного порядка и общественной безопасности), а в ряде сфер (экономики, социально-культурного строительства) она приобрела новые аспекты, сделав адекватными складывающимся экономическим условиям формы и методы государственного регулирования общественных отношений. Полный отказ от государственного управления общественных отношений невозможен, так как ни один рыночный механизм саморегуляции не способен избежать кризисных явлений, проблем и противоречий, защитить права и законные интересы субъектов. В связи с этим необходимо новое осмысление роли государства в управлении всеми сферами общественной жизни.

Под административно-правовой организацией управления следует понимать закрепленную нормами административного права систему субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы [3, с. 400].

Основная цель административно-правовой организации государственного управления должна формулироваться с учетом закрепленных в ст. 18 Конституции РФ положений о том, что права, свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Правовые основы организации государственного управления устанавливаются в Конституции РФ 1993 г., Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Рос-

137

сийской Федерации», Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ [75, 76, 103].

Важнейшей предпосылкой эффективной административно-правовой организации управления является четкое разграничение компетенции в области государственного управления между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом следует учитывать, что разграничение компетенции базируется на принципе федерализма и предусмотренного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, являясь важнейшим условием эффективного решения государственно-управленческих задач, функционирования системы исполнительной власти, а также фактором, обеспечивающим целостность РФ, учет интересов как Федерации, так и ее субъектов, гармонизацию отношений между ними.

Статьи 71 – 73 Конституции РФ устанавливают разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. В частности, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к предметам ведения РФ относятся: установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; федеральная государственная собственность и управление ею; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; внешняя политика и международные отношения РФ; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства РФ; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, официальный статистический и бухгалтерский учет и т.д.

К предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствии со ст. 72 Конституции РФ следует отнести: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение законности, пра-

138

вопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; разграничение государственной собственности; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрану памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координацию вопросов здравоохранения; социальную защиту, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий; административное, административно-процессуальное законодательство; кадры судебных и правоохранительных органов и т.д.

Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В современной административно-правовой литературе все сильнее затрагиваются вопросы регионального, отраслевого и межотраслевого государственного управления. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 806 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» в правовой лексикон введен термин «регион» – часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, границы которой могут не совпадать с территорией субъекта РФ, но, как правило, совпадают [111]. С учетом этого региональное управление, хоть и с определенной долей условности, можно отождествлять с государственным управлением в каком-либо субъекте РФ.

Большинством исследователей признается, что государственное управление в РФ может носить как отраслевой, так и межотраслевой характер. Отрасль управления – это система (совокупность) однородных по своему производственному, хозяйственному или функциональному назначению предприятий и учреждений, возглавляемая органом управления отраслевой компетенции [28, с. 218]. Децентрализация государственного управления, многообразие форм собственности, большая самостоятельность предприятий и учреждений привели к «размыванию» понятия отраслевого управления. Министерства, осуществлявшие ранее отраслевое управление, в настоящее время осуществляют управление в установленной сфере деятельности. Несмотря на это к отраслевому управлению можно отнести государственное управление в области здравоохранения, культуры, образования, сельского хозяйства и т.д.

Межотраслевое управление, в отличие от отраслевого, следует связывать с осуществлением уполномоченными органами исполнительной власти деятельности по реализации надведомствен-ных полномочий по отношению к объектам, не подчиненным

139

им организационно, в виде координации и взаимодействия совместных действий, направленных на решение стоящих перед ними задач. Функциями межотраслевой координации наделено большое количество федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых не может уложиться в рамки чисто отраслевых отношений. Например, межотраслевое управление осуществляют Министерство финансов РФ, Министерство труда и социального развития РФ, Государственный таможенный комитет РФ, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии и т.д. Анализ тенденций развития форм и методов государственного управления в современных условиях позволяет сделать ряд выводов.

1. В настоящее время реализуется комплекс организационно-правовых мер по укреплению вертикальной линии развития и функционирования исполнительной власти, упрочение федеральной власти и усиление ее взаимодействия с региональной властью, с властными структурами субъектов РФ.

Речь идет об Указе Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [69]. В настоящее время образованы 7 федеральных округов: Центральный федеральный округ (центр – Москва), Северо-западный федеральный округ (центр – Санкт-Петербург), Южный федеральный округ (центр – Ростов-на-Дону), Приволжский федеральный округ (центр – Нижний Новгород), Уральский федеральный округ (центр – Екатеринбург), Сибирский федеральный округ (центр – Новосибирск), Дальневосточный федеральный округ (центр – Хабаровск).

В соответствии с вышеназванным Указом полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

2. Функции, формы и методы государственного управления, не изменив практически свое содержание, стали адекватными су-

140

шествующим экономическим, политическим и социальным условиям жизни общества, проводимым в стране преобразованиям. Вместо понятия «государственное управление» все чаще используется термин «государственное регулирование», отражающий меньшую степень вмешательства государства в деятельность управляемых объектов, ограничение его рамками установления наиболее общих правил поведения (особенно в сфере экономики). Изменилась значимость ряда функций органов государственного управления, на первый план выдвинулись функции регулирования и контроля.

Сузилась сфера применения чисто императивных методов управленческого воздействия. Вместо этого все больше используются такие приемы, как рекомендации, согласования, одобрение решений. Государство, стимулируя развитие рыночных отношений, широко использует экономические методы регулирования, такие, как налоговое регулирование, предоставление льгот, установление цен и тарифов, квотирование и т.д.

Более широкое распространение получают такие формы управления, как государственная программа (федеральная, региональная, межрегиональная, отраслевая, межотраслевая), государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование. Определенную перспективу в условиях рыночных отношений имеет институт государственных заказов.

Возрастает оперативная самостоятельность объектов управления, а также усиливаются координационные начала в государственном управлении.

Происходит размывание границ отраслевого управления, возрастает количество органов исполнительной власти, выполняющих функции межотраслевого государственного управления.

Несмотря на развитие рыночных отношений, продолжает достаточно активно использоваться такой традиционный для бывшей социалистической системы государственного управления способ, как планирование. При этом практика показывает, что предпочтение отдается стратегическому планированию. Так, например, при определении мер в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 гг. Правительство РФ, основываясь на Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2000 г., стратегических ориентирах развития РФ, определенных в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу, утвердило и проводит в жизнь План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 гг. [162]. На этом документе, имеющем программное значение для деятельности Правительства России и всей системы исполнительной власти в современный период, следует остановиться подробнее. Этот документ, несмотря на его недостатки, как нельзя

141

лучше показывает основные направления совершенствования современной административно-правовой организации управления.

Так, в Плане действия установлено, что главной целью социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу являются: последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, сохранение и приумножение культурных ценностей России, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе. В этой связи безусловным приоритетом в области социальной политики обладают инвестиции в человека. Именно поэтому будет предусматриваться опережающий рост ассигнований на эти цели из бюджетов всех уровней по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.

Стратегическими целями социальной политики являются: создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества; улучшение состояния здоровья населения на основе реально доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества лечебных услуг, развития массовой физической культуры и спорта; развитие культурного потенциала и сохранение культурного наследия страны, обеспечение единства культурного пространства и доступности культурных ценностей широким слоям населения; создание эффективного цивилизованного рынка труда; усиление адресности социальной поддержки населения; обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы, повышение реального размера пенсий; создание условий для осуществления права граждан на жилище с учетом их платежеспособного спроса и в соответствии с социальными стандартами жилищных условий.

Достижение поставленных целей возможно только в результате коренной модернизации экономики, которая позволит обеспечить экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики, и создать базу для повышения уровня жизни граждан. Экономическая политика будет направлена на создание в стране благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, проведение предсказуемой и стимулирующей рост макроэкономической политики. Усилия Правительства РФ будут сконцентрированы на обеспечении равных условий конкуренции, защите прав собственности, снятии избыточных административных барьеров для предпринимательской и инвестиционной деятельности, повышении финансовой прозрачности предприятий и организаций. Ключевым направлением экономической политики должно стать создание финансовой инфраструктуры, эффективно выполняющей функцию трансформации сбережений в инвестиции. Налоговая и таможенная реформы будут ориентированы на на-

142

хождение эффективного соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов за счет снижения и выравнивания налогового бремени, упрощения налоговой системы, снижения и максимальной унификации таможенных пошлин, укрепления налогового и таможенного администрирования.

С целью обеспечения финансовой стабильности Правительство РФ будет осуществлять последовательную финансовую политику, основанную на приведении обязательств государства в соответствие с его ресурсами, повышении эффективности функционирования бюджетной системы, четком разграничении бюджетных полномочий и ответственности различных уровней власти. При этом совместно с Центральным банком РФ будут приняты меры, направленные на обеспечение стабильности национальной валюты.

Структурная политика государства будет направлена на повышение конкурентоспособности экономики страны, активизацию и воспроизводство научно-технического и интеллектуального потенциала. Государство переориентируется с оказания поддержки неэффективным предприятиям на развитие инфраструктуры, обеспечение мобильности рабочей силы, поддержку высокотехнологичных и наукоемких производств. Особое внимание Правительства РФ будет направлено на структурную перестройку и развитие отраслей оборонно-промышленного, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, реструктуризацию естественных монополий. Главными целями внешнеэкономической политики станут дальнейшая эффективная интеграция России в международную систему разделения труда и содействие структурной перестройке экономики. Важнейшей задачей станет приведение национального законодательства в соответствие с требованиями Всемирной торговой организации и завершение переговоров о вступлении России в ВТО.

Реализация Плана действий в области социальной политики позволит добиться значительных позитивных сдвигов в большинстве отраслей социальной сферы и заложит фундамент для их последующего динамичного развития. Благодаря улучшению финансирования образования, здравоохранения и культуры услуги этих отраслей станут более доступными для населения. В то же время Правительство РФ создаст организационно-финансовые механизмы, которые в дальнейшем обеспечат существенное повышение качества услуг общественного образования и здравоохранения. Реформы в сфере регулирования труда и занятости населения позволят добиться повышения регистрируемой занятости и реального уровня социальной защищенности работников. Рост денежных доходов населения в сочетании с перераспределением социальных пособий и социальной помощи в пользу малообеспеченных домохозяйств приведет к снижению уровня бедности и неравенства. В связи с ликвидацией дотаций в сфере жилищно-

143

коммунального хозяйства возрастут расходы населения на оплату соответствующих услуг, однако этот рост компенсируется увеличением адресных жилищных субсидий малообеспеченным домо-хозяйствам. Будут увеличены реальные размеры пенсий и заложены основы для устойчивого развития пенсионной системы в долгосрочной перспективе.

В области модернизации экономики реализация Плана действий создаст необходимые правовые условия для формирования в стране благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, что станет предпосылкой значительного расширения деловой активности, сокращения оттока капитала, ускорения формирования широкого среднего класса. Планируемая экономическая политика должна привести к созданию основных элементов эффективной финансовой инфраструктуры и обеспечению финансовой устойчивости государства на основе сбалансированной бюджетной системы и комплекса инструментов денежно-кредитной политики, позволяющих гарантировать защиту от неблагоприятных внешних воздействий. Реализация мер в области структурной политики придаст российской экономике новый импульс, обеспечивающий ускоренное развитие отраслей с новым технологическим укладом, активное использование результатов инновационной деятельности, более глубокую интеграцию России в международную систему разделения труда. Целенаправленное и согласованное движение по всем указанным направлениям позволит добиться сохранения высоких темпов экономического роста, последовательного повышения уровня жизни населения, активизации интеллектуального потенциала страны, увеличения степени открытости российской экономики, а также создания необходимых предпосылок для обеспечения долгосрочной экономической устойчивости государства.