6.2. Гарантии и способы обеспечения законности

Гласность как гарантия реализации принципа законности в деятельности органов исполнительной власти прежде всего предусматривает необходимость открытого законодательства об их задачах и компетенции. Законодательное вписывание органов исполнительной власти в демократическую правовую систему общества и государства, приведение их деятельности в полное соответствие с современной внутренней и внешней политикой, открытость и ясность целей, задач и компетенции, четко обозначенный арсенал средств, возможность обеспечения прав и свобод граждан, попавших в сферу деятельности государственных органов – все это обусловливает неукоснительное соблюдение закона в деятельности этих органов.

В условиях открытости, законодательного контроля, общественных запросов, интервью для средств массовой информации органы исполнительной власти должны постоянно помнить о том, что в обстановке гласности за каждым нарушением законности немедленно последует соответствующая реакция общественности и жесткие меры по ее восстановлению.

Одновременно государственные органы обязаны самоутверждаться в обществе по основным параметрам открытого законодательства. Это предполагает их обязанность регулярно и гласно отчитываться перед обществом о ходе реализации каждой позиции законов и тем самым повышать понимание (а значит, и доверие) общественности по главным направлениям их деятельности. Вместе с тем ра-

86

бота в условиях гласности неизбежно сказывается и на служебном и моральном облике государственных служащих, неизбежно побуждает их совершенствоваться в правовом и культурном отношениях.

Важной гарантией и одним из способов обеспечения законности в стране является право обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. В соответствии с российским законодательством каждый гражданин вправе обращаться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы [100].

Одной из гарантий и одновременно способом соблюдения прав граждан в сфере государственного управления является институт обращений {предложений, заявлений и жалоб) граждан, который является институтом не только юридическим, но также и политическим, нравственным, психологическим, поскольку в нем выражаются суждения, оценки, требования граждан. Этот институт отражает реальные социально-политические процессы, способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию деятельности государственного аппарата. Посредством этого института государственные служащие, с одной стороны, участвуют в общем процессе удовлетворения законных требований граждан (по содержащимся в заявлениях и письмах тем или иным сигналам нередко возбуждаются уголовные дела, проводятся профилактические мероприятия), с другой стороны, жалобы и заявления граждан зачастую являются отправным моментом для разбирательства конкретных случаев нарушения прав граждан в деятельности самих органов исполнительной власти и последующего восстановления законности. Нормативными актами установлен и порядок рассмотрения и разрешения обращений1.

Общий срок разрешения обращений установлен до 1 месяца, а не требующих дополнительного изучения и проверки безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня их поступления (если законодательством не установлен более короткий срок). Если заявление не относится к ведению органа, то оно в 5-дневный срок (не позднее) направляется в другой орган или ведомство по принадлежности, с обязательным извещением об этом заявителя. Запрещается направление заявлений и жалоб на рассмотрение тем ли-

Разновидностями обращений являются: предложения, заявления и жалобы. Предложение – привлечение внимания к несовершенству организации, деятельности или регулирования в конкретной сфере и указания на пути их устранения. Заявление – обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением. Жалоба – обращение в государственные или иные официальные органы, к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

87

цам, действия которых обжалуются. Все заявления и жалобы ставятся на контроль. Особому контролю подлежат жалобы на неправомерные действия государственных служащих. В обязательном порядке по результатам рассмотрения жалоб, поставленных на особый контроль, составляется письменное заключение. Таким образом, государственные органы принимают меры к улучшению работы с письменными и устными обращениями граждан, а такая работа рассматривается как одна из форм их участия и гарантия обеспечения законности в деятельности этих органов.

Что касается способов обеспечения законности в конкретных сферах исполнительной власти РФ, то это повседневная функция целого ряда государственных органов.

Одним из наиболее действенных направлений в системе обеспечения законности является осуществляемый в соответствии с Конституцией РФ контроль федеральных органов государственной власти за деятельностью подотчетных им государственных органов. Характерной чертой этого вида контроля является его систематичность, всесторонность и всеобщность, своевременность, объективность, глубина, действительность и гласность. Рабочим инструментом этого контроля являются парламентские и правительственные комитеты. Кроме этого, законодательные органы вправе создавать соответствующие комиссии по проверке и расследованию конкретных вопросов деятельности органов исполнительной власти с учетом специфики их деятельности.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, финансовой экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также для решения ряда иных задач Федеральное Собрание образует Счетную палату РФ [88]. Счетная палата РФ вправе проводить ревизии, проверки, направлять проверяемым организациям обязательные для рассмотрения представления с последующим уведомлением Счетной палаты РФ о принятых мерах.

Действенным средством обеспечения законности в процессе управления служит депутатский запрос – право депутата в необходимых случаях потребовать и получить от органов управления официальное разъяснение по тому или иному вопросу их деятельности и, в особенности, по вопросам соблюдения законности. Кроме этого, по решению законодательного органа либо по инициативе группы депутатов может назначаться депутатское расследование.

Важнейшая роль в осуществлении контроля за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе и по вопросам обеспечения законности, принадлежит Президенту РФ. Президент РФ издает указы, что дает ему возможность оперативно реагировать на любую сложившуюся ситуацию. Кроме того, в его распоряже-

88

нии имеются весьма действенные президентские структуры (например, Совет безопасности), с помощью которых Президент имеет возможность осуществлять непосредственное руководство всеми аспектами государственной жизни страны.

Судебный контроль в сфере государственного управления осуществляют Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Конституционный Суд РФ вправе рассматривать вопросы о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов; разрешать соответствующие споры о компетенции; рассматривать дела, связанные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод [55].

Суды общей юрисдикции осуществляют контрольные функции в процессе осуществления судопроизводства по гражданским, уголовным и административным делам; привлекают виновных к соответствующим видам юридической ответственности, выносят частные определения о необходимости устранения нарушений законности и предпосылок к их осуществлению.

Арбитражные суды реализуют контрольные полномочия, разрешая дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений [4, 96].

Важное место в контроле за законностью отводится прокурорскому надзору как высшему надзору за точным и единообразным исполнением законов. Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Органы прокуратуры наделены широкими полномочиями по осуществлению надзорных функций в сфере государственного управления [39].

Органы прокуратуры осуществляют надзор за тем, чтобы решения местной власти не расходились с федеральным законом. В соответствии с возложенными на нее задачами Прокуратура РФ действует по многим направлениям, среди которых выделяется надзор за органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Этот вид надзорной деятельности прокуратуры, имеющей своими объектами сферу государственного управления, получил название общего надзора.

Органы исполнительной власти также поднадзорны органам прокуратуры. Поэтому надзор за точным и единообразным исполнением законов в их деятельности осуществляется Генеральным прокурором РФ, прокурорами республик, входящих в ее состав, и подчиненными им прокурорами.

Осуществляя общий надзор, прокуроры используют широкие полномочия, предоставленные им законом. Эти полномочия по своей сути выражают методы общенадзорной деятельности. К их числу относятся: истребование для проверки соответствия закону

89

приказов, инструкций и иных актов, издаваемых министерствами, государственными комитетами, а также должностными лицами; предъявление требований руководителям министерств, государственных комитетов, ведомств, а также должностным лицам о предоставлении необходимых документов, материалов в связи с имеющимися данными о нарушениях закона; проверка законности административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения; вызов должностных лиц и граждан и истребование у них устных или письменных объяснений по поводу нарушений закона и т. д.

Кроме рассмотренных выше способов обеспечения законности, следует обратить особое внимание на контроль, реализуемый внутри самой системы исполнительной власти. Сложившийся там внутренний организующий и контролирующий управленческий механизм (если он грамотно и нацелено используется) представляет собой гибкую и подвижную часть общей системы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти РФ.

Аппарат внутреннего управления этой сложной системой призван выполнять в этой сфере две очень важные функции: во-первых, создавать необходимые предпосылки для деятельности в русле законности всего отряда государственных служащих и, во-вторых, осуществлять действенный контроль (с позиций законности) за текущей работой конкретных должностных лиц.

Суть первой функции заключается в том, чтобы оказывать на работающий аппарат благоприятствующее с точки зрения законности воздействие, обеспечивать такие условия деятельности, которые способствовали бы строгому соблюдению, исполнению каждым сотрудником норм права. При этом необходимо специально подчеркнуть, что уровень законности неразрывно связан с уровнем работы с кадрами на любом участке их деятельности. Должная профессиональная ориентация и подбор кадров, их профессиональная и правовая подготовка, распределение и расстановка, дисциплинарная практика, воспитание и обучение являются не только залогом успеха в работе, но и необходимой предпосылкой соблюдения закона в их деятельности.

Второй значительной управленческой функцией, весьма важной для обеспечения законности, является ведомственный контроль. Он служит целям получения информации о соответствии деятельности аппарата государственным интересам, требованиям нормативных актов, решает задачу выявления нарушений законности и разработки мер по их устранению. Кроме того, этот вид контроля содержит в себе воспитательную функцию, которая заключается в том, что его систематическое осуществление дисциплинирует работников, способствует развитию сознательного, ответственного отношения к порученному делу. Действенность внутриведомствен-

90

ного контроля заключается в том, что он наиболее приближен к контролируемой деятельности, а лица, его осуществляющие, могут вникать в такие тонкости проверяемой работы, которые не всегда доступны другим видам социального контроля.

Ведомственный контроль выступает универсальным средством обеспечения законности. Такое его свойство проявляется в том, что за каким бы участком работы ни осуществлялся контроль, какие бы профессиональные вопросы ни стояли перед проверяющими, в их задачу независимо от характера проверки обязательно входит рассмотрение деятельности сотрудников с точки зрения исполнения законов и подзаконных актов. Иными словами, контрольные мероприятия по любым служебным вопросам всегда выполняют задачу обеспечения законности.

Органы исполнительной власти могут осуществлять общий, ведомственный (отраслевой) и надведомственный (межотраслевой) контроль. Общий контроль осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции по широкому кругу вопросов государственного управления. Так, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Ряд органов исполнительной власти и их должностных лиц наделены правом осуществления подведомственного (межотраслевого) контроля. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции в отношении неподчиненных им органов и должностных лиц, чаще всего в отношении какого-либо определенного направления деятельности подконтрольного органа независимо от его ведомственной принадлежности.

Ведомственный (отраслевой) контроль является непременным атрибутом управленческой деятельности любого органа исполнительной власти, даже наделенного полномочиями по осуществлению надведомственного контроля. Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в сфере своей деятельности, а также органами межотраслевой компетенции по вопросам, отнесенным к их ведению в отношении подчиненных объектов.

В органах исполнительной власти наибольшее распространение получили следующие формы контроля: целевые проверки состояния законности в деятельности органов; комплексные проверки деятельности органа; инспектирование органа (как общее, так и по вопросам соблюдения законности); личная проверка руководителем на местах соблюдения законности подчиненными: изучение обобщенных информационно-аналитических материалов.

91