7.3. Лицензионно-разрешительная система

Понятие лицензионно-разрешительной системы. На фоне демократических преобразований в РФ, появления многообразных форм собственности и развития рыночных отношений коренным образом изменились место и роль государства в управлении общественными процессами. Реформирование форм и методов государственного управления в новых условиях происходит по пути замены методов прямого управленческого воздействия методами регулятивного, направляющего характера, которые, с одной стороны, минимально ограничивают право граждан на свободу предпринимательской деятельности, с другой – обеспечивают надлежащий государственный контроль за работой хозяйствующих субъектов,

105

в процессе осуществления которой возможно нанесение ущерба интересам личности, общества или государства.

Одним из устойчиво функционирующих регулятивных механизмов на современном этапе является лицензионно-разрешитель-ная система, действующая практически во всех сферах и отраслях государственного управления. В юридической литературе под ли-цензионно-разрешительной системой обычно понимается закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений или лицензий (особого вида разрешений) на совершение определенных действий, а также получение определенных полномочий организациями и отдельными гражданами [1, с. 143]. Практическая реализация разрешительной системы возложена на органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в сферах своего ведения.

Цель функционирования лицензионно-разрешитель-ной системы заключается в регулировании государством (в лице соответствующих органов исполнительной власти) условий и порядка возникновения определенных административных правоотношений, а также в предоставлении возможности контроля за ходом этих отношений и их принудительном прекращении в случае возникновения угрозы нарушения общественной или государственной безопасности.

Лицензионно-разрешительная система обладает всеми характерными чертами административно-правовых режимов, устанавливаемых в интересах безопасности личности, общества и государства. Так же как и любой административно-правовой режим, она устанавливается федеральными законами, предусматривает регламентацию деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, а также поведения граждан в определенной области общественной жизни; регистрацию, учет и контроль определенных действий, приемов и средств; систему разрешений (лицензий) на осуществление определенных действий (или видов деятельности); запрещение или ограничение отдельных действий и т.п. Кроме того, за нарушение установленных правил ли-цензионно-разрешительной системы законодательством РФ предусматривается административная и уголовная ответственность. Вместе с тем наиболее существенным (определяющим) признаком лицензионно-разрешительной системы является лежащий в ее основе порядок получения лицензий или разрешений на осуществление определенных действий (или отдельных видов деятельности).

Чрезвычайно важное значение имеет вопрос о круге объектов лицензионно-разрешительной системы. Обычно авторы предлагают рассматривать лицензионно-разрешительную систему в широком и узком смысле. При этом в узком смысле подразумевается понятие лицензионно-разрешительной системы применительно

106

к отдельной отрасли или сфере управления. Именно рамками сферы или отрасли государственно-управленческой деятельности либо профессиональными интересами авторов обычно ограничивается круг объектов лицензионно-разрешительной системы. Если обратиться к нормативным актам, предусматривающим необходимость получения различных разрешительных документов, то можно выделить следующие группы объектов лицензионно-разрешительной системы:

предметы и технические средства;

вещества;

информация;

предприятия и организации.

К предметам и техническим средствам можно отнести оружие [107], боеприпасы [107], средства цветного копирования [178], технические средства негласного получения информации [105], радиоэлектронные средства, высокочастотные устройства (кроме средств, предназначенных для индивидуального приема программ теле- и радиовещания, изделий бытовой электроники) [81, 113], технические средства защиты информации.

В группу веществ включаются взрывчатые материалы (вещества) [70], охотничий порох [63], сильнодействующие ядовитые [34] и радиоактивные вещества [98], наркотические средства и психотропные вещества [65].

К информации, в отношении которой установлена разрешительная система, относятся сведения, доступ к которым в соответствии с действующим законодательством ограничен [97]. Можно выделить две категории информации ограниченного доступа: сведения, составляющие государственную тайну и конфиденциальную информацию [161].

В следующую группу входят предприятия и организации (хранилища, склады, полигоны, магазины, тиры), осуществляющие хранение, продажу или использование вышеуказанных объектов лицензионно-разрешительной системы. Кроме того, в данную группу входят организации, деятельность которых нуждается в государственном контроле для предупреждения злоупотреблений с их стороны и причинения ущерба охраняемым законом интересам. Например, таковыми являются банки, страховые фонды [40], негосударственные охранные и детективные предприятия [94].

Если в отношении предметов, веществ и информации в рамках разрешительной системы устанавливается особый режим обращения, то в отношении организаций и предприятий вводятся особые условия их открытия и функционирования или осуществления на них отдельных видов деятельности.

Проанализировав перечень объектов разрешительной системы, можно установить следующее: назначение лицензионно-разрешительной системы состоит в том, чтобы предотвратить утрату и

107

хищение предметов, веществ и информации, на которые распространяется особый режим обращения, не допустить их использование в преступных целях, предотвратить нарушения в процессе функционирования определенных предприятий и организаций (или осуществления ими отдельных видов деятельности). Кроме того, лицензионно-разрешительная система имеет своей целью обеспечение своевременного выявления нарушений, установленных правил, а также создание благоприятных условий для деятельности правоохранительных органов.

В настоящее время существует большое количество видов разрешений, выдаваемых в рамках лицензионно-разрешительной системы: лицензии, сертификаты, свидетельства, открытые листы, удостоверения, квоты. Наименование конкретного вида разрешения зависит от многих обстоятельств: специфики объекта, в отношении которого установлена лицензионно-разрешительная система, статуса субъекта-соискателя разрешения, разновидности действия, на которое выдается разрешение, органа власти, его выдавшего и т. п. Каждый вид разрешения имеет свои особенности, в том числе свойственную для него форму реализации лицензионно-разрешительной системы, т. е. процедуру оформления и выдачи разрешения, систему контроля за действиями субъекта, его получившего, возможность применения мер государственного принуждения к нарушителям. На основе анализа правовых актов, определяющих правила лицензионно-разрешительной системы, можно выделить следующие основные формы ее реализации:

Правоустанавливающая государственная регистрация, например государственная регистрация юридических лиц и общественных объединений, регистрация приобретенного оружия и средств полиграфии. Последствием правоустанавливающей государственной регистрации является приобретение различными субъектами дополнительных прав. Например, юридические лица получают право заниматься предпринимательской деятельностью, использовать средства полиграфии, граждане – хранить оружие и т.п. Данное право субъекта удостоверяется свидетельством, выданным органом исполнительной власти, осуществившим регистрацию.

Обязательная сертификация продукции и услуг. Требование об обязательной сертификации продукции или услуги может устанавливаться только федеральным законом [82]. Ее проведение возлагается на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. По результатам обязательной сертификации государственный орган выдает сертификат, на основании которого разрешается оказание соответствующих услуг либо производство (продажа) определенной продукции. В процессе сертификации подтверждается пригодность изделия или товара к эксплуатации в определенных условиях, безопасность предоставляемых товаров и услуг для конечного потребителя.

108

3. Лицензирование отдельных видов деятельности. Институт лицензирования отдельных видов деятельности в нашей стране относительно молод, хотя в мире он давно известен и широко распространен. Лицензия представляет собой особую разновидность разрешения с присущими ей характерными особенностями. Следует иметь в виду, что в настоящее время в нормативных актах и юридической литературе термин «лицензия» используется для обозначения нескольких видов разрешений:

лицензия во внешнеэкономической деятельности и внешней торговле – документ, выдаваемый лицу государственными органами, на основании которого разрешается перемещение через государственную границу товаров, ограниченных в обращении;

патентная лицензия – документ, выдаваемый автором либо обладателем запатентованного изобретения, разрешающий получателю лицензии использовать это изобретение;

лицензия – документ, выданный от имени государства, разрешающий ее обладателю осуществлять определенный вид деятельности в течение указанного в ней периода времени при соблюдении определенных условий.

Из представленных определений видно, что во всех значениях лицензия понимается как разрешение, предоставляющее ее обладателю определенные права. Исходя из этого, все перечисленные виды лицензий можно отнести к лицензионно-разрешительной системе.

Вместе с тем при лицензировании отдельных видов деятельности термин «лицензия» рассматривается только в последнем значении. Выдачу двух других видов лицензий следует причислить к четвертой форме реализации разрешительной системы, куда мы отнесли выдачу других разрешительных документов, предоставляющих их владельцам определенные права.

Следует иметь в виду, что письменное разрешение и лицензия имеют много общих черт. Вместе с тем лицензия имеет свои особенности.

Во-первых, лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия осуществления [58].

Во-вторых, для лицензии установлен перечень обязательных реквизитов. Так, например, в ней указывается:

наименование органа, выдавшего лицензию;

для юридических лиц – наименование и юридический адрес предприятия, организации, учреждения, получающего лицензию;

для физических лиц – фамилия, имя, отчество и паспортные данные;

вид деятельности, на осуществление которой выдается лицензия;

109

срок действия лицензии;

условия осуществления данного вида деятельности;

регистрационный номер лицензии и дата выдачи.

Лицензия подписывается руководителем (заместителем) органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности, и заверяется печатью этого органа.

В-третьих, лицензии оформляются на бланках, имеющих степени защиты и являющихся документами строгой отчетности с учетными номерами и сериями.

Таким образом, исходя из перечисленных признаков, лицензию следует определять как особый вид разрешения.

4. Выдача иных разрешительных документов. В соответствии с действующим законодательством органы единой системы организации воздушного движения выдают разрешения на использование воздушного пространства [6, ст. 16], органы архитектуры и градостроительства, а также местного самоуправления – на строительство [24, ст. 62], таможенные органы – на пользование и распоряжение условно выпущенными товарами и транспортными средствами, в отношении которых предоставлены льготы по таможенным платежам [180, ст. 29]. Порядок выдачи разрешений обычно определяется в подзаконных нормативно-правовых актах.

Обеспечение законности, общественной и государственной безопасности с использованием лицензионно-разрешительной системы достигается за счет осуществления органами исполнительной власти, уполномоченными выдавать разрешения и лицензии предварительного, текущего и последующего контроля за соответствующими объектами лицензионно-разрешительной системы. Предварительный контроль осуществляется до выдачи разрешения и состоит в проверке готовности соискателя безопасно осуществлять тот или иной вид деятельности, использовать объект разрешительной системы. Текущий контроль выражается в проверках, действий фактически осуществляемых субъектом, получившим разрешение, и возможности их прекращения в случае выхода за рамки установленных параметров. Последующий контроль возможен после прекращения действий, на которые было выдано разрешение, поскольку в рамках лицензионно-разрешительной системы ведется большое количество различных регист-рационно-справочных учетов.

Распределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти в сфере лицензионно-разрешительной системы. Следует иметь в виду, что специализация деятельности органов исполнительной власти по реализации лицензионно-разрешительной системы обычно строится с учетом их предмета ведения и особенностей самого объекта лицензионно-разрешительной системы. При этом в отношении установленного для него

110

обьекта, орган исполнительной власти выдает подавляющее большинство видов разрешений и лицензий.

(Перечень основных государственных органов и соответствующих объектов, в отношении которых осуществляется лицензион-но-разрешительная система, выглядит следующим образом.

Министерство внутренних дел РФ и его органы осуществляют лицензионно-разрешительную деятельность в отношении оборота оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов (веществ), предприятий и организаций, где они обращаются, предприятий частной детективной и охранной деятельности, а также средств цветного копирования [64, 94, 107, 178] и сильнодействующих и ядовитых веществ.

Федеральная служба безопасности РФ и ее территориальные органы осуществляют лицензионно-разрешительную систему в отношении предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых связана с обращением сведений, составляющих государственную тайну, с оборотом специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также со средствами их выявления [57, 105, 124].

Министерство РФ по атомной энергии, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и его территориальные органы при участии органов внутренних дел, органов здравоохранения и органов горного и промышленного надзора, таможенных органов осуществляют лицензионно-разрешительную систему в отношении оборота радиоактивных веществ [78, 98, 134].

Постоянный комитет по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения РФ и органы здравоохранения при участии органов внутренних дел, Министерства внешних экономических связей РФ, таможенных органов и некоторых других органов исполнительной власти осуществляют лицензионно-разрешительную систему в отношении оборота наркотических средств и психотропных веществ [65, 126, 167].

Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ и его органы при участии таможенных органов и Министерства внешних экономических связей РФ осуществляют лицензионно-разрешительную систему в отношении оборота шифровальных средств, средств хранения, переработки и передачи информации, а также средств защиты информации [62, 90].

Государственный комитет РФ по печати и его территориальные органы осуществляют лицензионно-разрешителъную систему в отношении открытия и функционирования полиграфических предприятий [169].

Служба государственного надзора за связью в РФ при Государственном комитете РФ по связям и информации при участии Феде-

111

ральной службы безопасности РФ, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ и некоторых других федеральных органов исполнительной власти осуществляют лицензионно-разрешительную систему в отношении изготовления, ввоза в РФ и использования на территории РФ радиоэлектронных средств (высокочастотных устройств) [81, 113, 117, 168].

Следует иметь в виду, что обязанность получать соответствующие лицензии и разрешения на совершение действий в отношении объектов лицензионно-разрешительной системы возлагается на всех субъектов, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Однако, учитывая специфику деятельности отдельных правоохранительных и иных государственных органов, законодательство предусматривает для них исключения.

Порядок оборота оружия на территории РФ. Оборот оружия1 на территории РФ регулируется Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», а также изданными на его основе правовыми актами Правительства РФ.

В соответствии с этими актами производство оружия, торговля, его приобретение, коллекционирование или экспонирование на территории РФ подлежат лицензированию, за исключением производства и приобретения оружия государственными военизированными организациями.

Лицензии на торговлю оружием, его приобретение, коллекционирование, экспонирование выдается органами внутренних дел, а лицензии на производство оружия – органами, уполномоченными Правительством РФ.

Хранение гражданского и служебного оружия и патронов к нему разрешается юридическим лицам и гражданам, получившим в органах внутренних дел разрешение на хранение или хранение и ношение оружия.

Наряду с перечисленными общими требованиями к обороту оружия законодательством предусмотрены особенности данного оборота, обусловленные, главным образом, видами оружия и субъектами, имеющими право на приобретение, хранение и использование оружия.

Законом устанавливается три вида оружия: гражданское, служебное, а также боевое ручное стрелковое и холодное.

В свою очередь гражданское оружие подразделяется на: оружие самообороны, спортивное, охотничье, сигнальное, холодное клинковое.

1 Под оборотом оружия понимается производство оружия, торговля им, продажа, передача, приобретение, коллекционирование, экспонирование, учет, хранение, ношение, перевозка, транспортирование, использование, изъятие, уничтожение, ввоз оружия на территорию РФ и вывоз его из РФ.

112

К служебному относится огнестрельное гладкоствольное и нарезное короткоствольное оружие отечественного производства, а также огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие. Служебное оружие должно исключать ведение огня очередями.

К боевому ручному стрелковому и холодному оружию относится оружие, предназначенное для решения боевых и оперативно-служебных задач, принятое на вооружение государственных военизированных организаций (Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ и др.).

Каждому из перечисленных видов оружия соответствуют строго определенные модели. Перечень моделей гражданского и служебного оружия и патронов к нему содержится в Государственном кадастре гражданского и служебного оружия и патронов к нему, который утверждается распоряжением Правительства РФ [118]. Государственный кадастр гражданского и служебного оружия и патронов к нему является официальным сборником, содержащим систематические сведения о гражданском и служебном оружии и патронам к нему, разрешенным к обороту на территории РФ. В данный кадастр Госстандарт России и МВД России пе-реодически вносят и исключают из него сведения о моделях гражданского и служебного оружия и патронов к нему.

При уяснении порядка оборота оружия следует иметь в виду ограничения, вводимые законодательством РФ, на оборот оружия. Так, оборот боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему разрешается, главным образом, в государственных военизированных организациях.

На территории РФ запрещается:

1) оборот в качестве гражданского и служебного оружия:

огнестрельного длинноствольного оружия с емкостью магазина более 10 патронов, имеющего общую длину менее 800 мм;

огнестрельного оружия, которое имеет форму, имитирующую другие предметы;

кистеней, кастетов и других специально приспособленных для использования в качестве оружия предметов ударно-дробящего и метательного действия, за исключением спортивных снарядов;

газового оружия, снаряженного нервно-паралитическими, отравляющими, а также другими веществами, не разрешенными к применению Министерством здравоохранения РФ;

холодного клинкового оружия и ножей, клинки и лезвия которых выдвигаются за счет силы тяжести или автоматически фиксируются, при длине клинка и лезвия более 90 мм и иного оружия, указанного в законе;

2) хранение или использование вне спортивных объектов спортивного огнестрельного оружия с нарезным стволом либо спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж, а также спортивного холодного и метательного оружия;

113

установка на гражданском и служебном оружии приспособлений для бесшумной стрельбы и прицелов ночного видения, за исключением прицелов для охоты, а также их продажа;

пересылка оружия [154];

ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий и других массовых публичных мероприятий;

ношение гражданами в целях самообороны огнестрельного длинноствольного оружия и холодного оружия, за исключением случаев перевозки или транспортирования указанного оружия;

другие ограничения, установленные законом.

Перечень субъектов, имеющих право на приобретение оружия на территории РФ, определен в законе. Ими являются:

государственные военизированные организации;

юридические лица с особыми уставными задачами1;

юридические лица, занимающиеся производством оружия, торговлей им, а также коллекционированием или экспонированием оружия;

спортивные и охотничьи организации;

образовательные учреждения;

граждане РФ, иностранные граждане и иные субъекты, указанные в законе.

Рассматривая оборот боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях [175], следует подчеркнуть, что данные организации вправе осуществлять не только производство боеприпасов, но и продажу или передачу оружия другим государственным организациям, а также юридическим лицам, занимающимся производством оружия или торговлей в соответствии с имеющейся у них лицензией. Государственные военизированные организации имеют право временно выдавать оружие должностным лицам государственных органов, которым законом разрешено хранение и ношение оружия. Кроме того, государственные военизированные организации в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контрразведывательных органов» выдают оружие, в том числе служебное или боевое, и боеприпасы к нему лицам, подлежащим государственной защите [71, 72].

Органы внутренних дел могут выдавать во временное пользование юридическим лицам с особыми уставными задачами, за исключением частных охранных предприятий и служб безопасно-

1 Предприятия и организации, на которые законодательством РФ возложены функции по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции и связанные с использованием и применением служебного оружия, являются юридическими лицами с особыми уставными задачами.

114

сти организаций, боевое ручное стрелковое оружие отдельных типов и моделей для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей.

Государственные военизированные организации обязаны вести учет оружия. Перечень учетных документов, их форма и порядок ведения определяются нормативными правовыми актами соответствующих государственных военизированных организаций. О всех случаях хищения и утраты оружия военизированные организации обязаны информировать органы внутренних дел, организовывать дознание и принимать меры по розыску похищенного или утраченного оружия.

Юридические лица с особыми уставными задачами имеют право приобретать гражданское и служебное оружие у юридических лиц-поставщиков после получения соответствующей лицензии в органах внутренних дел. Приобретенное оружия подлежит регистрации в соответствующих органах внутренних дел в 2-недельный срок со дня его приобретения. При регистрации оружия юридическим лицам с особыми уставными задачами выдается разрешение на использование этого оружия или на хранение и использование сроком на 3 года.

Центральный банк РФ (в том числе Российское объединение инкассации), Сберегательный банк РФ, а также иные юридические лица с особыми уставными задачами, за исключением частных охранных предприятий и служб безопасности организаций, имеют право получать во временное пользование в органах внутренних дел отдельные типы и модели боевого стрелкового оружия для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей [99].

Выдача оружия работникам юридических лиц с особыми уставными задачами осуществляется по решению руководителей данных юридических лиц после прохождения указанными работниками соответствующей подготовки и при отсутствии у них оснований, препятствующих получению лицензии на приобретение гражданского оружия. Эти работники обязаны проходить периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия, и иметь разрешение органов внутренних дел на хранение и ношение служебного оружия.

Законодательством устанавливается право на приобретение оружия. Граждане, достигшие 18-летнего возраста, вправе (после получения в органах внутренних дел по месту жительства лицензии на приобретение конкретного вида оружия) приобретать следующие виды оружия: самообороны, спортивного и охотничьего, сигнального оружия и холодного клинкового оружия, предназначенного для ношения с национальными костюмами народов РФ или казачьей формой. При этом законодательством РФ установле-

115

ны определенные условия приобретения различных видов оружия по лицензиям, выдаваемым органами внутренних дел. Так, огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие граждане РФ имеют право приобретать в целях самообороны, но без права ношения.

Спортивное и охотничье огнестрельное гладкоствольное оружие и охотничье пневматическое оружие вправе приобретать граждане РФ, которые имеют охотничьи билеты и членские охотничьи билеты.

Охотничье огнестрельное оружие с нарезным стволом имеют право приобретать граждане РФ, которым в установленном порядке предоставлено право на охоту, при условии, что они занимаются профессиональной деятельностью, связанной с охотой, либо имеют в собственности охотничье огнестрельное гладкоствольное оружие не менее 5 лет. При этом право на приобретение данного оружия имеют указанные категории граждан при условии, что они не совершили правонарушений, связанных с оборотом оружия. Перечень профессий, дающих право на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом, устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с установленным порядком приобретенное гражданами РФ огнестрельное длинноствольное оружие, а также охотничье пневматическое оружие подлежит регистрации в органах внутренних дел по месту жительства в 2-недельный срок со дня их приобретения.

При регистрации огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны гражданину РФ органами внутренних дел по месту жительства выдается разрешение на его хранение, а при регистрации охотничьего огнестрельного и пневматического оружия, а также спортивного или охотничьего гладкоствольного длинноствольного оружия – разрешение на его хранение и ношение сроком на 5 лет.

Газовые пистолеты и револьверы, огнестрельное бесствольное оружие отечественного производства, сигнальное оружие, предназначенное для ношения с национальными костюмами народов РФ или казачьей формой, граждане РФ имеют право приобретать на основании лицензии с последующей их регистрацией в 2-недельный срок в органах внутренних дел по месту жительства. Лицензия выдается органом внутренних дел по месту жительства гражданина РФ и одновременно является разрешением на хранение и ношение оружия.

Срок действия лицензии 5 лет. Действующим законодательством разрешен свободный (неограниченный) оборот механических распылителей, аэрозольных и других устройств, снаряженных слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковых устройств и искровых разрядников отечественного производства,

116

пневматического оружия с дульной энергией не более 7,5 Дж и калибра до 4,5 мм включительно. Они регистрации не подлежат, и граждане РФ имеют право приобретать их без получения лицензии. Вместе с тем охотничье холодное клинковое оружие имеют право приобретать граждане РФ, имеющие разрешение органов внутренних дел на хранение и ношение охотничьего огнестрельного оружия.

Важным направлением лицензионно-разрешительной системы в отношении оружия является контроль за оборотом оружия.

Контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории РФ осуществляют органы внутренних дел1.

Контроль за оборотом оружия в государственных военизированных организациях осуществляется должностными лицами государственных военизированных организаций.

Органы внутренних дел в процессе осуществления своих контрольных функций за оборотом оружия имеют право:

производить осмотр оружия в местах его хранения, торговли и уничтожения;

безвозмездно изымать и уничтожать оружие в установленном порядке;

требовать от юридических лиц и граждан предоставления документов, письменной или устной информации, необходимых для выполнения своих контрольных функций, и осуществлять иные меры, предусмотренные законодательством РФ.

Порядок обращения радиоактивных веществ, наркотических средств и психотропных веществ. Правовой основой порядка обращения радиоактивных веществ2 являются Федеральные законы от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» и от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», а также издаваемые в соответствии с ними правовые акты Правительства РФ по вопросам использования радиационных источников радиоактивных веществ; порядка экспорта и импорта радиоактивных веществ; защиты радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных веществ; организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ; порядка организации и функционирования системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории РФ и по некоторым другим.

Под радиоактивными веществами понимаются вещества, испускающие ионизирующее излучение и не относящиеся к ядер-

' В системе органов внутренних дел функционируют подразделения по лицензионно-разрешительной работе.

2 Под обращением радиоактивных веществ понимается их производство, использование, хранение, утилизация, захоронение, а также их перемещение через таможенную границу РФ.

117

ным материалам. При этом установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или регенерируется ионизирующее излучение, относятся к категории радиационных источников. Радиоактивные вещества могут находиться также в пунктах хранения: в стационарных объектах и сооружениях, предназначенных для хранения радиоактивных веществ; хранения и захоронения радиоактивных отходов.

Учитывая повышенную общественную опасность бесконтрольного обращения радиоактивных веществ, законодательством РФ установлена и система государственных мер, которая осуществляется Министерством РФ по атомной энергии, Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности, иными органами исполнительной власти, а также предприятиями, организациями и учреждениями, ведущими деятельность, связанную с радиоактивными веществами.

Прежде всего следует отметить, что радиационные источники, имеющие оборонное назначение, могут находиться только в федеральной собственности, а не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и радиоактивные отходы могут находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. Собственность на указанные субъекты оформляется свидетельством, выдаваемым Правительством РФ.

Одним из основных правил обращения радиоактивных веществ является ведение работ в области использования радиоактивных веществ всеми организациями (независимо от форм собственности) при наличии лицензии, выдаваемой Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности и его территориальными (региональными) органами – инспекциями. При этом выполнение определенных видов деятельности в области использования радиоактивных веществ осуществляется работниками при наличии у них персональных разрешений, выданных данными органами. Кроме того, к работе с радиационными источниками и с радиоактивными веществами, в том числе в пунктах хранения, допускаются лица, удовлетворяющие соответствующим квалификационным требованиям, а также лица, получившие допуск к указанной работе, связанной с обеспечением государственной тайны.

Наряду с другими государственными мерами, важное значение имеют меры по обеспечению радиационной безопасности населения физической защиты радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных веществ. В этих целях в районах их размещения устанавливаются особые территории – санитарно-защит-ные зоны и зоны наблюдения, в которых осуществляется систематический контроль за радиационной обстановкой. Запрещается эксплуатация радиационных источников, пунктов хранения, а также проведение любых работ по использованию радиоактивных ве-

118

ществ, если не приняты меры по выполнению требований к обеспечению физической защиты указанных объектов. В интересах обеспечения физической защиты радиационных источников и пунктов хранения на территории их расположения в соответствии с законодательством РФ может быть введен досмотр лиц, их вещей и транспортных средств при входе на территорию соответствующих объектов и выходе из нее, в том числе с применением специальных средств.

Особые требования предъявляются к транспортировке радиоактивных веществ. Так, транспортирование радиоактивных веществ должно осуществляться в соответствии с правилами транспортирования опасных грузов, предусматривающих меры их безопасности [61]. При этом перевозчик радиоактивных веществ должен иметь лицензию на перевозку, выданную Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности или его инспекциями.

Следует подчеркнуть, что, как правило, радиоактивные вещества подлежат вывозу из РФ. Вместе с тем в случаях и в порядке, установленным Правительством РФ, радиоактивные вещества подлежат перемещению через таможенную границу РФ в соответствии со специальными правилами. При этом таможенные органы обеспечивают их учет и контроль. Радиоактивные вещества запрещены к пересылке по сети почтовой связи [154].

Радиоактивные вещества и радиоактивные отходы подлежат государственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Данный учет и контроль осуществляется в целях определения наличного количества этих веществ в местах их нахождения на конкретный период времени, а также предотвращения несанкционированного использования и вскрытия фактов их возможного хищения [176]. Кроме того, на территории РФ осуществляется постоянный государственный контроль за радиационной обстановкой.

Органами управления системы учета и контроля являются:

– на федеральном уровне – Министерство РФ по атомной энергии;

на региональном уровне – органы исполнительной власти субъектов РФ;

на ведомственном уровне – федеральные органы исполнительной власти и Российская Академия наук, имеющие подведомственные организации, деятельность которых связана с оборотом радиоактивных веществ.

Важное место в обеспечении безопасности обращения радиоактивных веществ принадлежит Министерству РФ по атомной энергии [134] и Федеральному надзору России по ядерной и радиационной безопасности [174] и его территориальным (региональным) органам – инспекциям. Так, например, в компетен-

119

цию Министерства входят: организация физической защиты радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных веществ; государственный контроль за радиационной обстановкой на территории РФ; государственный учет и контроль радиоактивных веществ. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и его территориальные (региональные) органы вправе осуществлять надзор за лицензионными условиями в области использования радиоактивных веществ; радиационной безопасностью; физической защитой радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных веществ; за системами единого государственного учета и контроля радиоактивных веществ и по некоторым другим вопросам; проводить инспекции, связанные с выполнением своих полномочий и применять меры административного воздействия.

В целях обеспечения радиационной безопасности законодательством РФ возлагаются обязанности и на руководителей предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих работы с радиоактивными веществами. Так, они несут полную ответственность за безопасность радиационных источников и пунктов хранения, а также за надлежащее обращение с радиоактивными веществами. Руководители предприятий, учреждений и организаций обязаны создавать при необходимости специальные службы, организовывать физическую защиту радиационных источников и радиоактивных веществ, обеспечивать учет и контроль радиоактивных веществ, предоставлять информацию о состоянии и безопасности радиационных источников или пунктов хранения в органы Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности и проводить в целях безопасности иные мероприятия.

Законодательством РФ установлена уголовная и административная ответственность за незаконное обращение радиоактивных веществ. Так, например, Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил безопасности при эксплуатации объектов атомной энергии (в том числе пунктов хранения и радиационных источников); за незаконное обращение с радиоактивными материалами, за хищение либо вымогательство радиоактивных материалов; за перемещение через таможенную границу РФ радиоактивных веществ (контрабанду). Административная ответственность установлена за нарушение правил перевозки опасных веществ (в том числе и радиоактивных) и предметов на воздушном, железнодорожном, морском, речном и автомобильном транспорте, электротранспорте и в некоторых других случаях.

Органы федеральной службы безопасности, решая задачи по борьбе с терроризмом, контрабандой и организованной преступностью, выявляют, предупреждают и раскрывают преступления, связанные с незаконным обращением радиоактивных веществ. В этой

120

связи в процессе оперативно-розыскной деятельности органов федеральной службы безопасности осуществляется выявление нарушений обращения радиоактивных веществ и дается правовая оценка полученной оперативной информации.

В случаях хищения радиоактивных веществ или незаконного их вывоза из РФ органы федеральной службы безопасности в целях установления места хищения и лица, совершившего преступление, могут ознакомиться с соответствующими учетами радиоактивных веществ, а также пользуются поддержкой Министерства РФ по атомной энергии и Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности и его территориальных органов.

Порядок оборота наркотических средств и психотропных веществ1 регулируется Федеральным законом от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» и целым рядом правовых актов Правительства РФ. Так, в соответствии с данным Законом актами Правительства РФ утверждается Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации; порядок допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами; порядок ввоза в РФ и вывоза из РФ наркотических средств; государственные квоты, в пределах которых осуществляется культивирование растений, включенных в Перечень, производство, хранение, ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ; порядок хранения наркотических средств и психотропных веществ; порядок перевозки наркотических средств и психотропных веществ; порядок уничтожения наркотических средств и психотропных веществ.

Наркотические средства и психотропные вещества находят достаточно широкое применение в медицинских целях, в ветеринарии, в научных и учебных целях, в экспертной и иной деятельности. В этой связи на территории РФ осуществляется законный их оборот.

К наркотическим средствам относятся вещества естественного или синтетического происхождения, препараты, растения, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров2, подлежащих контролю в РФ в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ.

1 Под оборотом наркотических средств и психотропных веществ понимается культивирование определенных решений; разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распространение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию РФ, вывоз с таможенной территории РФ, уничтожение наркотических средств и психотропных веществ, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством РФ.

2 Прекурсоры – вещества, часто используемые при производстве наркотических средств и психотропных веществ.

121

Наркотические средства оказывают стимулирующее, седатив-ное или галлюциногенное воздействие на центральную нервную систему (например, наркотические вещества естественного про-исхождения: опий, морфий, героин, марихуана, гашиш, кокаин, настойка маковой соломки, наркотические вещества синтетического происхождения: ЛСД, 3 %-ный раствор метилфентани-ла, метамфетамин и др.).

Психотропные вещества – вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, природные материалы, которые применяются, главным образом, в лечебных или научных целях. Они также подлежат включению в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров1 и в отношении их осуществляется контроль (например, седуксен, бер-битал, бербиал натрия и др.).

Наркотические средства и психотропные вещества, включенные в специальный Перечень, в зависимости от характера мер контроля, применяемых государством, подразделяют на отдельные группы, вносимые в следующие списки:

Список 1 – перечень наркотических средств и психотропных веществ, оборот которых в РФ запрещен;

Список 2 – перечень наркотических средств и психотропных веществ, оборот которых в РФ ограничен;

Список 3 – перечень психотропных веществ, оборот которых в РФ ограничен.

В качестве наркотиков в России широкое распространение получили маковая соломка, опий-сырец и опийный раствор, марихуана, эфедрин, гашиш, ЛСД, метадан, героин, кокаин и мети-лендиоксиметиламфетамин (МДМА), который в обиходе называют «экстази».

Вместе в тем особую опасность создает появление новых синтетических наркотиков, которые нередко производятся нелегально в лабораториях предприятий, учреждений и организаций, а также в учебных заведениях РФ.

Расширение незаконного оборота наркотических средств в России и активные действия наркомафии могут быть отнесены к категории прямых угроз национальной безопасности.

Рассматривая все виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, следует особо подчеркнуть два обстоятельства. Во-первых, на территории РФ данные виды деятельности осуществляются только после получения лицензии на конкретный вид деятельности, а также лицензии на использование объектов и помещений, где осуществляются виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Во-вторых, в РФ действует государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических

122

средств и психотропных веществ: культивирование растений, разработку, производство1, переработку, распределение, ввоз (вывоз), уничтожение наркотических средств и психотропных веществ.

Лицензии на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, могут выдаваться на срок не более 5 лет целым рядом федеральных органов исполнительной власти и специально уполномоченными органами в зависимости от вида этой деятельности. Так, лицензии на производство наркотических средств и психотропных веществ выдаются федеральным органом исполнительной власти в области медицинской промышленности.

Лицензии на использование каждого объекта и помещения, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, выдаются органом внутренних дел.

Лицензирование приобретения и использования наркотических средств и психотропных веществ вправе осуществлять Постоянный комитет по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения РФ и органы здравоохранения.

Ввоз в РФ и вывоз из РФ наркотических средств осуществляется по лицензиям, выдаваемым Министерством внешних экономических связей РФ [167]. При этом Правительством РФ устанавливается номенклатура и квоты наркотических веществ, на которые распространяется порядок ввоза в РФ и вывоза из РФ2.

Необходимо иметь в виду, что Министерство здравоохранения РФ вправе выдать специальное разрешение на ввоз (вывоз) ограниченного количества наркотических средств и психотропных веществ, хранящихся в аптечках первой помощи на морских и воздушных судах международного сообщения и в поездах международных линий.

При выдаче лицензий на вид деятельности, связанный с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учитывается заключение органов внутренних дел об отсутствии у работников, которые получат доступ непосредственно к наркотическим средствам и психотропным веществам, непогашений или несня-

1 Предприятия, производящие наркотические средства и психотропные вещества, относятся к федеральной собственности, и приватизация их запрещена. Производство и изготовление психотропных веществ, внесенных в Список 3, осуществляется предприятиями и учреждениями, независимо от форм собственности. Все предприятия и учреждения, осуществляющие производство и изготовление наркотических средств и психотропных веществ, подлежат государственной регистрации в РФ.

2 Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. в номенклатуру наркотических средств входят: альфентанил, амобарбитал, амфетамин, бупренорфин, дексомфетамин, дипидолор, кодеин, диморфан, опий-сырец, промедол, фенатин, фентанил и некоторые другие виды.

123

тий судимости за преступления средней тяжести, тяжкие или особо тяжкие преступления либо связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В процессе лицензирования деятельности в области оборота наркотических средств и психотропных веществ учитываются как общие основания в отказе выдачи лицензий, так и специальные. Одним из оснований для отказа в выдаче лицензии на вид деятельности, связанный с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, является отсутствие условий для обеспечения безопасности указанной деятельности, учета и сохранности наркотических средств и психотропных веществ.

В соответствии с законодательством РФ запрещается: пересылка наркотических средств и психотропных средств в почтовых отправлениях [154]; транзит через таможенную территорию РФ наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров [50]; культивирование на территории РФ опийного мака и кокаинового куста; использование наркотических средств и психотропных веществ в медицинской деятельности частнопрактикующих врачей.

Учитывая общественную опасность бесконтрольного оборота наркотических средств и психотропных веществ, законодательством РФ установлены высокие требования к их учету.

Так, например, юридические лица – владельцы лицензий на виды деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, обязаны вести специальные журналы, в которых отмечается количество каждого произведенного, изготовленного (ввезенного), реализованного либо использованного наркотического средства и психотропного вещества, а также количества их запасов. При осуществлении деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, любые операции, в результате которых изменяется их качество и состояние, подлежат регистрации в специальных журналах, которые хранятся 10 лет после внесения в них последней записи.

Органы внутренних дел ведут учеты и контроль всех объектов и помещений, на использование которых выданы соответствующие лицензии.

В деле борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ важное значение имеет закрепленный в законодательном порядке перечень государственных органов, на которые возложена организация противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Такими органами являются: Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба внешней разведки РФ, Министерство здравоохранения РФ. Правовой основой борьбы с преступлениями, связанными с незаконным оборотом наркотических

124

средств и психотропных веществ, служит установление уголовной ответственности за незаконное изготовление, хранение, перевозку, пересылку либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ; хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ; склонение к потреблению наркотических веществ; незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества; организацию либо содержание притонов для потребления наркотических средств или психотропных веществ; незаконную выдачу либо подделку рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ; перемещение через таможенную границу РФ наркотических средств и психотропных веществ (контрабанду)1.

В целях предупреждения, выявления и раскрытия преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, получили право на проведение контролируемой поставки, проверочной закупки и иных оперативно-розыскных мероприятий.

Кроме того, Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» предоставлены дополнительные административные полномочия органам внутренних дел, органам Пограничной службы и органам Федеральной службы безопасности при осуществлении ими контроля за хранением, перевозкой или пересылкой наркотических средств и психотропных веществ. Они вправе производить досмотр граждан, почтовых и багажных отправлений, транспортных средств и перевозимых грузов при наличии достаточных оснований полагать, что осуществляется незаконное хранение, перевозка или пересылка наркотических средств и психотропных веществ.