2. Правовые формы и методы руководства социалистическим хозяйством

1. Советское государство руководит народным хозяйством в процессе

осуществления своей хозяйственно- организаторской функции. При этом оно

выступает и как собственник подавляющего большинства средств

производства, играющих, к тому же, наиболее важную роль в экономике

страны, и как носитель политической

    (**25) В.В.Лаптев, Предмет и система хозяйственного права, изд-во

<Юридическая литература>, 1969, стр. 24.

    (**26) См. В. В. Лаптев. Предмет и система хозяйственного права,

изд-во <Юридическая литература>. 1969, стр. 24.

    (**27) См. <Систематизация хозяйственного законодательства>, изд-во

<Юридическая литература. 1971. стр. 71-72.

    (**28) См. И.А.Танчук. П.П.Ефимочкин, Т.Е.Абова, Хозяйственные

обязательства, изд-во <Юридическая литература>, 1970, стр. 41-42,

47-48.

-8-

власти. Указанное обстоятельство приводит к распространению

государственного руководства на все народное хозяйство, в том числе и

на те его звенья, функционирование которых базируется не на

государственной, а на колхозно- кооперативной собственности.

Государственное руководство народным хозяйством нашей страны строится

на принципах единства политического и хозяйственного руководства и

демократического централизма. Хозяйственная жизнь СССР определяется и

направляется государственным планом экономического и социального

развития.

Деятельность органов Советского государства направляется

Коммунистической партией Советского Союза, которая, обладая знанием

законов развития общества, обеспечивает правильное руководство всей

работой по строительству коммунизма, придает ей организованный,

планомерный, научно-обоснованный характер(*29). Государственное

руководство народным хозяйством, управление им(*30) осуществляется в

различных формах, под которыми принято понимать пути воздействия на

объект управления(*31).

2. Правовыми формами государственного руководства народным хозяйством

СССР служат нормативные и индивидуальные акты органов Советского

государства.

Правовое регулирование хозяйственных отношений путем издания

нормативных актов осуществляется как высшими органами государственной

власти и государственного управления Союза ССР, союзных и автономных

республик, включая Верховный Совет СССР, так и местными Советами

народных депутатов, их управлениями и отделами.

В зависимости от вида регламентируемой хозяйственной деятельности,

лежащей в ее основе, формы социалистической собственности, состава

организаций, участвующих в осуществлении этой деятельности,

дефицитности или достаточности ресурсов и их значения для народного

хозяйства применяются различные приемы правового регулирования

хозяйственных отношений, устанавливаются правовые нормы того или иного

вида.

В своем подавляющем большинстве - это императивные (повелительные)

нормы, то есть правила, которые применяются ко всем предусмотренным ими

отношениям независимо от воли участников этих отношений. Таковы все

нормы, регулирующие властно- организационные хозяйственные отношения.

Вместе с тем, среди правил,

    (**29) См. <Программа Коммунистической партии Советского Союза>,

Политиздат. 1974, стр. 136: ст. 6 Конституции СССР.

    (**30) В литературе термины <руководство> и <управление>

употребляются как различные по значению (см., например, Ю.М.Козлов,

Управление народным хозяйством СССР. ч. 1, изд-во МГУ, 1969, стр. 68)

либо как равнозначные (см. В.Г.Афанасьев. Научное управленне обществом

(опыт системного исследования), М., 1968, стр. 109).

    (**31) См. <Административное право>, учебник, изд-во <Юридическая

литература>, 1970. стр. 107: А.Е.Лунев, Теоретические проблемы

государственного управления, изд-во <Наука>, 1974, стр. 164.

-9-

регулирующих имущественные отношения в области социалистического

хозяйства, имеется некоторое число диспозитивных (восполнительных)

норм, применяемых лишь к тем правоотношениям, участники которых не

выразили своей воли по данному вопросу в договоре. Таково, например,

правило ч. II п. 26 Положения о поставках товаров народного

потребления, согласно которому в случае, когда договор заключен путем

принятия сторонами наряда к исполнению и в наряде указан квартальный

срок, поставка товаров производится равномерно по месяцам, если

сторонами не согласованы иные внутриквартальные сроки поставки или

сроки, не предусмотренные особыми условиями поставки. К регулированию

внутрихозяйственных отношений в колхозах применяются подчас

рекомендательные нормы.

3. К числу индивидуальных, то есть издаваемых применительно к отдельным

случаям, актов осуществления государственного руководства хозяйством

должны быть отнесены прежде всего индивидуальные акты органов

государственного управления (например, некоторые приказы министров). К

ним могут быть отнесены также решения органов государственного

арбитража и ведомственных арбитражей по хозяйственным спорам.

Индивидуальный акт органа государственного управления - это юридический

акт. Он представляет собой, совершенное в пределах компетенции данного

государственного органа, властное волеизъявление, направленное на

возникновение определенных юридических последствий, чаще всего, на

установление, изменение или прекращение административных, а иногда

наряду с ними финансовых, гражданских, земельных или иных

правоотношений. Индивидуальные акты государственного управления могут

содержать распоряжения, разрешения или же быть актами регистрации. Под

распоряжением в данном случае понимается властное предписание

определенного поведения, например, предписание, обязывающее одну

государственную организацию передать, а другую - принять от нее

определенное предприятие, здание или сооружение.

Посредством актов-разрешений орган государственного управления

санкционирует совершение определенных действий, например, производство

строительных работ на проезжей части городских дорог, вскрытие дорожных

покрытий и др.

Акты регистрации предназначаются для фиксирования и учета определенных

обстоятельств. Они приобретают и правообразующее значение, так

возникновение колхоза связано с регистрацией его устава в исполкоме

районного (городского) Совета народных депутатов.

4. Местным Советам народных депутатов и их исполнительным комитетам, а

также управлениям и отделам принадлежат широкие полномочия по

руководству хозяйством. Эти полномочия определяются Конституцией Союза

ССР, конституциями союзных и автономных республик, законами и иными

актами общесоюзного и республиканского законодательства, в том числе в

РСФСР -

-10-

законами РСФСР-<О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся

РСФСР> от 19 июля 1968 г(*32), <О районном Совете депутатов трудящихся

РСФСР> от 29 июля 1971 г. и <О городском, районном в городе Совете

депутатов трудящихся РСФСР> от 29 июля 1971 г(*33).

В соответствии со ст. 145 Конституции Союза ССР Советы народных

депутатов руководят государственным, хозяйственным и социально-

культурным строительством. Согласно ст. 146 Конституции СССР, они

координируют и контролируют деятельность предприятий, учреждений и

организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны

природы, строительства, производства товаров народного потребления,

социально- культурного, бытового и иного обслуживания населения. Тем

самым на местные Советы возложено руководство хозяйственной

деятельностью не только подведомственных организаций, но, в известной

мере, также организаций общесоюзного и республиканского подчинения.

Перечисленные законы РСФСР определяют права соответствующих Советов

народных депутатов в сфере планирования, бюджетно- финансовой работы,

промышленности, строительства, планировки, застройки, землепользования

и водопользования; жилищного, коммунального хозяйства и

благоустройства; транспорта и связи; торговли и общественного питания;

бытового обслуживания. Сельскому, поселковому и районному Советам

народных депутатов сверх того принадлежат права по руководству сельским

хозяйством.

Наиболее широкими полномочиями по руководству хозяйством наделены

местные органы власти и управления областного (краевого) звена. Вместе

с тем многие права, осуществляемые указанными органами, не закреплены

за ними в соответствующих положениях, не отнесены непосредственно к их

компетенции, а делегированы, уступлены им вышестоящими органами

государственного управления(*34).

В литературе отмечалась сложность такой ситуации и было выдвинуто

предложение о разработке и принятии закона о хозяйственных правах

местных Советов(*35).

5. Одним из видов индивидуальных актов органов государственного

управления являются акты планирования. Государственное планирование

народного хозяйства осуществляется в различных правовых формах. Среди

них главная роль принадлежит законам о перспективных (пятилетних) и

годовых планах. Важное значение имеют и подзаконные нормативные акты,

особенно совместные

    (**32) См. <Ведомости Верховного Совета РСФСР> 1968 г. № 30, ст.

1148.

    (**33) См. <Советская Россия>, 1 августа 1971 г.

    (**34) См., например, постановление Совета Министров РСФСР от 5

июня 1961 г. <О дополнительной передаче некоторых вопросов

хозяйственного и культурного строительства на решение министерств и

ведомств РСФСР, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов,

облисполкомов Московского и Ленинградского горисполкомов> (СП РСФСР

1961 г. № 16, ст. 60).

    (**35) См. В. С. Мартемьянов, О хозяйственных правах местных

Советов депутатов трудящихся, <Труды>, т. XXXI, изд. ВЮЗИ, М., 1974,

стр. 91 и сл.

-11-

постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, например такие, как

постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. <О

совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования

промышленного производства>(*36). Однако в законодательстве (см.,

например, ст. 4 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных

республик) акты планирования выделяются из числа административных

актов, не имеющих нормативного содержания.

В процессе планирования устанавливается, конкретизируется и доводится

до непосредственных исполнителей (социалистических организаций)

задание, предусматривающее достижение в течение известного промежутка

времени определенных технико- экономических показателей. При этом у

адресатов плановых заданий, в зависимости от характера последних,

возникают либо общая обязанность направлять свою деятельность на

достижение установленной им хозяйственной цели (довести до

установленного уровня объем реализации продукции, строительно-

монтажных работ или перевозок грузов и т. п.), либо обязанность по

совершению конкретных, предписанных актом планирования, действий.

Учитывая отмеченные особенности акта планирования, можно определить его

как административный акт, служащий средством установления,

конкретизации и доведения до исполнителей заданий государственного

плана экономического и социального развития и порождающий

административные, а в ряде случаев также иные (финансовые, гражданские)

права и обязанности либо только обязанности для социалистической

организации, которой он адресован.

6. По вопросу о правовых формах государственного руководства хозяйством

высказана сходная точка зрения. Она состоит в признании таковыми актов

создания (ликвидации и реорганизации) субъектов хозяйственных

отношений: предприятий, организаций и учреждений; планирования их

деятельности, контроля за нею и ее регулирования (конкретного и

нормативного).

Не трудно заметить, что все это, за исключением контроля, не выходит за

рамки тех форм, которые были рассмотрены выше. Создание (ликвидация и

реорганизация) предприятий, организаций и учреждений осуществляется

путем издания индивидуальных актов государственного управления

(распоряжения, разрешения, регистрации). Таковы же по своей юридической

природе и акты планирования деятельности организаций. И то, и другое

охватывается понятием конкретного регулирования.

Что же касается контроля, то он причисляется к правовым формам

руководства хозяйством также сторонниками широко распространенного

взгляда, согласно которому наряду с контролем за осуществлением

хозяйственной деятельности к числу упомянутых форм должны быть отнесены

управление, планирование и нормативное регулирование этой

деятельностью(*37).

Приведенная точка зрения представляется неприемлемой по ряду

соображений. Прежде всего не имеет достаточно прочной теоретической

базы само определение правовых форм руководства хозяйством как

определенных видов государственной деятельности, осуществляемой в

правовых рамках(*38).

    (**36) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.

    (**37) См. <Хозяйственное право>, учебник, под ред. проф.

В.В.Лаптева, изд-во <Юридическая литература>, 1970, стр. 8.

    (**38) См. там же, стр. 8.

-12-

В теории государства и права правовая форма квалифицируется как таковая

при выявлении ее связи с материальным содержанием (например,

правоотношение как юридическая форма экономических или иных

общественных отношений) (*39) либо же речь идет о формах права как о

его источниках в формальном смысле - законах, указах, подзаконных

нормативных актах и т. д.

Исходя из этого, деятельность, хотя бы и осуществляемая в определенных

правовых рамках (точнее соответствующие общественные отношения),

следует рассматривать не как правовую форму, а как хозяйственное

содержание. Формой же являются те самые правовые рамки, в которых

осуществляется упомянутая деятельность.

Кроме того, нельзя полностью противопоставлять друг другу управление,

планирование и контроль. Термин <управление> многозначен(*40). В

интересующем нас социальном аспекте им обозначается организующее

целенаправленное воздействие субъекта на объект. При этом планирование

и контроль приобретают значение функций управленческой деятельности, ее

элементов или форм.

7. Государственное руководство народным хозяйством осуществляется

различными методами. Чаще всего разграничивают административные и

экономические методы. Сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС указал на

необходимость более широко использовать в руководстве нашей

промышленностью экономические методы и одновременно на недопустимость

преувеличивать значение административных методов. При этом имелось в

виду установление правильного соотношения в использовании данных

методов, а не отказ от применения последних.

<Всякий непосредственно общественный или совместный труд,- писал К.

Маркс,- осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в

большей или меньшей степени в управленни, которое устанавливает

согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие

функции, возникающие из движения всего производственного организма в

отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам

управляет собой, оркестр нуждается в дирижере>(*41). Приведенное

положение распространяется не только на отдельно взятое предприятие, но

и на каждую хозяйственную систему, как и на все народное хозяйство в

целом.

Таким образом, экономическим методам противопоставляются не

административные методы руководства хозяйством, а администрирование.

Преобладает точка зрения, согласно которой экономическими признаются

методы руководства народным хозяйством, основанные на стимулировании

предприятий и хозяйственных организаций к достижению определенных

количественных и качественных результатов их производственно-

хозяйственной деятельности путем

    (**39) В этом смысле квалифицируют, в частности, хозяйственный

договор, как правовую форму плановых товарно- денежных отношений (см.

А.Г.Быков, План и хозяйственный договор, изд-во МГУ, 1975, стр. 50).

    (**40) См. М. П. Лебедев, Государственные решения в системе

управления социалистическим обществом, изд-во <Юридическая литература>,

1974, стр. 10, 11; В.С.Толстой, Роль обязательств в управлении

производственными хозрасчетными организациями, <Труды>, т. XXXI, изд.

ВЮЗИ, М" 1974, стр. 71-72.

    (**41) К. Маркс и Ф.Энгельс, Соч., т. 23, стр. 342.

-13-

использования таких инструментов развития экономики, как хозяйственный

расчет, деньги, цена, себестоимость, прибыль, торговля, кредит,

финансы. Материальная заинтересованность предприятий и хозяйственных

организаций, служащая стимулом к развитию производства в нужном

направлении, создается при помощи мер материального поощрения и

имущественной ответственности. При использовании экономических методов,

цели хозяйственной политики достигаются косвенными путями, определением

условий хозяйственной деятельности и контролем над ее осуществлением.

Административные методы базируются на прямых велениях, на властных

предписаниях определенного поведения, на установлении заданий,

обязательных к выполнению. Однако и они могут успешно применяться лишь

на основе познания действующих в нашем обществе объективных

экономических законов, правильного использования экономических

категорий социализма. Применение административных методов не исключает,

а напротив, предполагает учет материальной заинтересованности

предприятий и хозяйственных организаций, которым адресовано

предписание. Вместе с тем, оно имеет особое значение там, где

материальные стимулы отсутствуют или недостаточны, и тем более там, где

они не способствуют удовлетворению общегосударственных интересов.

Исполкомы и другие органы местных Советов народных депутатов действуют

административными методами при наделении основными и оборотными

средствами создаваемые предприятия и хозяйственные организации, при

выделении ассигнований на капитальное строительство, при

перераспределении основных средств (передача зданий, сооружений), при

плановом распределении продукции и т. п. Они применяют экономические

методы, например, утверждая распределение в установленном порядке

полученной прибыли, принимая меры по развитию производства товаров

народного потребления и местных строительных материалов на базе

местного сырья с использованием нераспределяемых в централизованном

порядке отходов производства предприятий.