7.2. Паспортная система РФ

Понятие паспортной системы и ее правовые основы. Паспортная система РФ представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих паспорт гражданина РФ в качестве основного документа, удостоверяющего его личность на территории РФ, а также определяющая порядок выдачи, замены паспортов, регистрации граждан РФ и снятия их с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства.

Паспортная система предназначена для решения целого ряда задач. Наиболее значимыми среди них являются: создание необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими членами общества и государством; государственный учет населения; обеспечение общественной и государственной безопасности.

Создание основ четко выраженной паспортной системы в России относится к периоду реформ Петра I в начале XVIII в. Они предопределили все дальнейшее развитие паспортной системы в нашей стране. Основные нормы, относящиеся к паспортной системе, были изложены в Уставе о паспортах. Отдельные его установления были впоследствии изменены и дополнены в Положении о видах на жительство 1894 г. и других правовых актах. В результате к 1917 г. в России сложилась паспортная система, основанная на сословном делении населения.

В период советской власти паспортная система была впервые введена в 1932 г. [114] и затем ее содержание изменялось в соответствии с развитием советского государства и общества. С 1932 г. по настоящее время паспортная система в нашей стране прошла длительный путь развития, который можно условно разделить на три этапа.

Первый этап (с 1932 по 1974 г.) характеризуется частичной паспортизацией населения страны и активным использованием этого правового института для регулирования миграции населения. Второй этап начался с принятия в 1974 г. Положения о паспортной системе в СССР [166] и закончился в начале 90-х гг. Он отличается паспортизацией всего населения страны при одновременном сохранении роли паспортной системы как регулятора передвижения граждан по территории страны. Начало третьему этапу было положено в 1993 г. принятием Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [74]. Этот этап характеризуется значительной демократизацией норм паспортной системы, связанной в первую очередь с введением права на свободу передвижения по территории страны, заменой разрешительного порядка прописки на уведомительный порядок регистрационного учета и с введением в действие нового образца паспорта – паспорта гражданина РФ.

99

В настоящее время паспортная система, как и любая другая система, состоит из отдельных элементов (групп правовых норм). Их образуют:

правовые нормы, устанавливающие содержание паспорта;

нормы, определяющие порядок его выдачи и замены;

правовые нормы, регулирующие порядок регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства и снятия их с регистрационного учета.

Правовую основу паспортной системы в настоящее время составляет целый ряд нормативных актов. В Конституции РФ 1993 г. [29] закреплено право свободно передвигаться, а также выбирать место пребывания и жительства каждому, кто законно находится на территории России. Данное положение детализировано в Законе РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [74]. В нем введены понятия места пребывания и места жительства, указаны цели осуществления регистрационного учета; основные правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства, а также установлены некоторые другие важные положения.

На основе перечисленных нормативных актов был принят ряд постановлений Правительства РФ. Наибольшее значение для правового регулирования паспортной системы имеют следующие постановления.

Положение о паспорте гражданина Российской Федерации [165], в котором установлены общие правила получения, замены, сдачи паспортов; сведения, подлежащие внесению в паспорт образца 1997 г., порядок их внесения и др. Следует иметь в виду, что наряду с этим правовым актом вплоть до конца 2003 г., т. е. до окончания замены паспортов на новые, продолжает действовать и Положение о паспортной системе в СССР 1974 г., в котором установлено содержание паспорта гражданина СССР.

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации [177], в которых подробно регламентирован порядок регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и жительства граждан РФ, сроки, в течение которых должна быть осуществлена регистрация, документы, необходимые для ее осуществления, а также ряд других существенных положений.

Паспорт гражданина РФ, порядок его выдачи и замены. Одним из основополагающих элементов паспортной системы является установление паспорта гражданина РФ в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ на всей ее территории.

100

При этом наряду с паспортом1 имеется ряд других документов, удостоверяющих личность гражданина РФ на ее территории. Такими документами в настоящее время являются: свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего возраста; заграничный паспорт – для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории РФ; военный билет – для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; а также некоторые другие документы [177].

В этой связи важное значение для установления паспорта гражданина РФ в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ на ее территории, имеет наличие обязанности для всех граждан РФ иметь паспорта по достижении ими 14-летнего возраста. При этом следует заметить, что фактически в настоящее время в нашей стране действуют два вида паспортов: паспорта гражданина СССР, содержащие вкладыши или текст, свидетельствующие о принадлежности к гражданству РФ, либо паспорта гражданина СССР со штампом о постоянной прописке на территории РФ на 6 февраля 1992 г. [52] и паспорта гражданина РФ, выданные после 1 октября 1997 г.

В паспорте гражданина СССР содержатся следующие сведения о личности: фамилия, имя, отчество, число, месяц и год рождения, место рождения. В последние годы выдачи по желанию гражданина, а ранее – в обязательном порядке, в паспорт при выдаче вносилась также запись о национальности гражданина. Помимо перечисленного, в паспорт вносятся также сведения о родившихся у него детях: фамилия, имя, отчество, число, месяц и год рождения.

В этом паспорте делаются отметки: о регистрации и расторжении брака, об отношении к военной службе, о регистрации и снятии с регистрационного учета по месту жительства, а также о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ за ее пределами. Кроме того, с согласия гражданина в его паспорте органами здравоохранения производится отметка о группе и резус-принадлежности крови.

В отличие от паспорта гражданина СССР, содержание паспорта гражданина РФ образца 1997 г. было изменено. В него вносятся отметки о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина РФ на ее территории, а также – по его желанию – об идентификационном номере налогоплательщика. Кроме того, было принято решение о внесении в паспорт личного кода гражданина и машиносчитываемых записей (эти графы

1 Здесь и далее по тексту, за исключением специально оговариваемых случаев, паспорт гражданина СССР образца 1974 г. не отделяется от паспорта гражданина РФ образца 1997 г.

101

пока что не заполняются). Наряду с этим из паспорта была изъята графа для указания национальной принадлежности.

Особо следует отметить, что все сведения, записи и отметки, содержащиеся в паспорте, имеют юридическое значение, т.е. для доказательства их подлинности не требуется никаких других документов.

Еще одно отличие паспорта гражданина РФ от паспорта гражданина СССР состоит в сроке его действия. Так, если старый паспорт является бессрочным, то срок действия нового паспорта устанавливается в зависимости от возраста гражданина: от 14 до 20 лет; от 20 до 45 лет; от 45 лет – бессрочно.

В настоящее время идет замена паспортов на новые, которая должна быть закончена до 31 декабря 2003 г. До окончания этого срока будут находиться в обращении оба вида паспортов. При этом в настоящее время выдаются только паспорта гражданина РФ.

Выдача и замена паспортов осуществляется органами внутренних дел, как правило, по месту жительства. В то же время граждане, не имеющие места жительства, получают паспорта по месту пребывания; лица, находящиеся на длительном стационарном лечении в психиатрических лечебных заведениях, – по месту расположения этих учреждений; лица, находящиеся в местах лишения свободы – по месту расположения исправительных учреждений и т.д.

Для получения паспорта в соответствии с Положением о паспорте гражданина РФ нужно представить заявление установленной формы о выдаче (замене) паспорта, свидетельство о рождении либо иной документ, подтверждающий сведения, необходимые для получения паспорта; а также 2 фотографии размером 35x45 мм.

Замена паспорта осуществляется при наличии таких оснований, как достижение установленного возраста, перемена гражданином в установленном порядке фамилии, имени или отчества, сведений о дате или месте рождения; изменение пола, обнаружение неточности записанных в паспорт данных; непригодность паспорта для дальнейшего использования; а также в иных случаях, установленных нормативными актами РФ.

Для замены паспорта гражданин представляет: заявление о выдаче (замене) паспорта; старый паспорт; 2 личные фотографии размером 35x45 мм; документы, подтверждающие одно или несколько из приведенных выше обстоятельств.

В ряде ситуаций для некоторых категорий граждан отпадает необходимость в пользовании паспортом либо вместо паспорта им выдается другой документ, удостоверяющий личность. В таких случаях предполагается сдача паспортов либо их изъятие у владельцев. Так, в настоящее время предусматривается сдача паспортов лицами, у которых прекратилось гражданство РФ в органы внут-

102

ренних дел по месту жительства или пребывания, либо дипломатические или консульские учреждения за границей; сдача паспортов лиц, умерших в РФ, в органы записи актов гражданского состояния по месту регистрации смерти; изъятие паспортов у лиц, заключенных под стражу или осужденных к лишению свободы, органами предварительного следствия или суда до момента освобождения из-под стражи или отбытия наказания в виде лишения свободы; возможность изъятия паспортов у лиц, поступивших на лечение в психиатрические стационары, администрацией лечебного учреждения на период лечения и т.д.

Порядок регистрационного учета граждан РФ. Регистрационный учет граждан РФ состоит из постановки на регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства (регистрации) граждан, а также их снятия с регистрационного учета.

Понятия места пребывания и места жительства даны в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

В соответствии со ст. 2 названного Закона местом пребывания является «гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно» [74].

В качестве места жительства может выступать «жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» [74].

Нужно отметить, что действующим законодательством определены местности, в которых право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ может быть ограничено: в пограничной зоне, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

В соответствии с установленным порядком регистрация граждан по месту пребывания осуществляется по их прибытии в жилые

103

помещения, принадлежащие другим гражданам, а также в гостиницы, дома отдыха и т.д. Она проводится без снятия граждан с регистрационного учета по месту жительства.

Для регистрации в жилом помещении необходимо представить: документ, удостоверяющий личность; заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания; документ, являющийся основанием для временного проживания в указанном жилом помещении (это может быть договор найма (поднайма), аренды (субаренды) жилого помещения или заявление лица, предоставляющего гражданину жилое помещение).

Должностные лица, ответственные за регистрацию граждан (в жилом помещении), заполняют адресные листки прибытия и передают их и представленные гражданином документы в органы регистрационного учета, которые, в свою очередь, регистрируют гражданина по месту пребывания и выдают ему свидетельство о регистрации по месту пребывания.

При регистрации в гостинице, кемпинге, доме отдыха и ином подобном учреждении (за исключением регистрации в больницах) на граждан заполняются не адресные листки прибытия, а схожие с ними анкеты, которые по своему содержанию несколько менее информативны.

Регистрация граждан по месту жительства осуществляется после их прибытия к новому месту жительства. Для нее гражданин должен представить должностным лицам, ответственным за регистрацию: документ, удостоверяющий личность; военный билет или удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, – для лиц, обязанных состоять на воинском учете; заявление установленной формы о регистрации по месту жительства; документ, являющийся основанием для заселения в жилое помещение.

Должностные лица, ответственные за регистрацию, после получения указанных документов заполняют карточки регистрации, поквартирные карточки или вносят соответствующие сведения в домовые книги, адресные листки прибытия, листки статистического учета и отрывные талоны к ним – на лиц, подлежащих статистическому наблюдению; а также проверяют факт постановки военнообязанных на воинский учет1. После этого они передают все вышеперечисленные документы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел, сотрудники которой проверяют документы и оформляют регистрацию граждан по месту жительства.

Важной составной частью регистрационного учета является снятие с него граждан. В соответствии с действующим порядком сня-

1 В соответствии с установленным порядком регистрация граждан, обязанных состоять на воинском учете, производится после их постановки на воинский учет.

104

тие с регистрационного учета по месту пребывания осуществляется по истечении сроков пребывания – для лиц зарегистрированных в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, либо по их выбытии – для лиц, зарегистрированных в гостиницах, домах отдыха, больницах и т. п. При этом заявлений от граждан о снятии их с регистрационного учета не требуется.

Снятие с регистрационного учета по месту жительства осуществляется в случаях: изменения гражданином места жительства; призыва на военную службу; осуждения к лишению свободы; признания безвестно отсутствующим; смерти или объявления лица умершим решением суда; выселения лица из жилого помещения или признания его утратившим права пользования жилым помещением; обнаружения несоответствия действительности сведений или документов, которые послужили основанием для регистрации лица, а равно неправомерности действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации лица.

Наиболее часто из вышеперечисленных причин встречается изменение гражданами места жительства. В этом случае граждане, желающие самостоятельно сняться с регистрационного учета по месту жительства, должны представить должностным лицам, ответственным за регистрацию, заявления произвольной формы от каждого лица, достигшего 14 лет, с указанием точного адреса, по которому они собираются выбывать, а также документы, удостоверяющие личность.

В паспортах граждан, снимающихся с регистрационного учета по месту жительства, производится соответствующая отметка. В случае, если гражданин был зарегистрирован по иному документу, удостоверяющему личность, такая отметка производится в свидетельстве о регистрации по месту жительства. При этом снятие военнообязанных лиц с регистрационного учета осуществляется после их снятия с воинского учета.