§ 5. Содействие органов государственной власти и органов местного самоуправления гражданам в приобретении и строительстве жилых домов (жилых* помещений)

Конституция РФ (ч. 2 ст. 40), отражая новую роль государства и органов местного самоуправления в обеспечении граждан' жилищем, устанавливает, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище".

В соответствии с законом право граждан Российской Федерации на жилище обеспечивается, в частности, путем

215

приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площади.

Гражданам, не обеспеченным жилищем по установленным нормативам, государство оказывает помощь,-развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья (см. ст. 2 Закона об основах федеральной жилищной политики). • ' •

Вместе с тем, как отмечается в Государственной целевой программе "Жилище", одобренной Правительством Российской Федерации, необходимо учитывать, что низкий уровень материального благосостояния большинства населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья семьями со средними и низкими доходами'.

Введение в действие Государственной целевой программы "Жилище", а также ряда законодательных актов, иных нормативно-правовых актов позволяет довольно активно вести жилищное строительство.

*Так, Законом об основах федеральной жилищной политики (ст. 25) предусматривается,' что "граждане при строительстве жилья или покупке жилья имеют право на получение кредита под залог, в том числе под залог недвижимости, а также под гарантии органов государственной власти и управления или органов местного самоуправления либо под гарантии предприятий, учреждений, общественных объединений.

' См.: Жилищная реформа в России. Документы 1993—1994 гг. С. 16.

В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 гг. говорится: "В области финансирования, жилищного строительства предусматривается:

расширить привлечение средств населения за счет оказания государственной поддержки в виде безвозмездных субсидий, кредитов, льгот по налогообложению, содействовать развитию ипотечного кредитования коммерческими банками, внедрить в практику целевые накопительные жилищные счета населения;

сохранить практику строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья гражданам, нуждающимся в улучшении своих жилищных условий, за счет средств местных бюджетов;

осуществлять финансирование из федерального бюджета строительства жилья для отдельных групп населения на основе утвержденных федеральных целевых программ и в первую очередь для военнослужащих, лиц, уволенных в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел и членов их семей;

привлекать для строительства и реконструкции жилья средства организаций и предприятий, банков и финансовых структур, граждан, кредиты и гранты иностранных государств и международных финансовых организаций, другие внебюджетные источники финансирования".

216

Граждане вправе получить в установленном порядке компенсации (субсидии), льготные кредиты, ссуды от органов государственной власти и управления, орга'нов местного самоуправления для реализации права на жилище".

Важным шагом в направлении расширения использования средств граждан и других внебюджетных источников инвестирования и.создания кредитно-финансового механизма в жилищной сфере явился Указ Президента Российской федерации "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы" от 24 декабря 1993 г. № 2281, которым, в частности, предусматриваются меры по организации ипотечной и иной системы кредитования населения при строительстве, реконструкции и приобретении жилья на федеральном, региональном и местном уровнях, в том числе образование региональных и местных фондов развития жилищного строительства для использования средств этих фондов на строительство жилья социального использования, выплату компенсаций (субсидий) малоимущим и иным группам населения для оплаты строительства, приобретения и содержания жилья. Указом было поручено Правительству Российской Федерации совместно с Центральным банком РФ утвердить Положение о жилищных, кредитах. Предусмотрено создание специального государственного органа — Федерального агентства по ипотечному жилищному кредитованию. Основными функциями агентства являются осуществление операций по защите от возможных рисков банков, выполняющих ипотечное жилищное кредитование, контроль выпуска ценных бумаг на заложенное имущество, приобретение закладных на жилье, создание и функционирование системы регистрации ипотечных и иных операций с недвижимостью1.

Указом установлено, что гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставляются на строительство или приобретение жилья безвозмездные ссуды (п. 5).

В связи с этим Президентом Российской Федерации в июне 1994 г. одновременно были приняты три указа, посвященные целям оказания помощи гражданам в строительстве (реконструкции) и приобретении жилья, расширения средств населения и иных внебюджетных источников финансирования в жилищной сфере •л защиты их от инфляции, а также создания условий для обеспечения граждан Российской Федерации жильем.

' См.: Государственная целевая программа "Жилище"//Жилищная реформа в России. Документы 1993—1994 гг. С. 128.

217

1. Указом Президента Российской Федерации "О жилищных кредитах" от 10 июня 1994 г. № 1180 установлено, что граждане Российской Федерации, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, получают безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья- в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья" от 10 декабря'1993 г. № 12781.

Указом установлено также, что юридические лица и граждане Российской Федерации получают заемные средства для строительства (реконструкции) и приобретения жилья, а также обустройства'земельных участков для жилищного строительства на коммерческой основе.

В утвержденном данным Указом Положении о жилищных кредитах в качестве основной его цели,ставится определение общего порядка оказания кредитно-финансовой поддержки населению в решении жилищной проблемы при использовании гражданами собственных средств, а также безвозмездных субсидий, полученных на строительство или приобретение жилья на основании ранее изданного постановления Правительства Российской Федерации.

Положение о жилищных кредитах устанавливает порядок предоставления банками на территории Российской Федерации юридическим и физическим лицам кредитов на строительство (реконструкцию) жилья, обустройство земельных участков, а также на приобретение жилья при условии залога недвижимого'имущества .(ипотека).

Положение предусматривает, чтолри кредитовании строительства (реконструкции) или приобретении жилья банком могут предоставляться три .вида жилищного кредита:

а) краткосрочный или долгосрочный кредит, предоставляемый юридическим и физическим лицам на приобретение и обустройство земли под предстоящее жилищное строительство (земельный кредит);

б) краткосрочный кредит на строительство (реконструкцию) жилья, предоставляемый юридическим и физическим лицам для финансирования строительных работ (строительный кредит);

в) долгосрочный кредит, предоставляемый физическим и ^юридическим лицам для приобретения жилья (кредит на приобретение жилья).

' См.- Жилищная реформа в России. Документы 1993—1994 гг. С. 77,

218

В Положении определены основные принципы, при соблюдении которых осуществляется жилищное кредитование: • целевое использование, обеспеченность, срочность, платность, возвратность выданного кредита.

Основными документами, определяющими взаимоотношения банка и заемщика при предоставлении ссуды, являются кредитный договор и договор о залоге (об ипотеке). В кредитном договоре определяются: цель получения ссуды, срок и размеры кредита, порядок выдачи и погашения кредита, инструмент кредитования (процентная ставка, условия и периодичность ее изменения),-обеспечение кредитного обязательства заемщика, условия страхования ссуды, санкции за нецелевое использование и несвоевременный возврат ссуды, порядок расторжения -договора и другие условия.

В зависимости от вида кредита в договоре о залоге (об ипотеке) определяется форма, размер и порядок залогового. обеспечения кредита. Предметом залога могут быть, в частности, земельный участок под строительство, являющийся собственностью'заемщика, готовое жилье или незавершенное строительство и др.1

2. Указом Президента Российской Федерации "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" от 10 июня 1994 г. № 11822 установлено, что юридические лица, имеющие права заказчика при проведении строительства жилых домов, отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство и проектную документацию на жилищное строительство, имеют право привлекать финансовые средства граждан Российской Федерации с использованием жилищных сертификатов.*

Согласно Положению о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденному данным Указом, жилищные-сертификаты — особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющий право их собственника на приобретение собственником квартиры (квартир) при условии приобретения пакета жилищных сертификатов, а также на получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата.

Жилищные сертификаты выпускаются и обращаются в соответствии с установленными законодательством РФ правилами выпуска и обращения ценных бумаг с учетом требований, предусмотренных названным выше Положением.

' О «договоре залога см. гл. 24. 2 См.: Жилищная реформа в России. Докумейты 1993—1994 гг. С. 82—83.

219

В соответствии с Положением (п. 3) жилищный сертификат удостоверяет внесение первым владельцем (юридическим или физическим лицом, приобретающим сертификат) средств на строительство определенной общей площади, размер которой не меняется в течение установленного срока действия жилищного сертификата.

Эмитентами по выпуску жилищных сертификатов могут выступать только юридические лица, имеющие права заказчика на строительство жилья и другие необходимые атрибуты (см. п. 4 Положения). В качестве эмитентов жилищных сертификатов не могут выступать банки, кредит-нйе учреждения, товарные и фондовые биржи. Эмитент жилищных сертификатов несет от своего имени обязательства по ним перед собственниками жилищных сертификатов.

Согласно Положению (п. 5) объем эмиссии жилищных сертификатов (выраженный в единицах общей жилой площади) не может превышать размера общей площади -строящегося эмитентом жилья, являющегося объектом привлечения средств.

Как вид ценной бумаги жилищный сертификат должен содержать строго определенные Положением реквизиты; отсутствие какого-либо из этих реквизитов делает жилищный. сертификат недействительным (см. п, 7 Положения). -

Положением о выпуске и обращении жилищных сертификатов определен порядок реализации прав владельцев сертификатов. Собственник жилищных сертификатов, соответствующих не менее 30% общей площади квартиры определенного типа, имеет право на заключение с эмитентом договора купли-продажи на приобретение при условии оплаты в любой форме оставшейся стоимости квартиры.

Эмитент при предоставлении ему жилищных сертификатов их собственником обязан: заключить договор купли-продажи квартиры с собственником, представившим необходимое количество жилищных сертификатов и требование о заключении договора; погасить жилищный сертификат в установленном Положением (п. 9) порядке. В случае, если погашение жилищных сертификатов не может осуществить непосредственно эмитент, то погашение на тех же условиях в установленном договором купли-продажи порядке обязан произвести гарант.

Споры об условиях договора купли-продажи квартиры или ином исполнении обязательств, предусмотренных жи-- лищным сертификатом, рассматриваются в суде общей юрисдикции или арбитражном суде в соответствии с установленной подведомственностью.

220

Важной особенностью жилищных сертификатов является то, что к вопросу и обращению на территории Российской Федерации допускаются только такие жилищные сертификаты, проспект которых прошел государственную регистрацию в Министерстве финансов РФ или его органах на местах и выпуски получили в установленном порядке государственный регистрационный номер. В случае нарушения данного требования выпуск жилищных сертификатов является незаконным и недействительным.

Положение определяет порядок регистрации проспекта эмиссии жилищных сертификатов, основания отказа в ней, а также порядок совершения сделок с жилищными сертификатами.

3. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению достройки не завершенных строительством жилых домов" от 10 июня 1994 г. № 11811 имеет цель сокращения объемов расходов по поддержанию не завершенных строительством жилых домов и обеспечению их достройки и ввода в эксплуатацию.

Указом утверждено Положение о порядке передачи для завершения строительства и продажи не завершенных строительством жилых домов. В соответствии с этим Положением осуществляется организация и проведение инвестиционных" или коммерческих конкурсов по передаче для завершения строительства и продаже не завершенных строительством жилых домов, состоящих в федеральной собственности, в том числе находящихся в ведении предприятий и оперативном управлении учреждений, финансируемых из федерального бюджета, за исключением объектов молодежных жилых комплексов.

На инвестиционный или коммерческий конкурс в соответствии с Положением выставляются объекты, строительство которых прекращено или приостановлено в -связи с' отсутствием в течение текущего года финансирования и обеспечения материально-техническими ресурсами, необходимыми для завершения строительства в установленные сроки, а также законсервированные и приостановленные строительством объекты.

Главная цель инвестиционного конкурса — завершение строительства объекта в установленный срок путем вложения в него инвестиций, необходимых для его завершения строительства, а также последующего его использования в соответствии с назначением. При коммерческом конкурсе

' См.: Жилищная реформа в России. Документы 1992—1994 гг. С. 88—89.

221

обязательными условиями являются не только завершение строительства объекта в установленный срок, но и право продажи готовых к эксплуатации объектов, а также использование их-в соответствии с назначением.

Согласно Положению передаче для завершения строительства и продаже подлежат'отдельные жилые здания, части зданий, сооружения, несмонтированные конструкции, изделия и оборудование, находящиеся на строительных"йло-щадках, жилые комплексы, состоящие из нескольких жилых домов и помещений обслуживания, а также проектно-планировочная и проектно-сметная документация на них. (п. 1 ч. 2 Положения).

Согласно Положению в инвестиционных или коммерческих конкурсах могут принимать участие строительные предприятия всех форм: собственности, а также иные юридичес- • кие и физические лица. Передача для завершения строительства и продажа осуществляются первоначальным заказчиком объекта. .

Если достройка объектов будет осуществляться с сохранением на эти объекты части имущественных прав первоначального заказчика объекта, то передача объектов для завершения строительства осуществляется на инвестиционном конкурсе.

Положением определяются виды инвестиционных конкурсов (открытый и закрытый), порядок организации инвестиционного и коммерческого конкурсов и порядок проведения конкурсов, содержание и порядок оформления договора купли-продажи или договора на достройку о&ъекта и другие вопросы. ^ '

Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1181 разрешено федеральным государственным предприятиям, являющимся заказчиками строительства жилых домов, строительство которых, .прекращено или приостановлено в связи с отсутствием необходимого финансирования, передачу подрядным организациям для завершения строительства либо продажу не завершенных строительством жилых домов (ст. 2).

Наряду с жилищными кредитами, 'которые являются возвратными, развивается система безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья.

Указом Президента Российской федерации "О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья" от 29 марта 1996 г.1 установлено принципи-

' См.: Российская газета. 1996. 27 июня.

222

ально важное положение о том, что начиная с 1997 г. изменяется сам подход к использованию государственных инвестиций в Жилищную сферу — основной формой становится предоставление жилищных субсидий гражданам на приобретение и строительство жилья. Безвозмездные субсидии предоставляются гражданам в объеме от 5 до 70% стоимости строительства или приобретения жилья, размер субсидий по Указу тем выше, чем меньше доход граждан и чем больше времени являются они очередниками на улучшение жилищных условий. ..

. Указом предусматривается, что субсидии выделяются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, которые используют для выплаты разницы между стоимостью жилья и размером, субсидии свои собственные средства (таким капиталом может стать приватизированная или сданная в залог квартира) или получают жилищный кредит от банка на строительство и покупку жилья.

Безвозмездная субсидия на строительство или'приобретение жилья предоставляется гражданам, состоящим на учете по предоставлению жилой площади в органах местного самоуправления; на предприятиях, в организациях, воинских частях и формированиях, а также лицам, имеющим согласно действующему законодательству право на 'льготное финансирование строительства или приобретение жилья, но не использовавшим это право. Такие субсидии предоставляются гражданам за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а работникам предприятий и организаций (за исключением бюджетных) —за счет средств этих предприятий и организаций'.

Субъектами Российской Федерации принимаются также свои нормативные правовые акты, предусматривающие выплату компенсаций ,(субсидий) гражданам на строительство и приобретение жилья.

Так, в Москве действует ряд постановлений Правительства, которыми предусматриваются безвозмездные субсидии очередникам города на строительство или покупку жилой площади. Порядок' их предоставления определен постановлением Правительства т. Москвы "О предоставлении гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, без-

' См.: Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937 (Российская газета. 1996. 13 авг:). -

223

возмездных субсидий на строительства и приобретение жилья в г. Москве" от 20 сентября 1994 г. № 795.

В другом акте — постановлении Правительства г. Москвы от 14 марта 1995 г. № 211 "О программе реализации жилья в 1995 г." — определены конкретные меры по улучшению жилищных условий очередников по месту жительства, и в частности за счет "продажи жилья с предоставлением субсидий в размере до 78 процентов стоимости строительства в соответствии с нормативными актами Правительства Москвы".

Другой формой оказания содействия в приобретении жилья гражданам является выпуск жилищных облигаций.

Так, постановлением Правительства г. Москвы № 876 разработана многолетняя программа выпуска жилищных ценных бумаг для обеспечения финансирования жилипщого строительства.

Обладатели облигаций имеют право на получение жилья в типовых домах крупнопанельного домостроения в районах массовой застройки г. Москвы. Получение квартиры гарантируется по .истечении определенного срока после предоставления необходимого пакета облигаций в департамент муниципального жилья города.