7.4. Исключительные административно-правовые режимы

Существование и развитие института правовых режимов связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важных комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности. Правовые режимы в силу их досконально регламентированного и в ряде случаев строго обязательного характера являются определенным вторжением в сферу личных прав граждан, т. е. исключением из общей схемы и структуры действующих правовых систем. Однако их наличие оправдывается необходимостью

1 За отдельные незаконные действия предусмотрена также административная ответственность.

125

достижения высших целей – общей безопасности. В силу этих обстоятельств правовые режимы могут быть установлены только законом государства. Введение исключительных правовых режимов – острое и ответственное мероприятие, преследующее цели поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, здоровья, безопасности граждан в условиях наступления исключительных обстоятельств (военная угроза, стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, массовые беспорядки и др.), требующее четкой правовой регламентации.

Исключительные правовые режимы – это особая группа административно-правовых режимов, устанавливаемых российским законодательством в интересах обеспечения безопасности личности, общества, государства.

Конституция РФ установила два вида исключительных правовых режимов: «военное положение» (ст. 87) и «чрезвычайное положение» (ст. 88). Их введение возможно на территории РФ или в отдельных ее местностях только при наличии исключительных обстоятельств, в целях обеспечения обороны РФ, государственной безопасности и безопасности личности, общества; скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им помощи.

Исключительный правовой режим – это особый правовой режим деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ (далее именуются «органами государственной власти»), иных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (далее именуются «организации»), а также деятельности граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее именуются «гражданами»), вводимый в соответствии с Конституцией РФ на всей территории РФ или в отдельных ее местностях при наличии внутренних либо внешних угроз, в целях обеспечения обороны страны, безопасности граждан и защиты конституционного строя и допускающий установленные Конституцией РФ отдельные ограничения прав и свобод юридических и физических лиц с указанием пределов и срока их действия, а также возложение на них дополнительных обязанностей путем введения специальных мер.

Характерными чертами исключительных правовых режимов являются:

– исключительные обстоятельства, при которых вводятся режимы;

- ограничение некоторых прав и свобод юридических и физических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей;

126

сосредоточение функций исполнительной власти в одном из существующих или специально созданном органе государственного управления;

усиление всех видов юридической ответственности за правонарушения, совершенные во время и на территории действия исключительных правовых режимов.

Чрезвычайные меры, образующие исключительные режимы, отличаются от обычных мер, применяемых Российским государством при нормальном ходе общественной жизни, по условиям (обстановке), в которых они осуществляются, и по своему содержанию. Они вводятся при особых обстоятельствах, когда в стране в целом или в отдельных ее местностях складывается чрезвычайная обстановка, и отменяются, когда обстановка нормализуется.

Обстановка становится чрезвычайной при возникновении непосредственной угрозы нанесения серьезного ущерба интересам личности, общества, государства. Характер угрозы может быть различный. Угроза личности, обществу и государству в современных условиях может идти как извне (со стороны иностранных государств, их армий и специальных служб), так и со стороны враждебных элементов внутри страны. Угроза личности, обществу, государству может быть лишена политической окраски и возникать вследствие действия стихийных сил природы: землетрясений, наводнений, крупных техногенных аварий, пожаров, эпидемий, эпизоотии и т.д. Угроза должна быть реальной. Это тот случай, когда серьезные события если еще не наступили, то вот-вот разразятся.

Все меры, характеризующие исключительные правовые режимы, могут быть подразделены на два уровня:

конституционные, государственно-правовые установления, регламентирующие принципы введения, осуществления и прекращения исключительного правового режима;

правовые и организационные меры, составляющие содержание исключительного правового режима.

Следует заметить, что даже при введении исключительного режима, когда допускается использование специальных мер, не исключается возможность применения обычных мер. Право органа на применение чрезвычайных мер означает его обязанность применять эти меры только в том случае, если обычные меры малоэффективны.

Применение специальных мер при исключительных правовых режимах строго согласуется с основными принципами российского законодательства, осуществляется в рамках правовых норм, характеризуется строжайшим соблюдением законности. Круг органов, которые могут вводить исключительные правовые режимы, и порядок их ввода строго ограничен Конституцией РФ, федеральными конституционными законами.

127

В практической реализации исключительных правовых режимов важная роль принадлежит принципам, закрепленным в Конституции РФ, посредством которых фиксируются объективные закономерности регламентации и применения чрезвычайных режимных мер.

Принципы исключительного правового режима – это основные правила, определяющие допустимые условия, параметры и пределы применения специальных режимных мер, закрепленные в нормах международного права, Конституции РФ и федеральных конституционных законах.

Рассмотрим основные принципы исключительного правового режима.

Содержание исключительного правового режима определяется федеральным конституционным законом.

Данный принцип закреплен в ст. 56, 86, 87, 88, 108 Конституции РФ, которые предопределили существование Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Введение исключительного правового режима возможно лишь при наличии соответствующих оснований.

Исходя из содержания ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 87, ст. 88 Конституции РФ, основаниями введения исключительного правового режима является строго очерченный федеральными конституционными законами круг фактических обстоятельств, представляющих собой реальную угрозу безопасности личности, общества и государства, устранение которой невозможно без применения исключительных государственных мер.

Теоретически и практически существует три группы оснований введения исключительного правового режима.

Первая группа – это исключительные ситуации социально-политического и криминогенного характера, угрожающие изнутри жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов. В соответствии с п. «а» ст. 4 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» таковыми являются: попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей.

Вторая группа – это чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера, сложившиеся в результате крупной аварии, эпидемии, эпизоотии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного и иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и восстановительных работ.

128

Правовой статус и организация деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по предупреждению и ликвидации указанных выше ситуаций регулируется также Законом РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Третья группа – это исключительные ситуации военного характера, угрожающие извне существованию государства, выразившиеся в агрессии против РФ или непосредственной угрозе агрессии.

Обстоятельства, перечисленные в первой и второй группах, являются основаниями введения чрезвычайного положения. Ситуации, перечисленные в третьей группе, являются основаниями введения военного положения.

Принцип законодательного санкционирования введения и продления исключительного правового режима представительным и законодательным органом РФ вытекает из ст. 87, 88 Конституции РФ.

Несомненной аксиомой является то, что в силу экстремальности возникающей исключительной обстановки, в силу ее распространения на все население определенной территории и исключительной опасности по развивающимся негативным последствиям право принятия решения о ее введении, продлении и отмене принадлежит Президенту РФ, который незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Такое сообщение является не просто актом информирования, но и поводом для санкционирования исключительного правового режима одной из палат Федерального Собрания. Статья 102 Конституции РФ относит к ведению Совета Федерации утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений.

Принцип строгого и неуклонного соблюдения законности при введении и реализации исключительного правового режима. Этот принцип особенно важен в связи с тем, что в экстремальной ситуации чаще, чем обычно, создаются предпосылки для нарушения установленных законоположений как со стороны, обеспечивающей порядок, так и со стороны юридических лиц и граждан, пребывающих на территории исключительного правового режима.

Этот принцип:

~ свидетельствует о том, что исключительный правовой режим имеет глубокие юридические корни, определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и состоит в практической их реализации;

~ определяет необходимость своевременного и правильного подзаконного регулирования введения и практического осуществления исключительного правового режима;

~ предполагает четкую, доведенную до автоматизма правовую Процедуру (процесс) применения введенных исключительных мер.

129

Принцип неприкосновенности неотъемлемых прав и свобод граждан при реализации исключительного правового режима. Перечень неотъемлемых прав и свобод граждан и принцип их неприкосновенности содержатся в п. 2 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. К их числу относятся: право человека на жизнь, свобода от применения пыток, от рабства, ретроспективного возбуждения уголовного дела, право на признание правосубъектности, на свободу совести и др.

Особую значимость этот принцип приобретает в процессе практического применения режимных мер. Дело в том, что в условиях исключительного правового режима, обнаруживается тенденция ослабления не только законности, но и нарушения основополагающих прав и свобод граждан. Важнейшей особенностью режима военного положения является ограничение либо полное приостановление конституционных прав и свобод граждан, что отличает его от режима чрезвычайного положения. Указанное обстоятельство требует разработки и применения дополнительных мер по защите основополагающих прав и свобод граждан вплоть до возможности судебного обжалования ими (после прекращения действия правового режима) неправомерности применения к ним правоограничений в сфере основных прав и свобод.

Такими мерами являются:

учет в российском законодательстве об исключительных правовых режимах международно-правовых рекомендаций и стандартов;

возможность судебного обжалования неправомерности применения правоограничений в области неотъемлемых прав и свобод граждан;

законодательное ограничение пределов возможного вмешательства в сферу прав и свобод граждан должностными лицами в процессе осуществления режимных мер.

В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ отмечено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В ч. 1 ст. 56 Конституции РФ имеется указание на то, что отдельные ограничения прав и свобод в условиях режима чрезвычайного положения могут устанавливаться с указанием пределов и сроков их действия. Между тем в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ конкретно указывается какие права и свободы не подлежат ограничению.

Принцип строгого ограничения времени действия исключительного правового режима. Поскольку исключительные правовые режимы существенно видоизменяют условия жизнедеятельности и правопорядок на определенной территории, законодатель определя-

130

ет предельно сжатые сроки для возвращения всех участников правоотношений в данном регионе в рамки конституционных требований и установлений. Если обстоятельства, явившиеся основанием введения чрезвычайного положения, в результате предпринятых мер прекратили свое существование или уровни опасности были снижены до обычных пределов, действие режима должно быть немедленно прекращено вне зависимости от того, закончился ли срок, на который был введен чрезвычайный режим.

Применительно к правовому режиму военного положения этот принцип обязывает Президента РФ отменить своим указом военное положение, если основания, по которым оно было введено, отпали.

Принцип четкого обозначения и ограничения территориальных пределов действия исключительного правового режима. Одной из характерных черт исключительных правовых режимов является ограничение некоторых прав и свобод граждан. В целях недопущения необоснованного ущемления правового положения граждан, действие режимных мер должно быть ограничено территорией, пределы которой обусловлены возникшей здесь экстремальной ситуацией. Территориальные границы действия исключительного правового режима объявляются в решении о его введении – правовом акте, где должны быть названы вполне определенные и бесспорные географические, административно-территориальные рубежи и пределы.

Принцип незамедлительного обнародования полного текста правового акта о введении (продлении или отмене) исключительного правового режима. Этот принцип означает, что компетентный орган, принявший решение о введении (продлении или отмене) исключительного правового режима, обязан предпринять все меры для официального, публичного обнародования через средства массовой информации не только самого факта принятия такого решения, но и полного текста акта (Указа), который должен содержать информацию об обстоятельствах, послуживших основанием для введения режима, исчерпывающую информацию о наборе, содержании и территориальных пределах действия режимных мер, нацеленных на восстановление нормальной обстановки, о правомочиях соответствующих представителей государственной власти, а также возможных санкциях к нарушителям.

В первую очередь должны быть оповещены лица, подпадающие под действие режимных мер. Без этого эффективно действующий порядок отношений между субъектами исключительного правового режима установлен быть не может. Возникает опасность злоупотребления властью, самоуправства, а с другой стороны, появляются трудности в сепарировании лиц и организаций, осуществляющих противоправную, иную враждебную деятельность против РФ, от добросовестно заблуждающихся лиц.

131

Принцип адекватности избираемых и применяемых режимных мер степени опасности и виду кризисной ситуации. Учет этого принципа необходим для того, чтобы ограничения прав и свобод граждан, возложение на них дополнительных обязанностей, предусмотренных федеральными конституционными законами, не выходили за пределы, обусловленные военной или чрезвычайной обстановкой. Из всего набора таких мер должны избираться и перечисляться в принимаемом Указе о введении исключительного правового режима лишь те из них, которые применимы к конкретной ситуации и по своему характеру строго соизмеримы степени угрозы безопасности личности, обществу, государству. Каждая избираемая мера должна быть крайне необходимой и использоваться только в том случае, если предусмотренные обычным законодательством меры не могут дать такой же результат.

Принцип незамедлительного уведомления международного сообщества о введении, продлении и отмене исключительного правового режима. Безупречное соблюдение данного принципа позволяет международному сообществу в лице ООН быть не только в курсе обоснованности ограничения прав и свобод граждан в том или ином регионе мира, но и отслеживать развитие событий, оказывать помощь пострадавшим, способствовать нормализации ситуации и т. п. В соответствии с федеральными конституционными законами Министерство иностранных дел РФ обязано в установленные сроки уведомить Генерального секретаря ООН, Генерального секретаря Совета Европы и сопредельные государства о введении исключительного правового режима, обстоятельствах, послуживших основанием для введения, а также об объеме ограничений прав и свобод граждан и дате предполагаемого прекращения указанных отступлений от обязательств, предусмотренных Международными пактами о правах.

Таким образом, законодательные условия и принципы введения исключительных правовых режимов, очерчивания их временных и территориальных рамок, определения режима законности в конкретных исключительных ситуациях являются основополагающими устоями исключительного правового режима. Эти требования не могут быть проигнорированы либо видоизменены ни одним из органов, вводящих исключительный правовой режим, в силу того, что именно условия и принципы являются гарантией прав граждан, основой сдерживания возможных эксцессов власти в исключительной обстановке.

Если основания и принципы исключительного правового режима являются его нерушимым фундаментом, который ни при каких обстоятельствах (за исключением воли законодателя) не может быть трансформирован исполнительной властью, то организационно-правовые меры, обеспечивающие реализацию этих принципов в конкретной ситуации, составляющие содержание

132

исключительного правового режима, представляются более подвижными. Федеральные конституционные законы лишь очерчивают возможные варианты набора применяемых мер и способов организационного обеспечения исключительного правопорядка.

Правовые и организационные меры, составляющие содержание исключительного правового режима, можно разделить на следующие основные группы:

введение для юридических и физических лиц временных ограничений и дополнительных обязанностей, а также применение дополнительных мер административного предупреждения и пресечения;

использование особых форм государственного управления на территории исключительного правового режима;

привлечение дополнительных сил и средств для обеспечения соблюдения исключительного правового режима;

применение мер ответственности за нарушение правил исключительного правового режима.

Применительно к любым ситуациям исключительной угрозы законодатель предлагает типовой пакет режимных мер. Независимо от основания введения исключительного правового режима могут вводиться следующие меры, ограничения и обязанности:

особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введен исключительный правовой режим;

усиление охраны общественного порядка, стратегических объектов и объектов жизнедеятельности населения;

установление ограничений на перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

введение особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

запрещение забастовок и иных форм приостановления либо прекращения деятельности предприятий, организаций, учреждений;

– ограничение движения транспортных средств и их досмотр. На территории, где введен исключительный правовой режим,

выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также референдумы не проводятся в течении всего периода исключительного правового режима. Не допускается изменение Конституции РФ и избирательных законов РФ. Согласно ч. 5 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.

Помимо этого, в зависимости от характера оснований, по которым вводится исключительный правовой режим, федеральные

133

конституционные законы допускают использование дополнительных режимных мер применительно к специфике возникшей угрозы.

К числу дополнительных мер, используемых в условиях чрезвычайного положения, введенного в исключительной ситуации социально-политического и криминогенного характера, относятся:

комендантский час, т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность;

ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; допускается временный арест печатной продукции до отмены чрезвычайного положения, а также временное изъятие радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, введение особого порядка аккредитации и режима работы журналистов;

приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют нормализации обстановки;

проверка документов и досмотр (личный, досмотр вещей, жилища и транспортных средств);

ограничение или запрещение продажи ряда товаров (оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.);

временное изъятие у граждан и учреждений ряда предметов (огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, учебной и военной техники и радиоактивных веществ);

выдворение нарушителей общественного порядка к месту их постоянного жительства либо за пределы территории, если они не являются жителями данной местности.

К числу дополнительных мер, используемых в условиях режима чрезвычайного положения, введенного в исключительной ситуации техногенного, экологического и природного характера, относятся:

временное выселение (эвакуация) граждан из районов опасных для проживания;

установление карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;

привлечение государственного резерва, мобилизация ресурсов предприятий, организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, дополнительные изменения производственно-хозяйственной и иной деятельности, необходимые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;

134

временное отстранение от работы отдельных руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц;

в исключительных обстоятельствах, связанных с необходимостью неотложного проведения аварийно-спасательных работ, допустима мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств граждан.

В условия режима военного положения могут быть использованы все меры, применение которых предусмотрено в условиях режима чрезвычайного положения. К числу дополнительных мер, применяемых только в условиях режима военного положения, введенного в исключительной ситуации военного характера, относятся:

введение военной цензуры на почтовые отправления, корреспонденцию и осуществление контроля за телефонными переговорами;

введение дополнительных мер, направленных на усиление режима охраны сведений, составляющих государственную тайну;

интернирование (изолирование) граждан государств, с которыми РФ находится в состоянии войны, или союзных с ними государств;

ограничение, запрещение передвижения иностранных граждан, лиц без гражданства по территории РФ (отдельным ее регионам), а также посещения ими воинских частей, оборонных объектов и организаций, осуществляющих производство и поставку оборонной продукции;

выселение из местности, где введено военное положение, или отдельных ее пунктов лиц, имеющих судимость за тяжкие преступления, а также находящихся под административным надзором;

установление особого порядка выезда лиц, состоящих на воинском учете, с постоянного места жительства к новому месту жительства (пребывания);

изъятие (с последующим возмещением) для нужд обороны и использование транспортных средств, радиотехнических средств, иного имущества организаций и граждан;

использование для нужд обороны радиостанций, узлов связи, типографий, телевидения, вычислительных центров и автоматизированных систем управления, телекомуникационных систем;

внесение изменений в планы организаций по производству и поставкам военной продукции;

перевод при производственной необходимости работников без их согласия на работу, не обусловленную трудовым договором;

135

– запрещение увольнения по собственному желанию работников оборонных предприятий, а при необходимости и других организаций;

- установление военно-квартирной обязанности для расквартирования воинских частей и учреждений.

Орган власти, вводящий на законных основаниях исключительный правовой режим, располагает достаточно широким диапазоном основных и дополнительных чрезвычайных мер, которые могут быть применимы в интересах стабилизации обстановки, устранения внешних угроз государству. При этом, определяя набор конкретных мер, орган власти должен исходить из особенностей обстановки, строго соблюдать принципы гласности (открытости) и адекватности применяемых мер реальной угрозе.

В зависимости от вида исключительного правового режима и степени угроз безопасности личности, обществу и государству могут вводиться особые формы управления режимными территориями.