7.1. Понятие, назначение, функции, виды и содержание административно-правовых режимов

Правовые режимы, достаточно широко применяемые и в международно-правовой и во внутригосударственной практике, представляют собой своеобразный институт (правовой с организационными обеспечивающими элементами и соответственными санкциями), нацеленный на установление оптимальных (с точки зрения мирового сообщества или отдельного государства) отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере (например, международно-правовые режимы проливов по международному праву, пенитенциарные режимы, режимы различных категорий земель, таможенные, санитарные и другие по внутригосударственному праву).

Практика правового упорядочения жизненно важных сфер обеспечения жизнедеятельности государства показала, что в ряде случаев недостаточно ограничиваться лишь принятием норм, устанавливающих желательный круг правоотношений в данной области, и особенно в сфере безопасности.

В силу особой важности той или иной конкретной регулируемой сферы возникает необходимость сопровождать принятый пакет норм поведения также особыми гарантиями надлежащего развития на их основе реального процесса отношений, обеспечить надлежащий порядок их реализации.

Поэтому правовые акты, относящиеся к конкретному аспекту обеспечения жизненно важных видов деятельности, оснащаются, как правило, и необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, специальные органы обеспечения конкретного режима, система контроля, соответствующие санкции за нарушения установленного порядка, пропагандистские меры и др.).

Сумма подобных правовых и организационно-технических мер в совокупности с санкциями за нарушение установленных правил и образует в соответствующей сфере безопасности своеобраз-

92

ный комплексный юридико-организационный институт, именуемый правовым режимом1.

Применительно к отрасли административного права наибольший интерес представляют правовые режимы, вычлененные из общей массы по признаку их принадлежности к государственному управлению РФ, т.е. к той сфере, где отношения между государственными органами, общественными объединениями, самодеятельными экономическими структурами и гражданами регулируется преимущественно нормами административного права. Круг их достаточно широк. При этом большинство административно-правовых режимов устанавливается в интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны РФ.

Применительно к этому административно-правовой режим (АПР) есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности государственных учреждений, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами исполнительной власти.

Необходимость института административно-правовых режимов в обозначенной выше сфере деятельности Российского государства обуславливается главным образом наличием пока еще существующей опасности вооруженных конфликтов, геополитических устремлений ведущих мировых держав, их спецслужб, трансконтинентальных корпораций, военно-промышленного комплекса, а также преступных акций со стороны структур организованной преступности, разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т. п.

Будучи комплексом активных противодействующих специальных мероприятий, административно-правовые режимы являются организационно-правовой основой общей системы мер безопасности в этой сфере.

С их помощью, в частности, реализуются следующие меры: по защите государственной тайны, исключающие возможность бесконтрольного пересечения государственной границы, обеспечивающие борьбу с контрабандой и наркобизнесом, противодействие актам незаконного вмешательства в безопасность гражданской авиации. Ряд предупредительно-правовых мер государство проводит также в интересах охраны общественного поряд-

1 Правовые режимы по их назначению и содержанию следует отличать от облеченных в правовую форму порядка производства разного рода технических и организационных действий, непосредственно не порождающих правовых отношений (технологические режимы и т.п.).

93

ка, устанавливая специальные способы борьбы с массовыми беспорядками, ограждения предметов, изъятых из гражданского оборота (оружия, сильнодействующих ядов, взрывчатых веществ), от завладения ими преступными элементами. Особая группа мер может быть установлена в интересах обороны страны (введение особого порядка управления в условиях военного положения). Общей целью и главным предназначением АПР является создание на пути иностранных разведок, преступных организаций и лиц достаточно надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере внешней и внутренней безопасности России. При этом следует признать, что характерными последствием установления подобных мер является в большинстве случаев вынужденная (в силу высших интересов государства), детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, введение некоторых дополнительных правил или изъятий из общепринятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере и некоторые другие ограничительные меры1.

Вычленяя главное в назначении административно-правовых режимов, а именно: предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере обеспечения безопасности страны, было бы неправильным видеть в содержании АПР только административно-предписывающие предупредительные элементы, ограничения или нежелательную с точки зрения демократизации российского общества регламентацию деятельности государственных органов, общественных объединений, урезывающие права граждан, и т.п.

В условиях правового государства институт АПР, сохраняя свою юридическую конструкцию, в значительной мере изменяет свое содержание, существенно выходя за жестко распределительные, административно-командные рамки. Административно-правовые режимы в настоящее время должны служить не только делу безопасности государства, но и отвечать интересам общества, стано-

1 Возможность подобных вынужденных исключений из общего порядка реализации конституционных прав граждан по соображениям государственной (национальной) и общественной безопасности прямо предусмотрена международным пактом о гражданских и политических правах, ратифицированным Президиумом Верховного Совета СССР и парламентами большинства стран Европы и Америки. Поэтому административно-правовые режимы либо в явном, либо в завуалированном виде наличествуют в законодательной системе любой страны именно как вынужденные.

94

виться активным инструментом защиты интересов личности в неординарных ситуациях того или иного режима.

Современная законодательная практика раскрывает дополнительные позитивные возможности АПР, дает ряд примеров многофункциональности их назначения.

Так, например, происходящие интеграционные процессы в сфере отношений между государствами налагают свой отпечаток (в сторону либерализации и единого подхода к правам человека) и на национальные законодательства. Все достигнутые международные соглашения в области контактов между людьми, обмена информацией, гуманитарного сотрудничества и др. реализуются российским государством с помощью модификации внутреннего законодательства, в том числе путем либерализации отдельных институтов действующей системы АПР, уточнения их назначения.

Именно с помощью видоизменяемых институтов АПР Российское государство стремится создать соответствующий международному стереотипу баланс между конституционными правами граждан и порядком их реализации в специально охраняемых или контролируемых сферах, чувствительных с точки зрения обороны и безопасности.

Детально разработанная по всем юридическим параметрам, основаниям и процедурам система АПР как нельзя лучше отвечает современным требованиям обеспечения безопасности государства. В связи с этим в АПР все большее значение приобретают нормы, предусматривающие не только порядок проведения и реализации прав граждан в определенной сфере, но также и нормы, содержащие гарантии прав лиц, попавших в сферу этой деятельности.

Следует отметить также, что именно в рамках АПР в настоящее время создаются некоторые благоприятные условия для развития и укрепления новых экономических и политических процессов в стране (например, многократные визы, упрощенный порядок регистрации для иностранных участников совместных предприятий и др.), а также для защиты этих процессов в чрезвычайных ситуациях.

Виды административно-правовых режимов. Конкретные виды административных режимов и меры по их реализации устанавливаются применительно к их назначению, состоянию обстановки в стране и отдельных ее районах. Они могут зависеть от характера преступных посягательств, от нацеленности действий и принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности стран.

С этой точки зрения на первый план выдвигаются режимы, специально нацеленные преимущественно на обеспечение интересов безопасности государства. К данной первой группе АПР относятся: административно-правовой режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в РФ и вы-

95

езда из нее. Меры этих режимов направлены на устранение причин и перекрытие каналов утечки секретных сведений из охраняемой сферы, на неприкосновенность и надежную охрану государственной границы, на недопущение на территорию страны членов террористических и иных преступных организаций.

Ко второй группе относятся режимы, в равной степени предусматривающие интересы обеспечения безопасности государства и охраны общегосударственного порядка. Наиболее типичными представителями этого вида режимов являются административно-правовой режим проживания и передвижения иностранцев на территории страны, а также режим обеспечения безопасности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (АНВ).

Третья группа режимов устанавливается преимущественно в целях охраны общегосударственного порядка. Сюда, главным образом, входят режимы, относящиеся к так называемой разрешительной системе (порядок приобретения, хранения, использования огнестрельного оружия, взрывчатых веществ, радиоактивных изотопов, ядов, ядохимикатов, наркотических препаратов и др.), паспортная система и некоторые другие.

Четвертую группу составляют административно-правовые режимы, способствующие достижению целей и задач иных отраслей управления. В них также содержатся отдельные режимные мероприятия, способствующие обеспечению внешней и внутренней безопасности (таможенный и санитарный режимы и др.).

И наконец, к последней, пятой группе относятся комплексные режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, безопасности государства, общественного порядка, здоровья и безопасности граждан в условиях наступления исключительных обстоятельств (военная угроза, стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, массовые беспорядки и др.). Такими режимами, решающими комплексные задачи, являются правовой режим чрезвычайного положения и режим военного положения.

Содержание административно-правовых режимов. При всем многообразии АПР и содержащихся в них режимных мероприятий (обусловленном различием объектов), исходя из единства их целевого назначения, можно выделить некоторые типовые правовые и организационные элементы, определяющие содержание всех АПР именно как мер режимных.

Необходимо иметь в виду, что при проведении режимных мероприятий речь идет не вообще об упорядочении каких-либо работ, какой-либо деятельности с точки зрения технологического процесса, совершенствования управления в той или иной области и т.д., а преследуется цель сделать эту деятельность подконтрольной с точки зрения интересов обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, не допустить отклонений от установленного в этих интересов порядка данной дея-

96

тельности, предупредить, выявить и пресечь действия, наносящие ущерб охраняемым интересам. Поэтому в содержании АПР на первый план выдвигается детальная регламентация порядка деятельности в режимных сферах, система разрешений, регистрация определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, учет и контроль некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных действий, установление и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия этого или иного режима.

В связи с этим система мероприятий конкретизируется применительно к каждому АПР с помощью правовых установлений, в которых должны содержаться:

четкая регламентация порядка деятельности в режимных областях, осуществляемая преимущественно путем установления положительных правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют определенные параметры этой деятельности, препятствуют совершению действий в ущерб государственной и общественной безопасности (например, порядок въезда и производства работ в пограничной зоне, порядок учета и работ с секретными документами и др.);

перечень разрешений (с указанием от какого органа), необходимых для осуществления того или иного вида режимной деятельности (приобретения оружия, сильнодействующих ядов и др.);

перечень действий, подлежащих обязательной регистрации (прибытие иностранцев в пункт назначения на территории страны);

перечень действий, запрещенных без специального на то разрешения (аэрофотосъемка в приграничных районах);

виды ответственности и конкретные меры воздействия, которые могут быть применены за допущенные нарушения режима;

порядок обжалования и заявления претензий на действия властей, превышающих свои полномочия в сфере данного режима.

Таким образом, правовой контекст является материальной основой, юридическим содержанием всех действующих в стране административно-правовых режимов, нацеленных на охрану интересов государственной и общественной безопасности.

Другой неотъемлемой составной частью каждого конкретного режима является организационное обеспечение надлежащей реализации принятых правовых мер в той или иной охраняемой сфере.

Внутренняя организационная инфраструктура, обеспечивающая непреложность реализации и действенности установленных режимных правил, присуща любому виду АПР. Их основу составляют специально создаваемые режимные органы с учетов содер-

97

жания и особенностей того или иного АПР (режимно-секретный орган, пограничная охрана, таможенные органы и др.). Режимные органы комплектуются специально подготовленным личным составом, обеспечиваются необходимыми техническими средствами защиты, контроля и охраны.

Применительно к конкретному режиму эти органы наделены соответствующими полномочиями. В общем виде они состоят в том, что режимные органы в пределах своей компетенции правомочны:

осуществлять контроль за соблюдением режимных правил в порученной охраняемой сфере;

практически реализовывать установленную в данной сфере систему разрешений (санкций) на осуществление некоторых видов деятельности учреждений, предприятий и отдельных категорий лиц, что служит средством предварительного контроля за предстоящим характером деятельности в режимной области, а также своевременного ознакомления с лицами, имеющими намерение вступить в сферу режимных отношений;

производить регистрацию определенных видов деятельности, отдельных фактов и категорий лиц в сфере данного режима в интересах контроля за соблюдением установленных мер, оперативного выявления нарушителей, получения статистических данных и др. (регистрацию въездов и выездов из страны, оружия, лиц, прибывающих на особо важные объекты и т.п.);

осуществлять прямое запрещение отдельных конкретных действий, могущих нарушить интересы обеспечения безопасности в охраняемой сфере (недопущение пресечения Государственной границы России тем категориям лиц, въезд которым в страну закрыт);

в необходимых случаях разрабатывать и реализовывать меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях;

прибегать к мерам пропагандистского обеспечения режимных мер, специального обучения и подготовки лиц, занятых в сфере данного режима (повышения профессиональных знаний и навыков, подготовки и инструктажа лиц, работающих с секретными документами и т.п.);

осуществлять профилактическую работу и применять в необходимых случаях установленные законом меры административного воздействия к нарушителям того или иного режима.

Важным средством обеспечения соблюдения административно-правовых режимов и отдельных режимных мероприятий является установление ответственности за их нарушение. В зависимости от характера и степени общественной опасности этих нарушений российское законодательство предусматривает соответствующие виды ответственности в уголовном, административном и дисциплинарном порядке.

98