§ 3. Організація роботи комітетів, комісій та депутатських груп ( фракцій) Верховної Ради

Сьогодні в Україні діє Верховна Рада, обрана 29 березня 1998 р. за пропорційно-мажоритарною системою. Структурно це однопалатний парламент, що включає в себе депутатів, які об'єднуються у комітети, комісії та фракції.

Повноваження комітетів визначаються Конституцією України та законами, а їх завдання і компетенція — Положеннями про відповідні комітети, що затверджуються Верховною Радою, її Регламентом та іншими актами.

38-

-39-

Верховна Рада України визначає: а) перелік комітетів; б) їх функціональну спрямованість; в) їх діяльність. Комітети створюються з урахуванням важливості проблем державного, господарського, соціально-культурного будівництва та інших факторів об'єктивного характеру.

Порядок організації роботи комітетів Верховної Ради (далі — комітетів) закріплюється Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. зі змінами та доповненнями, внесеними Законом України від 14 липня 1998 р., 10 лютого 2000 р. та 22 лютого 2000 р. Основною формою роботи комітетів є їх засідання. Вони правомочні приймати рішення, якщо на них присутня більш як половина депутатів затвердженого складу. Засідання проводяться відкрито і гласно. Вони можуть висвітлюватися засобами масової інформації, а за згодою простої більшості комітету може здійснюватися звукозапис, кіно- та ві-деозйомка, трансляція по радіо і телебаченню та шляхом іншого висвітлення засобами масової інформації. За рішенням простої більшості членів комітету може проводитися закрите засідання. На закритому засіданні, крім членів комітету, можуть бути присутні запрошені особи.

За рішеннями комітетів на їх засіданнях можуть проводитися слухання з питань, що належать до їхньої компетенції. Метою слухань є одержання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються, їх вивчення і обговорення. Слухання протоколюються і стенографуються, підсумкові документи за їх результатами не складаються. Інформацію, одержану під час слухань, використовують для прийняття рішень комітетів. За результатами обговорення того чи іншого питання на засіданнях комітетів приймаються рішення, рекомендації, висновки. Для їх прийняття необхідно, щоб проголосувала більшість членів комітету. Голосування може бути відкрите, поіменне чи закрите. Рішення приймаються з питань, що стосуються організації роботи комітетів. Після обговорення  питань  приймають рекомендації,  що  готуються  на розгляд Верховної Ради України і вносяться особами та органами, які мають право законодавчої ініціативи, а також щодо контрольної діяльності комітетів. Висновки приймаються щодо законопроектів і проектів інших актів, внесених на розгляд Верховної Ради України суб'єктами, які мають право законодавчої ініціативи, а також щодо кандидатур, які пропонуються для обрання, призначення чи затвердження Верховною Радою України або призначення яких відповідно до постанов Верховної Ради України погоджується з комітетами, крім випадків, визначених Законом або Регламентом Верховної Ради України.

-40-

Відкрите голосування здійснюється особисто членами комітетів підняттям руки. За пропозицією, підтриманою третиною присутніх на засіданні членів комітету, результати голосування заносяться до протоколу засідання комітету (поіменне голосування). У деяких встановлених законодавством випадках комітети проводять таємні голосування шляхом подання і підрахунку бюлетенів.

Рішення, рекомендації, висновки комітетів можуть бути переглянуті, якщо за це подано більшість голосів членів комітету від його загального складу.

На кожному засіданні комітету ведеться протокол, а в деяких випадках за рішенням комітету може здійснюватися стенограма засідання. Протокол засідання комітету підписують головуючий на засіданні та секретар цього комітету.

Роботу комітетів організують їх голови. На них покладають такі повноваження: а) забезпечення складання плану роботи комітету; б) організація виконання плану графіка робіт над законопроектами та проектами інших актів Верховної Ради, щодо яких комітет визначено головним; в) запрошення у разі потреби для участі у роботі комітету та робочих груп фахівців; г) представлення комітетів у відносинах з Верховною Радою, іншими державними органами, об'єднаннями громадян, а також з відповідними органами парламентів іноземних держав та міжнародними організаціями; д) підписання документів, прийнятих комітетом, чим засвідчується їх відповідність змісту прийнятих рішень;

е)  організація роботи з виконання рішень комітету, інформування його членів про хід їх виконання; є) доповіді Верховній Раді про роботу комітету та її наслідки не рідше ніж один раз на рік;

ж)  координація роботи комітету з іншими комітетами та відповідними підрозділами Секретаріату Верховної Ради; з) пропонування кандидатури на посаду заступника голови комітету; й) надання доручень заступникові голови комітету, головам підкомітетів, секретареві з організаційних питань; і) забезпечення керівництва секретаріатом  комітету; ї)  головування  на засіданнях комітету; й) інформування членів комітету про офіційні документи, листи, що надійшли до комітету, здійснення інших повідомлень, що стосуються діяльності комітетів; к) забезпечення ведення кошторису витрат комітету, інформування  комітету та надання звіту Верховній Раді про використання виділених комітету коштів; л) виконання інших функцій, передбачених Регламентом, законодавчими актами, рішеннями Верховної Ради, роз-п°рядженнями   Голови   Верховної  Ради  та  його  заступників; м) прийом громадян та ін.

-41-

З метою забезпечити конкретні напрями своєї діяльності комітет створює із свого складу підкомітети, які утворюються у складі не менш як трьох членів комітету. Члени комітету можуть входити до складу кількох підкомітетів. Діяльність підкомітетів забезпечується відповідними підрозділами секретаріату або працівником апарату комітету, що входить до структури секретаріату. Голова підкомітету обирається на засіданні комітету відкритим голосуванням більшістю голосів членів комітету від їх фактичної кількості.

Для підготовки проектів законодавчих актів Верховної Ради, проектів рішень, рекомендацій, висновків комітетів і розгляду питань, що обговорюються на засіданнях комітетів, можуть створюватися робочі групи і призначатися їх керівники. До складу робочої групи включаються члени комітету, інші народні депутати України, які не є членами цього комітету, за їх згодою, а також можуть входити працівники Секретаріату Верховної Ради, науково-дослідних інститутів і навчальних закладів, фахівці-практики, автори проектів та ін. Питання, що належать до відання кількох комітетів, за їх ініціативою, а також за дорученням Верховної Ради можуть розглядатися комітетами спільно. Спільні засідання може проводити один із голів цих комітетів за їх взаємною згодою. У разі потреби спільне засідання за рішенням комітетів можуть вести Голова Верховної Ради або його перший заступник чи заступник. Процедурні питання роботи комітетів можуть регулюватися законом чи Регламентом. Комітети інформують громадськість про свою діяльність. Існує практика проведення виїзних засідань комітетів. Організаційно-методичне, технічне, інформаційне і матеріальне обслуговування комітетів, а також забезпечення їх функціонування здійснюють Секретаріат і Управління справами Верховної Ради, секретаріати комітетів.

Комітети подають на розгляд Верховної Ради свої висновки рекомендації на підготовлені ними законопроекти чи проекти інших актів. Оформлення документів комітетів має відповідати вимогам, що встановлені законами і Регламентом. Засідання комітетів і комісій Верховної Ради проводяться відповідно до затверджених ними перспективних планів та рішень Верховної Ради. Секретаріат Верховної Ради за поданням секретарів відповідних органів Верховної Ради веде інформаційну дошку із зведеним перспективним розкладом роботи цих органів. Розклад повинен містити інформацію про дату, час, місце, порядок денний засідань органів Верховної Ради не менше як на двотижневий строк. Зміни до розкладу подаються секретарями відповідних органів Верховної Ради не пізніше як за 4 доби до відповідного засідання у період між пленарними засіданнями і не пізніше як за добу під

-42-

проведення пленарних засідань, а якщо необхідно терміново нести зміни до розкладу, про це оголошується на засіданні Верховної Ради.

Рішення комітетів і комісій Верховної Ради є правочинними, якщо їх прийнято на засіданнях, проведених згідно з розкладом.

Комітети з питань, що належать до їх відання, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради центральними органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, підприємствами й організаціями незалежно від форм власності, а також контроль за законністю, ощадливістю та ефективністю витрат з державного бюджету. Результати цієї роботи мають бути письмово оформлені і доведені до відома відповідних органів та посадових осіб. Комітети у межах своєї компетенції вивчають практику застосування, впровадження і виконання прийнятих законів або їх окремих положень та ефективність їх дії. Вони розглядають будь-які пропозиції, що свідчать про потребу у прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін і доповнень до чинних законодавчих актів, і в разі необхідності готують відповідний висновок на розгляд Верховної Ради України. Комітети можуть також проводити дослідження тенденцій та прогнозувати розвиток ситуації з питань, що належать до їхньої компетенції. В літературі, наприклад, пропонується підсилити контроль комітетів за виконавчою гілкою влади, навіть ввести кримінальну відповідальність за ігнорування виклику до комітету.

 Верховна Рада може створювати, коли визнає за необхідне, тимчасові спеціальні комісії для розробки, попереднього розгляду, доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради, для вивчення чи дослідження питань, віднесених до її компетенції (крім контрольних, ревізійних і слідчих комісій, які створюються і діють відповідно до інших статей Регламенту). Тимчасова спеціальна комісія завжди є головною комісією з питання, Для підготовки якого її створено. Питання про створення тимчасової спеціальної комісії включається окремим пунктом до порядку денного сесії Верховної Ради, якщо інше не встановлено Регламентом.

Тимчасова спеціальна  комісія діє  відповідно до порядку, встановленого для комітетів Верховної Ради.

Таким чином, Конституція, закони і Регламент Верховної Ради України закріплюють порядок організації і діяльності комітетів і комісій, використання ними організаційно-правових форм і методів.

-43-

Порядок утворення та функціонування депутатських груп (фракцій) є предметом нашого дослідження. Депутатські фракції у Верховній Раді утворюються виключно депутатами на основі політичних партій та блоків політичних партій, що подолали чотиривідсотковий бар'єр на виборах до Верховної Ради 29 березня 1998 р. Відповідно до постанови Верховної Ради депутатські фракції утворюються за умови, що до складу кожної з фракцій входить не менш як 14 народних депутатів України. Вони не можуть формуватися для захисту приватних, комерційних, місцевих, професійних чи релігійних інтересів. Принципи функціонування депутатської групи (фракції) не можуть порушувати імперативного характеру депутатського мандата. Порядок їх роботи, умови вступу до них депутата, його виходу чи виключення з будь-якої фракції визначаються самою депутатською групою

(фракцією).

Депутат не може входити до складу більш як однієї зареєстрованої депутатської групи (фракції). Голова Верховної Ради і його заступники не входять до складу жодної депутатської групи

(фракції).

Депутатські групи (фракції) формуються на першій сесії Верховної Ради нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради, створення органів Верховної Ради. Якщо цього не відбулося, головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву у пленарних засіданнях на 2 робочі дні. Перед наступним пленарним засіданням Секретаріат Верховної Ради розповсюджує серед депутатів інформаційні матеріали про депутатські групи (фракції), які відповідають вимогам Регламенту і були подані до Секретаріату Верховної Ради не пізніше як за 16 годин до початку зазначеного пленарного засідання.

Реорганізація та формування нових депутатських груп (фракцій) можуть проводитися протягом повноважень Верховної Ради із збереженням їх пропорційного представництва в органах Верховної Ради чи з відступом від нього відповідно до рішення, прийнятого Верховною Радою щодо такого представництва.

Кожна депутатська група (фракція) має бути зареєстрована у Секретаріаті Верховної Ради. Умовою її реєстрації є надходження до Секретаріату Верховної Ради підписаного персонально депутатами письмового повідомлення про сформування депутатської групи (фракції) із зазначенням її назви, мети чи завдання, персонального складу та партійної належності членів групи (фракції), а також депутатів, які уповноважені представляти групу (фракцію). Повна та скорочена назва депутатської фракції має збігатися з назвою відповідної партії. У разі коли депутатська

-44-

фракція об'єднує депутатів з кількох партій, то назва має включати назви цих партій.

Після реєстрації депутатської групи (фракції) головуючий на пленарному засіданні інформує депутатів про її кількісний склад та уповноважених представників. Секретаріат Верховної Ради після реєстрації депутатської групи (фракції) розповсюджує серед депутатів інформаційні матеріали про її діяльність. У такому самому порядку повідомляється про зміни у складі депутатських груп (фракцій).

Про зміни у складі депутатської групи (фракції) її уповноважений представник повідомляє письмово Голову Верховної Ради. Це повідомлення підписує і депутат, щодо якого воно подається, або лише уповноважений представник депутатської групи (фракції), якщо депутата виключено з неї.

У разі коли склад депутатської групи (фракції) стає меншим від встановленої кількості (14), вона після 15 днів оголошується Головою Верховної Ради розпущеною. Розпуск (саморозпуск) депутатської групи (фракції) не є підставою для перегляду персонального складу органів Верховної Ради.

Отже, депутатські групи (фракції) в Україні формуються і діють за партійним принципом. До складу такої групи (фракції) може входити і безпартійний народний депутат за умови, що він поділяє програмні документи партії.

Для підвищення ролі і значення депутатських груп (фракцій) у діяльності Верховної Ради необхідно, на наш погляд, найближчим часом прийняти Закон України «Про Регламент Верховної Ради України», у якому врегулювати у повному обсязі порядок утворення і функціонування депутатських груп (фракцій) та Закон України «Про депутатські групи і депутатські фракції».

Повноваження депутатських груп (фракцій) викладено в V Регламенті Верховної Ради від 27 липня 1994 р. зі змінами, внесеними постановою Верховної Ради від 14 липня 1998 р. Вони мають такі повноваження: а) попередньо обговорювати кандидатури на посади Голови Верховної Ради і його заступників, голів комітетів та комісій Верховної Ради, а також персональний склад колегіальних органів Верховної Ради; б) пропорційно (виходячи з кількості їх членів) мають бути представлені в усіх органах Верховної Ради та офіційних парламентських делегаціях; в) висувають кандидатури на вакантні депутатські місця в органах Верховної Ради до визнання Верховною Радою повноважень відповідних новообраних народних депутатів, яким ці місця належали раніше; г) формують комітети Верховної Ради за принципом пропорційності з урахуванням фахової підготовки народних

-45-

депутатів та домовленості між заінтересованими! депутатськими групами (фракціями); д) кожна депутатська група (фракція) має гарантоване право на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях Верховної Ради та її органів. Депутатська група (фракція), з ініціативи якої розглядується питання, має право на виступ свого представника після проведення обговорення на засіданнях Верховної Ради та її органів. • Жодна депутатська група (фракція) не має праша виступати від імені всього народу України чи Верховної Ради. Вони можуть   вільно співробітничати між собою шляхом утворення депутатських об'єднань і неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав, встановлених Регламентом,.

Депутатські групи (фракції) проводять свої засідання відкрито і гласно. За рішенням депутатської групи (фракції) може бути проведено закрите засідання. Уповноважений тредставник депутатської                                                                                                                                                                                                           фракції  може в письмовій формі доручити в

Ч '

'ТИ

ю закрите засідання. Уповноважений Іпредсіа^—

____      групи (фракції) може в письмовій форімі доручи-ґ" в     и

нання закріплених за ним Регламентом Верховної Ради сРУ

--------5,                                                                                                                                                                                                                            -        ----------V „™пи Сфраіі"11)- На

нання закріплених за ни

будь-кому з членів відповідної депутатської групи

підставі постанови Верховної Ради від 14 липнш 1998 р. БИКО

ня  уповноваженим   представником  (керівником)   депу'гат   кш

фракції своїх повноважень є поважною причиною для і* г      д

сутності на засіданні комітету Верховної Рад,и, до скла^У

він входить, і його відсутність з цієї причини не впливав на   во~

рум у комітеті.

Зареєстровані депутатські групи (фракції) та їх члени можуть мати інші права та обов'язки, встановлені Конституцією, Законом України про статус народного депутата України, про ко* Верховної Ради та Регламентом. Голова Верховної Ради забезпечує зареєстровані депутатські групи (фракції) приміщенням,      необхідним обладнанням тощо, а також закрітлює за ними  адміністративно-технічний персонал, який користується їх дов Рою> для  подання  допомоги  у  здійсненні  депутатськими  ФУ . и и (фракціями) передбачених законами і Регламентом фУ   ц     У Верховній Раді. За зверненням уповноваженого представн      де путатської групи (фракції) Секретаріат Веріховної Рад11 Розпов' сюджує серед народних депутатів України Іпідготовлен1 не    ма~ теріали про її діяльність як офіційні від, депутатсь^01 ФУ1111

(фракції).

Таким чином, повноваження депутатських груп (фракцій) закріплені в законах України про статус народного  депутата України, про комітети Верховної Ради тм Регламент1СКО~ палення правової основи діяльності депутатських ^уп(ч>рак-цій) багато в чому залежить від прийняття переа° ого

Конституцією України закону про Регламент Верховної Ради та інших: законодавчих актів.

У процесі роботи Верховної Ради виникає необхідність у погодженні значної кількості різних питань. З цією метою уповноважені представники депутатських груп і фракцій (від кожної по одному)  утворюють   Погоджувальну  раду  депутатських  груп (фракцій), яка є органом дорадчого, погоджувального характеру. У разі потреби Погоджувальна рада депутатських груп чи фракцій (далі —   Погоджувальна рада) вносить пропозиції з питань порядку денного, про раціональну організацію і планування роботи Верховної Ради та її органів, сприяє узгодженню позицій депутатів у разі виникнення спірних питань у роботі Верховної Ради та її органів. Вона збирається на засідання за своєю ініціативою або за пропозицією Голови Верховної Ради, його заступників, Президії сесії, обраного Верховною Радою головуючого для окремого засідання. Засідання Погоджувальної ради проводяться лише відкрито і гласно. Вона не приймає рішень, обов'язкових для виконання. На засіданні Погоджувальної ради ведеться   протокол,   примірник   якого   передається   до   Секретаріату Верховної  Ради,  її  пропозиції, внесення яких передбачається Регламентом, підписують уповноважені представники всіх депутатських груп (фракцій). Члени Погоджувальної ради обов'язково запрошуються на засідання Верховної Ради, і їм завчасно надаються намічені для розгляду відповідні документи та інші матеріали.

Отже, утворення Погоджувальної ради сприяє виробленню оптимального варіанта пропозиції законодавчого, контрольного чи установчого характеру та ефективного рішення, прийнятого Верховною Радою щодо спірних питань.

Розглянувши порядок утворення та функціонування депутатських груп (фракцій) у Верховній Раді, слід зробити такі висновки:

1. Депутатські фракції в українському парламенті сформовані і діють на партійній основі.

2. їх повноваження встановлюються Конституцією, законами України та Регламентом Верховної Ради України.

3.  Прийняття передбаченого Конституцією України закону про Регламент та інших нормативно-правових актів допоможе вдосконаленню правової основи діяльності Верховної Ради, її органів, включаючи депутатські групи (фракції).

4.  Підвищення ролі депутатських груп (фракцій) у діяльності Верховної Ради дасть змогу парламенту України ефективніше виконувати покладені на нього функції.

-47-

-46