ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО

Один из самых глубоких современных аналитиков

феномена бюрократии недавно скончавшийся Юджин Каменка

писал, отмечая его универсальный характер, что «бюрократия

(превыше различий между капитализмом и коммунизмом,

демократией и диктатурой, индустриализированным «западным

миром» и организованным деспотизмом древних империй и

«аграрных» обществ. Она сформировала наше прошлое и

намерена господствовать над нашим будущим. Насколько

важна, однако, концепция бюрократии, настолько же

различным, нестрогим и сбивающим с толку образом ее

используют»13. Эта сентенция автора предваряет его

исследование исторических форм бюрократии от древней

Месопотамии до позднего СССР, демонстрирующее, впрочем,

не только их общность, но и, пожалуй, в не меньшей степени их

многие качественные отличия друг от друга. И все же сходство

некоторых аспектов организации совершенно различных

обществ, как, скажем, учет сельскохозяйственной продукции в

древнем Перу и в советском плановом хозяйстве, впечатляет. А

что уж говорить о преемственности в рамках одной и той же

страны! Поэтому современный российский государственный

аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его

прямых предшественников — аппарата Российской империи и

Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде

аспектов не просто велика — она больше, нежели в обществах,

не переживавших в нынешнем веке социально-политических

катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующий

аспект этой преемственности состоит в том, что нынешнее

наше чиновничество, как и его предшественники, «не

дотягивает» до бюрократии в классическом, «веберовском»

значении этого слова, в каком оно живет в современном языке.

Для этого его действия (во всяком случае в советские времена),

с одной стороны, были чересчур уж тесно переплетены с

13 Kamenka E. Bureaucracy Cambridge, (MA), USA, 1989. P. IX.

мириадами нитей связан почти со всеми общественными

институтами. В сущности, это целая проблемная область,

изучение которой требует усилий обществоведов многих

специальностей. Горький парадокс, однако, состоит в том, что

именно в силу распространенности, которую получило это

явление в нашей действительности, его исследование

применительно к отечественной реальности было фактическим

табу для (нескольких поколений наших ученых. В результате

мы не располагаем сегодня даже настоящим «анамнезом»

заболевания, а между тем оно приобрело весьма запущенную

форму и его развитие уже серьезно подорвало уровень

общественного здоровья. Если мы не сумеем принять

эффективных мер по излечению нашего общественного

организма, то за исход трудно поручиться. Но чтобы лечение

было успешным, болезнь нужно прежде всего понять, познать.

Ни заклинания, ни кровопускания не помогут. А мы в данном

случае, похоже, только начинаем выходить из этой

средневековой стадии лекарского искусства.

ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО

Один из самых глубоких современных аналитиков

феномена бюрократии недавно скончавшийся Юджин Каменка

писал, отмечая его универсальный характер, что «бюрократия

(превыше различий между капитализмом и коммунизмом,

демократией и диктатурой, индустриализированным «западным

миром» и организованным деспотизмом древних империй и

«аграрных» обществ. Она сформировала наше прошлое и

намерена господствовать над нашим будущим. Насколько

важна, однако, концепция бюрократии, настолько же

различным, нестрогим и сбивающим с толку образом ее

используют»13. Эта сентенция автора предваряет его

исследование исторических форм бюрократии от древней

Месопотамии до позднего СССР, демонстрирующее, впрочем,

не только их общность, но и, пожалуй, в не меньшей степени их

многие качественные отличия друг от друга. И все же сходство

некоторых аспектов организации совершенно различных

обществ, как, скажем, учет сельскохозяйственной продукции в

древнем Перу и в советском плановом хозяйстве, впечатляет. А

что уж говорить о преемственности в рамках одной и той же

страны! Поэтому современный российский государственный

аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его

прямых предшественников — аппарата Российской империи и

Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде

аспектов не просто велика — она больше, нежели в обществах,

не переживавших в нынешнем веке социально-политических

катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующий

аспект этой преемственности состоит в том, что нынешнее

наше чиновничество, как и его предшественники, «не

дотягивает» до бюрократии в классическом, «веберовском»

значении этого слова, в каком оно живет в современном языке.

Для этого его действия (во всяком случае в советские времена),

с одной стороны, были чересчур уж тесно переплетены с

13 Kamenka E. Bureaucracy Cambridge, (MA), USA, 1989. P. IX.

политикой, а с другой — недостаточно обезличены и связаны

нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не

хватало и не хватает беспристрастности да и просто

компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку

они в отличие от веберовских бюрократов отбирались и

продвигались не столько на основе профессиональных

достоинств, сколько на основе «политических качеств» и (или)

протекции. Поэтому, строго говоря, я рассматриваю наше

чиновничество как квази(недо) бюрократию.

Помимо других своих ролей (особенно в советское

время) чиновники выполняли роль «мальчиков для битья»:

политики любили демонстративно покритиковать неумелых

или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от

непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным

способом свою «солидарность с народом». (Справедливости

ради .надо сказать, что прием этот, в традиционном российском

варианте выражавшийся формулой «царь добрый, да бояре

злые», стар, как мир, к нему прибегали и прибегают властители

самых разных стран, эпох и цивилизаций, не исключая

нынешних демократических политиков и Запада, и Востока.)

Иногда на волне таких критических кампаний и нам, ученым,

удавалось проникнуть в отдельные аппаратные структуры и

провести их критический анализ. Но в целом тема

отечественной бюрократии, во всяком случае на уровне

эмпирических исследований, была закрыта для серьезного

изучения. Аппарат умел оградить себя от любопытства

посторонних.

В постсоветское время ситуация в этом отношении мало

изменилась. Пожалуй, аппарат стал даже еще более закрытым

для исследователей. И помогло ему уйти из фокуса

общественного внимания наряду с прочим развитие чисто

политических событий, оказавшееся столь насыщенным и

драматичным, что аналитикам стало как-то не до чиновников.

Тех же это в высшей степени устраивает, особенно во времена,

когда появились как никогда ранее широкие и соблазнительные

возможности конвертировать административные позиции и

влияние в нечто материальное.

Между тем роль госаппарата в периоды, подобные

нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще

проблема роли чиновничества в эпоху политической

трансформации — одна из ключевых для науки и практики.

Иногда ее удается решить с более или менее приемлемыми

издержками. В других случаях отсутствие такого решения

может привести к извращению или даже к провалу реформ. И

история, и современная политическая практика дают немало

примеров как позитивной, так и негативной роли бюрократии в

политических и социальных преобразованиях. Но всегда она

накладывала на них тот или иной отпечаток.

Вопросов в связи с этим возникает множество. Назовем

некоторые из них. Должны ли (и могут ли в принципе)

служащие сохранять в подобных обстоятельствах

политическую нейтральность или же они неизбежно примут ту

или иную политическую сторону? Может ли аппарат

рассматриваться как желательный стабилизирующий фактор,

своего рода «якорь» в бурном море реформ или же он скорее

представляет собой препятствие для них? Может ли та же самая

административная машина одинаково служить разным

политическим «хозяевам»? Какова здесь роль законодательства

о государственной службе? Как проводить процесс передачи

полномочий из центра на места, чтобы избежать потери

управляемости системой и хаоса? Какова оптимальная

стратегия поддержки местного управления и самоуправления?

Будем надеяться, что в итоге нашего обсуждения ответы хотя

бы на некоторые из этих вопросов станут более ясными

О составе и социальном статусе чиновничества

Сразу предупредим, что речь пойдет главным образом о

высшем и среднем чиновничестве, т. е. о разных уровнях

бюрократической элиты, а не о «клерках», иными словами, о

тех, кого в СССР привычно называли номенклатурой. Именно

этот слой оказывает непосредственное влияние на разные

аспекты жизни и на самый уклад нашего общества и потому в

связи с общей задачей исследования является главным

объектом нашего внимания.

Прежде всего напомним основные социально-правовые

характеристики статуса работника государственного аппарата.

Во-первых, это непосредственная причастность по роду работы

к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в

сфере исполнительно-распорядительной деятельности

государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут

за собой заметные экономические и иные социальные

последствия для общества в целом или какой-то его части. Во-

вторых, это наличие правомочий и возможности выступать в

пределах своей компетенции от имени государственных

органов и тем самым от лица государственного интереса. В-

третьих, это сочетание строгой нормативной

регламентированности деятельности в формально-процедурном

отношении с довольно широкой возможностью принятия

волевых решений на основе субъективной интерпретации

ситуации и нормативных установлений. Наконец, в-четвертых

(но отнюдь не в 'последнюю очередь по важности), это

принадлежность к особой профессионально-статусной группе,

хотя и состоящей из представителей разных профессий, но

объединяемой работой в государственном аппарате, что

предполагает наличие у принадлежащих к ней лиц

определенных государственно-властных полномочий и тем

самым более значительной, чем у подавляющего числа других

граждан, возможности влиять на состояние дел в обществе, а

следовательно, повышенной за это ответственности.

Преемственность номенклатуры. Начнем с вопроса о

степени персональной преемственности между номеклатурой

нынешней — демократической, и прежней —

коммунистической. По данным социолога О. Крыштановской, в

правительственных структурах 75%, а в бизнесе — 61% —

выходцы из старой советской номенклатуры14. При этом

14 См.: Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия. 1996.

10 янв.

больше половины из них попали в номенклатуру даже не при

Горбачеве, а еще раньше — при Брежневе15.

Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак

над официальным тезисом о демократической революции и

дают косвенное, но достаточно убедительное подтверждение

концепции Е. Гайдара о произошедшей «номенклатурной

приватизации государства». По его словам, «коммунистическая

олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем,

могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся

обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить

похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение

нового... тоже номенклатурного строя»16. Собственно, так и

произошло: «...именно номенклатура (и ее «дочерние отряды»

вроде так называемого комсомольского бизнеса) прежде других

обогатилась в ходе раздела собственности»17.

Правда, здесь возникает вопрос к Егору Тимуровичу:

понимал ли он это в 1992 г., когда стоял у руля государства, но

не предпринял каких-либо антиноменклатурных действий?

Конечно, возможно, что в той ситуации он был не в состоянии

открывать еще один фронт, хотя, думается, как раз на это он

получил бы мандат общества скорее, чем на что-либо другое.

Впрочем, дело, наверное, все-таки в самой концепции Гайдара о

неизбежности «тартюфовского поворота революции»18, о том,

что «Россию у номенклатуры нельзя, да и не нужно отнимать

силой, ее можно «выкупить»19, а, может, и в том, что он, сам

того не сознавая, тоже выполнял роль одного из

«уполномоченных» номенклатуры (прибегая к терминологии

Крыштановской20).

Однако вопрос о цене, которую общество так или иначе

платит за разные варианты проведения реформ, выходит за

пределы нашей темы. В ее же рамках, видимо, в любом случае

можно констатировать наличие социальной страты

номенклатурных «мутантов», ценой определенных изменений

успешно переживших политические перемены и, более того,

укрепивших благодаря им свое положение.

Для сохранения же за фасадом якобы радикальных

политических перемен выгодного бюрократической элите status

quo ante требовалось выполнить по меньшей мере два условия,

сохранить два прежних «правила игры»: первое —

«пастушеской стратегии власти»21, второе — максимально

15 См.: Савватеева И. О тех, кто нами правит // Известия. 1995. 15 мая.

16 Гайдар Е. Государство и эволюция. М., 1995. С. 103. Впрочем, Гайдар не

первым из серьезных аналитиков (коих следует отделять от

политиканствующих демагогов, жонглирующих в определенного сорта

изданиях словечками типа «прихватизация», «антинародный режим» и т. п.)

описал этот феномен. Так, о «номенклатуризации реформ» писал, например,

А. Панарин (см.: Панарин А. Цивилизационный процесс в России // Знамя.

1992. № 7.), а о «бюрократическом абсолютизме» — Ю. Левада и другие

(см.: Коммунист. 1988. № 12).

17 Гайдар Е. Указ. соч. С. 104.

18 Там же. С. 136.

19 Там же. С. 143.

20 См.: Крыштановская О. Указ. соч.

21 Ostrom E. Governing the Commons The Evolution of Institutions for Collective

Action. Cambridge, 1990. P. 9.

возможной персональной и духовной преемственности элиты.

Как теперь понятно, в номенклатуру лишь для вида и «строго

по пропускам» было допущено некоторое число «пришельцев»

(в том числе и из демократов), причем «пропуска» выдавала

прежняя номенклатура. Так что другая гипотеза Гайдара — о

чистой спонтанности действий номенклатуры — не бесспорна.

Сами же «пришельцы» со временем либо достаточно быстро

восприняли правила корпоративного поведения, либо были

выдавлены из системы, в частности из-за недостатка

профессиональной подготовки, но, разумеется, не только и не

столько из-за этого.

Причины снижения качества работы системы. В целом

наша административная система стала работать еще хуже, ибо,

сохранив почти все свои прежние недостатки, она приобрела

новые. Наиболее очевидный из них — снижение уровня

профессионализма. Это связано с тем, что наиболее

квалифицированные и способные аппаратчики покинули

государственную службу, в основном переместившись в

коммерческие структуры. Другое, более глубокое изменение

связано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по

демократическому камертону ушей, с исчезновением КПСС-

ного «хозяина», который пусть из соображений, далеких от

подлинных общественных интересов, но все же достаточно

жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря,

аппарат служит, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о

собственных нуждах, своему партийному «боссу». Теперь же

прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственнно,

и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить.

Борьба больше 'идет за роль его нового хозяина. В этих

условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности

аппарата: освободившись от роли «слуги», он без шума, но

весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества.

Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей

почти неформальной нормой поведения.

К тому же перестал действовать прежний неформальный

«кодекс административной морали». Разумеется, он был плох и

нес с собой массу человеческих и организационных издержек. В

частности, партийно-номенклатурные правила отбора и

продвижения отнюдь не способствовали выдвижению лучших,

а, напротив, отсекали независимо мыслящих, талантливых и

настроенных на перемены администраторов. Но все же нормы

этого кодекса как-то сдерживали разгул бюрократической

безнаказанности. Однако на смену им пришел не новый, более

совершенный кодекс, а почти полный моральный вакуум, или,

как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон

политики и журналисты, «беспредел».

Нормативная институционализация бюрократической

корпорации. Само по себе стремление аппарата подчинить себе

политику под флагом борьбы за независимость от произвола

политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и

некоторую российскую специфику. Как и на Западе,

бюрократия стремится получить максимальное

информационное преимущество, а также убедить общество и

политиков в своей незаменимости и компетентности. Еще М.

Вебер отметил, что монополия на роль профессиональных

экспертов — основа бюрократической власти. Отсюда и

стремление к засекречиванию всего к вся. Однако в некоторых

странах, например в США, существуют противовесы этому

стремлению в виде как высокого профессионального уровня

самих политиков, которых совсем не просто «водить за нос»,

так и возможности политиков привлечь независимых экспертов

из частного сектора. У нас же и разрыв между

профессиональной компетентностью политика и

администратора, как правило, очень велик в пользу последнего,

и возможностей для независимого достоверного анализа

гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся

заложниками информации и анализа, исходящих даже от не

слишком квалифицированных чиновников.

Недавно порыв наших бюрократов к независимости

своей корпорации получил наконец юридическое оформление в

виде Федерального закона «Об основах государственной

службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Этот

образец «корпоративного устава» содержит, пожалуй,

беспрецедентную для современных государств систему

бюрократических чинов в трех измерениях — категории,

группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой

трехмерности, ибо, как известно, весь наш мир тоже трехмерен,

а бюрократия, стало быть, претендует быть неким

«параллельным» миром.) Категорий три — «А», «Б» и «В»;

групп пять, называются они так: «высшие...», «главные...»,

«ведущие...», «старшие...» и «младшие государственные

должности государственной службы», причем нумерация идет

вверх по должностной лестнице; разрядов пятнадцать —

«действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го

класса», «государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса»,

«советник РФ 1, 2 и 3-го класса», «советник государственной

службы 1, 2 и 3-го класса» и, наконец, «референт

государственной службы 1, 2 и 3-го класса»22. Каждый «этаж»

разрядов полностью соответствует определенному «этажу»

должностей, так что рационального смысла в этом «третьем

измерении» вроде бы не слишком много, кроме разумеется,

«бюрократической эстетики», превыше всего чтящей

единообразие, регулярность и «похожесть на военных». Да и в

самих названиях «титулов» и должностей больше всего

безвкусного бюрократического тщеславия, сознания

«избранности», посвященности в важные государственные

дела. Авторы Закона в этой части, по существу, возрождают дух

XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже

Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не

хватает лишь мундиров для чиновников. Во всяком случае эта

сетка открывает гигантское поле «важной государственной

работы» и возможностей потешить бюрократическое тщеславие

многочисленных кадровиков и их начальников.

Причем происходит это во времена, когда другие

22 Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», ст.

1, п. 1 ст. 6. и п. 3 ст. 7 // Росс. газ. 1995. 3 авг.

общества, даже такие традиционно стратифицированные, как

Великобритания, стремятся преодолеть это наследие

иерархического феодального общества23. Мы же возрождаем

институты, ставшие анахронизмом еще в XIX в.

Разумеется, Закон содержит и ряд норм, действительно

способствующих формированию общественно необходимого

статуса современной гражданской службы: введение

квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на

замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со

статусом государственного служащего, гарантии и привилегии

служащих... Однако в целом, думается, в духе Закона все же

преобладает не «merit system», т. е. принцип оценки и

продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств,

являющийся основой современной государственной службы в

развитых странах и даже вошедший в ее формальное

определение, а желание создать режим воспроизводства и

защиты чиновничьей касты.

Другим и, возможно, самым эффективным способом

институционализации нашей бюрократией своего особого

статуса стало использование «смутного» переходного времени

для приобретения наряду с фактическим и юридического

контроля над гигантскими «ломтями» госсобственности. Оно

шло несколькими путями — через формальное закрытое

акционирование как предприятий, так и таких грандиозных

государственных монополий, как Газпром, через приватизацию

особо лакомых кусков государственного «пирога», а то и через

такие трудно уловимые комбинации, в результате которых, с

одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли

миллиардные состояния, а с другой — целые сегменты

национального достояния (как, например, пресловутые «деньги

КПСС») просто растворились в воздухе. О. Крыштановская

частично описывает механику последнего рода трансформаций

через образование так называемого класса уполномоченных, т.

е. главным образом молодых людей, формально вроде бы не

связанных с номенклатурой, но на деле являвшихся ее как бы

доверенными лицами — «трастовыми агентами». Е. Гайдар и

другие авторы называют произошедшее «конвертированием

власти в собственность» или попросту «приватизацией

государства».

Иными словами, можно сказать, что при исчезновении

прежнего партийного «хозяина» произошло «присвоение»

государства бюрократией. Парадоксальным образом у нас

реализовалась марксова оценка прусского государства как

«частной собственности бюрократии».

Поэтому в наших условиях особенно сомнительно

звучит тезис об отделении исполнительного аппарата от

политики, ибо он получил гигантские возможности для ее

подчинения себе.

Несправедливость тотального очернения нашей

бюрократии. Разумеется, сказанное выше не следует понимать

как выдвижение «коллективного обвинения» против всех

23 См., напр.: Оболонский А. Эволюция государственной службы

Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.

работников госаппарата. В нем есть немало честных и даже

самоотверженных администраторов, а также просто «рабочих

лошадок», далеких от всего этого передела собственности. Речь

идет о социальном смысле событий. А кто за сценой управлял

этим процессом и в какой мере он является криминальным, не

нам судить. Как говорится, на это есть «компетентные органы».

Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная

«охота». Во всяком случае в массовых размерах она

определенно не принесла бы ничего хорошего. Поэтому,

возможно, есть определенный прагматический резон в позиции

Гайдара, считающего, что, поскольку собственность у

номенклатуры все равно не отнять, ее лучше у нее как бы

«выкупить», хотя с моральной точки зрения это звучит ужасно.

Да и вообще я считаю несправедливо односторонней и

легковесной давнюю традицию тотально негативной оценки

нашей бюрократии — и дореволюционной24, и даже советской.

В ее составе помимо значительного числа достаточно

квалифицированных и добросовестных работников среднего

звена (кстати, в течение некоторых, но достаточно

продолжительных периодов нашей истории оплачивавшихся

довольно невысоко) встречались и люди с подлинно

реформаторской ориентацией, особенно во времена, обещавшие

перемены, например в первой половине царствований

Александра II, Николая II, при Хрущеве... Другое дело, что

такие «розовые периоды» бывали не слишком долгими, и в силу

этого традиции либерального и сознающего свою социальную

ответственность чиновничества не смогли получить

достаточного развития в нашей убивавшей все живое

политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем

не только госаппарата, но и всего общества.

Постсоветское чиновничество с позиций теории

бюрократии.

Взглянем теперь на наш аппарат с точки зрения общей

теории вопроса. Напомним, что многочисленные трактовки

понятия бюрократии можно свести к четырем основным типам

— веберовской, марксовой, имперской («восточной») и

«реалистической» (современной)25.

Начнем с позиции К. Маркса как наиболее крайней.

Известно, что его критика бюрократии носит тотально-

нигилистический характер, и в этом вопросе он близок к

анархизму. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным

злом. Ей инкриминируются и «присвоение государства», и его

обожествление, и подчинение общественного интереса частным

интересам власти и конкретного чиновника, и корпоративное

своекорыстие, и извращенное восприятие действительности, и

произвол, и притязания на монополизацию знания, и

формалистика, и карьеризм... Все это объединяется

интегральной категорией отчуждения и резюмируется общей

оценкой бюрократии как организма-паразита, принципиально

24 Подробнее см.: Оболонский А. Драма российской политической истории

система против личности. М.1994. С. 167—171.

25 Подробнее см.: Оболонский А. В. Бюрократия и бюрократизм (к теории

вопроса) // Государство и право. 1993, № 12. С. 88—98.

не способного играть какую-либо положительную роль в жизни

общества26. Конечно, нельзя не отдать должное марксовой

критике за ее глубину и значительную обобщающую силу.

Вместе с тем очевидны ее некоторая идеологизированность и

даже зашоренность. Ведь если принять ее за полный анализ и не

признавать за бюрократической формой организации никаких

достоинств, то остается непонятным, как и почему она стала

универсальной моделью управления общими делами в самых

разных обществах, включая демократические, почему она

вообще работает, справляясь при этом достаточно успешно с

решением сложных проблем, и к тому же во многих странах

пользуется довольно высоким авторитетом у граждан.

Думается, в своих конкретных инвективах эта критика в

основном может быть отнесена и к нашему современному

чиновничеству, исключая чересчур уж размашистую оценку его

как организма-паразита и принципиальное идеологическое

отрицание за ним какой-либо положительной социальной роли.

Ну и, конечно, «обожествление» государства вряд ли вяжется с

нашим достаточно циничным бюрократическим сознанием. Но

если заменить эту характеристику на более нейтральную, то все

встанет на свои места.

Теперь о трактовке М. Вебера. Напомним, что

основными компонентами веберовского определения

бюрократии являются иерархическая субординированность

всех субъектов бюрократической организации, их связанность

нормами закона и административными процедурами,

безличность, т. е. независимость решения от личных желаний

конкретных исполнителей, и рациональность. Два других

признака, вошедших в классическое описание современной

западной бюрократии, — ее политическая нейтральность и

кадровая политика, основанная исключительно на деловых

достоинствах и заслугах служащих (merit system), — логически

вытекают из веберовской конструкции, хотя Вебер и не

называет их в числе ее конституирующих признаков27.

Когда Вебер классифицирует различные исторические

типы человеческих обществ, для него главным является

источник легитимности власти. Он выделяет три таких

источника — традицию, личную харизму лидера и безличный

рационально-законный порядок. При этом люди подчиняются

власти в первом случае в силу обычая, во втором — в силу

признания исключительности личных качеств руководителя, в

третьем — в силу своего согласия с более общими ценностями,

на которых зиждется рационально-законное правление. Третий

вариант и является, по Веберу, эквивалентом современного

демократического порядка, включающего в себя бюрократию

как один из важнейших своих компонентов28, хотя, как он

показывает в своем историческом анализе, многие (но не все)

Подробнее см.: Макаренко В. П. Анализ бюрократии классово-

антагонистического общества в ранних работах К. Маркса. Ростов н/Д.,

1985.

27 См., напр.: Weber M Essay on Bureaucracy // Rourke F. Bureaucratic Power in

National Policy Making. Boston, 1986. P. 62—73.

28 Etziony A. Modern Organizations Prentice-Hall, 1964.

элементы бюрократической организации существовали еще в

государствах древнего мира — Египте, Месопотамии и т.д.

Если «наложить» веберовскую модель на наш

современный аппарат, то очевидно, что ему для соответствия

этой модели не хватает как подчиненности закону, так и

безличности, минимизации простора для личного усмотрения

конкретного чиновника, которое в рамках нашей традиции,

увы, почти равносильно произволу. В нашем чиновничестве

слишком много «гоголевского»

Заметим, однако, что сохранение в организации

личностно-человеческого начала не всегда плохо:

неформальные связи чиновников, аппаратные традиции,

элементы харизмы руководителей, а порой даже элементы

коррупции при определенных обстоятельствах повышают

эффективность работы организации, тогда как доведенные до

предела ее «машинизация», элиминирование человеческого

фактора подрывают ее.

Далее, следует отметить, что новый Закон «Об основах

государственной службы Российской Федерации» впервые 'В

нашей истории создал нормативные предпосылки для движения

в сторону «меритократии», призванной прийти на смену как

дореволюционной системе выслуги, так и советской системе

партноменклатуры29. Что же касается принципа политической

нейтральности, то у нас в стране он никогда не работал: при

царях чиновники обязаны были верно служить престолу и

присягали на верность конкретному монарху, при большевиках

же условием службы была постоянно подтверждаемая верность

«линии партии», а на практике — последним партийным

указаниям и конкретным партийным начальникам (на

большевистском «новоязе» это называлась «подбор кадров по

политическим качествам»). Любопытная метаморфоза

произошла в 1991 г. Чуя предстоящие перемены, аппарат не

стал противиться своей формальной департизации. Это

позволило ему выйти из-под удара демократического

общественного мнения, требовавшего его чистки, и

практически сохранить прежний кадровый состав (за

исключением ушедших добровольно). Он даже изловчился, не

скрывая своих коммунистических симпатий, в то же время

превентивно развернуть демагогию о «недопустимости

преследования за убеждения» и об «угрозе повторения 37-гo

года». Плоды такой несменяемости аппарата власти при смене

(во всяком случае декларированной) политического строя

общество пожало позднее.

С точки зрения современной теории бюрократии

очевидно, что идея полной аполитичности аппарата утопична,

(недостижима. Более того, определенная степень его

политической ангажированности, особенно при серьезных

29 Любопытна этимология этого слова. Nomenclator в древнем Риме — это

специальный человек, обычно раб, обладавший хорошей памятью на имена

и подсказывавший хозяину, как зовут людей, как правило, нижестоящих, с

которыми тот в данный момент общается. Применительно же к нашей теме

это означает, что номенклатура — система как бы подсказки людей,

подходящих для занятия освобождающихся должностей.

(политических переменах, не только неизбежна, но и

желательна: аппарат не должен блокировать, тормозить или

извращать смысл реформ, как это случилось у нас; в то же

время он не. должен машиноподобно исполнять зачастую

безответственные решения легислатур, принимаемые в

политиканских целях, чему, к сожалению, тоже имеется немало

примеров в нашей политической действительности.

В демократических странах не стесняются проводить

проверку служащих на лояльность, т. е. на верность основам

конституционного строя, а также налагать ограничения на их

политическую деятельность. И это не входит в какое-либо

противоречие с критерием политической нейтральности.

Кстати, и наш новый Закон в ст. 11 «Ограничения, связанные с

государственной службой», подтвердив департизацию

госорганов, одновременно установил запрет «использовать свое

служебное положение в интересах политических партий».

Посмотрим, как будет реализовываться эта норма.

В целом наш аппарат пока явно не дотягивает до

веберовских стандартов рациональной бюрократии, хотя

определенное движение в эту сторону нельзя не отметить. Все

же пока иного названия, чем «квазибюрократия», он, пожалуй,

не заслуживает. Парадокс, однако, состоит в том, что в

последние десятилетия веберовская модель, к которой мы

сознательно или нет, но подтягиваемся, сама подверглась

довольно существенной мировоззренческой и практической

модернизации в рамках «реалистической» трактовки

бюрократии.

«Первый звонок» прозвучал еще до войны, с появлением

теории неформальной организации, созданной Э. Мейо на базе

его знаменитого исследования администрации долины реки

Теннеси. Позднее появились и другие работы, прежде всего Г.

Саймона, П. Блау, М. Крозье, а в 70-е годы начались серьезная

теоретическая критика и попытки практического отхода от всех

трех основных идеологических постулатов «веберизма» —

презумпции политической нейтральности бюрократии, ее

безусловной оптимальности как организационной формы и

безличности как ее важнейшего достоинства. Появились

концепции «отзывчивой» (responsive) администрации,

полицентризма, «плоских» структур и т.д. Но, разумеется,

веберовские конструкции были не отброшены, а скорее

дополнены «человеческим аспектом», распространяющимся как

на саму организацию правительственной службы, так и на ее

взаимоотношения с обществом, а также признанием

необходимости по мере возможности ограничивать даже самую

что ни на есть рациональную и хорошую бюрократию. Именно

в этом, если быть максимально кратким, и состоит

«реалистическая» теория бюрократии.

Проблема же нашей, отечественной государственной

службы видится в том, что все эти идеи, и прежде всего

концепция социально «отзывчивой» и ограниченной

бюрократии, пока еще практически совсем не вошли ни в наше

общественное сознание, ни в практику. И Закон об основах

государственной службы вряд ли можно считать серьезным к

ней приближением. То что мы сейчас имеем, — это, с одной

стороны, очевидный корпоратизм государственной службы и ее

претензии на неограниченный контроль над общественной

экономикой и жизнью, а с другой — исходящая из самых

разных общественных слоев, от самых разных политических

сил ее тотальная нигилистическая критика. Ни одна из этих

крайностей не сулит обществу ничего хорошего. Оптимум

находится между полюсами. И, думается, во многом именно в

адаптации и развитии применительно к нашим условиям

«реалистической» концепции бюрократии состоит основной

резерв совершенствования, модернизации института

российской государственной службы.

Что же касается имперской («восточной») трактовки

теории бюрократии, то с ней у нас связана традиция

богатейшая, уходящая в глубь веков и получавшая постоянные

подкрепления. Напомним вкратце суть этого типа бюрократии.

Это возможность широкого произвола по отношению к

подвластному населению три отсутствии собственной

индивидуальной или корпоративной формальной

защищенности от произвола «сверху» — со стороны

царствующей особы, теократического или партийного

руководства. Даже формальный статус такой государственной

службы — не публичная, а либо царская, либо ватиканская,

либо партийная. Как это оформляется фразеологически — в

виде ли службы батюшке царю, папе римскому, «народному

нацистскому» или «общенародному социалистическому»

государству — не суть важно. Важно, что это в основе своей

служба лакея, но лакея привилегированного, обладавшего

широкими возможностями манипулировать своими

полномочиями и помыкать теми, кто ниже его.

Все остальные атрибуты — экзамены на возможность

получения должности, как в Китае, развитое или даже

изощренное делопроизводство, как, например, еще в древнем

Египте и Месопотамии, личное богатство, как в Риме и

Византии, — сути отношений не меняют. Так, в позднем Риме,

а особенно в Византии и в Оттоманской империи бюрократы

(даже самые важные) набирались из вольноотпущенников или

просто из других этнических либо религиозных групп. Скажем,

у турок они рекрутировались из числа христиан и оставались

рабами султана, даже достигнув самых высоких должностей. И

это был для них не позор, а путь к власти. Отсутствие же у

такого чиновника личного независимого статуса обеспечивало,

по идее, его максимальную верность и преданность вознесшему

его владыке. Кстати, такой модус имеет очевидную общность с

советской и особенно со сталинской моделью статуса

аппаратчиков.

В целом черты такой «сатрапской» конструкции власти

вызывают у любого, кто знаком с нашими реалиями, массу

реминисценций, а существенные элементы ее сохранились и

поныне. Тем не менее все же следует признать, что мы

понемногу удаляемся от типа имперской бюрократии и даже

создаем механизмы институционной защиты от нее.

Госслужба — общие тенденции и их оценка

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии

нашей государственной службы существуют сейчас две

тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в

направлении ее демократической модернизации с учетом

мирового опыта (правда, «преимущественно не самого

современного, а скорее позавчерашнего), с другой —

стремление к оформлению не зависимой от общественного

контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и

системой ценностей. Двойственность эта в полной мере

отразилась и в Законе. К счастью, прежде чем он в полной мере

начнет действовать, предстоит принять ряд других

нормативных актов в его развитие. Так что «поезд еще не

ушел».

Думается, законодательная легитимация в одном

документе двух противоположных тенденций не в последнюю

очередь стала (возможной вследствие противоречивости

обращаемых населением к государству общественных

ожиданий. Ведь, с одной стороны, люди хотят, чтобы

чиновников было поменьше, чтобы прав у них поубавилось, а

ответственности прибавилось, чтобы стало легче найти на них

«управу», а сами они стали бы максимально «отзывчивыми» на

человеческие нужды. Но, с другой стороны, люди хотят, чтобы

государство было для своих граждан заботливым опекуном,

поддерживало их материально, компенсировало последствия их

собственных ошибок и вообще «наставляло бы на путь

истинный». Однако «бесплатных завтраков не бывает».

Государство, каким бы хорошим оно ни было (и каким бы

хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за

свою подлинную или псевдозаботу о гражданах. Собственно,

иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени

вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не

только нам. И в западных странах сегодня можно видеть

сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к

своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем

плане за этим стоит различие между либеральным и социал-

демократическим взглядами на роль государства. В одних

странах существует исторически сложившийся крен в сторону

либерализма, в других — в сторону социализма. Периодическая

же смена правящих партий не позволяет «маятнику»

отклоняться слишком далеко в какую-либо из сторон. У нас же,

как и во всем, увы, и здесь нет ограничителя: либо тоталитарное

вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая степень

индифферентности, которую в наше время не может себе

позволить даже самое либеральное из современных западных

правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных

ожиданий придала дополнительную свободу маневров,

использованную им в первую очередь для установления

выгодного социального и нормативного статуса собственной

корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными

распорядительными полномочиями по отношению к

государственной собственности, т. е. была как бы ее

собственником de facto. Теперь же верхушка бюрократии через

закрытое акционирование целых отраслей хозяйства, прежде

всего добывающих и энергетических, и через другие, более

сложные по форме (но не по сути) механизмы во многом

легализовала свои фактические полномочия. А чтобы

обеспечить устойчивость своего положения, она должна была

поделиться с приближенными. И так далее по цепочке. К.

Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское государство как

«частную собственность бюрократии», наверное, и вообразить

себе не мог подобных масштабов «(Приватизации государства».

Думается, «волшебная ширма» деполитизации

послужила не последним предметом в реквизите

иллюзионистов, исполнивших этот грандиозный трюк. Наша

бюрократия отнюдь не была отделена от политики, как это

декларировалось. Напротив, за последние десятилетия она,

действуя из-за «ширмы», подчинила себе политику, искусно

делая это под аккомпанемент антибюрократической критики,

начавшейся еще при Брежневе и продолжавшейся почти до

конца горбачевской эры. Между тем задача состояла (и состоит)

не в химерической деполитизации, а в регулировании и

ограничении реального влияния бюрократов на политику. Не

знаю, сколько работников госаппарата назначается у нас лично

Президентом, однако уверен, что число это, да и в целом

масштаб влияния на аппарат существенно меньше, чем, скажем,

у Президента США.

Известно, что американский президент всегда имел

широкие возможности для персональных назначений

чиновников в свою администрацию. Так, в конце правления Дж.

Картера число таких «политических назначений» перевалило за

3 тыс. А с тех пор курс на усиление политизации аппарата

исполнительной власти остается непременной линией всех

президентов без исключения. Еще по Закону 1978 г. Президент

имел право назначать до 10% от всего штатного расписания

старших госслужащих. И Р. Рейган использовал эти

возможности в полной мере, заменяя профессиональных

администраторов преданными его курсу политиками. Это без

стеснений было названо средством распространения

политического контроля на «упрямую» госслужбу.

Рейгановский штаб открыто использовал «тесты политических

лакмусовых бумажек», дабы удостовериться, что все лица,

получающие назначения, «горячо поддерживают»

президентскую программу. Далее предполагалось, что все эти

«назначенцы» будут проводить такой же жесткий политический

контроль в собственных учреждениях и департаментах.

Политику идеологического контроля над чиновничеством

продолжил и Дж. Буш, даже усиливший антибюрократическую

критику30. И, подумайте, столь жесткая «чистка кадров»

происходила и воспринималась как нормальное явление в

одной из самых демократических стран мира всего лишь при

смене политического курса! А у нас при смене, по существу,

30 Peters G. Searching for a Role The Civil Service in American Demociacy //

International Political Science Review. 1993. Vol. 14, N 4. P. 378—379.

политического строя решили, что «чистить» полностью

унаследованный от КПСС-ного хозяина аппарат «негуманно»,

поддавшись на демагогию насчет, видите ли, «угрозы нового

37-го года»!

Еще одна пока совершенно не воспринятая у нас

тенденция эволюции статуса госслужбы на Западе в 80—90-е

годы — это общее снижение ее влияния и престижа,

проявившееся, в частности, в относительном и даже в

абсолютном снижении уровня заработка служащих. Разумеется,

связанные с этим процессы идут там не гладко и порождают

противоречивые последствия. Например, в результате таких

мер аппарат покинули многие квалифицированные работники.

Дабы «е отвлекаться от темы, не будем сейчас обсуждать

связанные с этой политикой проблемы. Думается, что

правительство, скажем, Ельцина — Гайдара, поглощенное

задачей спасения страны от экономической катастрофы, вряд ли

имело практическую возможность одновременно еще и

реформировать госслужбу (хотя отказ от такой реформы в

конечном счете сильно повредил делу). В данном случае

хотелось бы лишь обратить внимание на противоположность

общих тенденций эволюции гоослужбы в России и в тех

странах, которые у нас последние годы было принято

обозначать (впрочем, довольно неопределенно) как

«цивилизованные» и с которых наши политики вроде бы на

словах старались брать пример. Лишь окажем, что в

цивилизованных странах в отличие от нас бюрократию ныне не

раздувают, а всячески стараются и сократить численно, и

приблизить по способам функционирования к работе частных

фирм, «маркетизировать».

У нас сейчас принято делать упор на понимание

исполнительной власти как иерархической вертикали.

Действительно, М. Вебер опирался на него в своем описании

«идеального типа» бюрократии, т. е. абстракции, но отнюдь не

имел в виду ее абсолютизацию применительно к практике

Такой взгляд был бы неверен социологически, ибо на каждом

уровне администрации действует своя собственная

совокупность бюрократических интересов. Некоторые из них,

например законные интересы членов неформальных

административных групп31, должны удовлетворяться, другие —

противозаконные — следует блокировать, хотя понятно, что

провозгласить это гораздо легче, чем выполнить. Наиболее

очевидна в данной связи проблема коррупции, для которой,

кстати, «маркетизация» государственной службы создает

дополнительные возможности и которую она даже как бы

«полулегитимизирует». Как известно, все в жизни имеет свою

теневую сторону.

Одними карательными мерами эту проблему, конечно

же, не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью

служащих. Например, в США еще во времена президентства Л.

Джонсона был принят «Этический кодекс служащего»,

См. об этом: Оболонский А. Формальные и неформальные группы в

аппарате государственного управления // Сов. государство и право. 1983. №

5. С. 28—35.

регламентирующий очень широкий (можно сказать, даже

чрезмерно широкий) спектр поведения чиновников. Так, под

регламентацию подпадают не только предельная цена подарков,

которые можно принять, но и сбор денег в пользу оказавшихся

в беде коллег и даже визиты в гости к подчиненным32. Но в

целом нам тоже неплохо было бы сделать упор на подобного

рода вещи, а не на «табель о рангах».

Понятие бюрократии шире, чем понятие

государственной службы. Бюрократия есть и в частных

корпорациях, и в банках, и даже в религиозных организациях.

Но современное общество и дня не смогло бы прожить без

государственного бюрократического аппарата. Поэтому не

следует строить иллюзий относительно возможностей

«искоренения бюрократии». Даже применительно к

бюрократизму (что, как известно, совсем не то же самое) можно

говорить лишь о его ограничении, о минимизации его

негативных последствий, не более того.

Другое дело, что бюрократия бывает авторитарной и

рациональной, коррумпированной и честной, иными словами,

хуже или лучше. Во многом это зависит от типа общества, в

первую очередь от того, закрытое оно или открытое. Поэтому

приведение нашей госслужбы, или бюрократии (в данном

контексте это одно и то же), к приемлемому для общества

уровню есть часть более общей проблемы преодоления

наследий традиционализма, авторитаризма и позднее —

тоталитаризма. И, думается, мы медленно, непоследовательно,

рывками и с чрезмерными издержками, но все же движемся в

направлении к открытому обществу. Вопросы же о

продолжительности этого периода, цене, которую приходится

за него платить, препятствиях на этом пути и вообще о

перспективах России завершить его успешно выходят за рамки

обсуждаемых здесь проблем.

Затронем лишь один аспект — о возможностях

использования авторитарных методов создания открытого

общества. Иначе говоря, только ли «снизу», от «корней» можно

строить демократию или же при определенных исторических

обстоятельствах для ускорения процесса нужен сильный

национальный лидер с демократическими ориентациями и

«крепкими кулаками», способный, используя при

необходимости элементы авторитаризма, насаждать

демократию «сверху»? Нужно сказать, что применительно к

нашим условиям я поддерживал второй подход, считая его

наиболее продуктивной тактикой преодоления вязкого

сопротивления противившейся модернизации системы. И до

какого-то момента эта тактика в общем себя оправдывала, ибо

фигура Президента выполняла роль «ледокола» демократии.

Однако постепенно логика «придворной жизни» стала сводить

на нет позитивную роль авторитаризма переходного периода,

тогда как негативные его свойства усиливались. Сильная

президентская власть из института модернизации, призванного

оберегать пока еще слабые ростки гражданского общества,

Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration.

Tuscaloosa, 1989.

стала превращаться в инструмент консервации традиционных

политических отношений и приоритетов, толкая нас в сторону

псевдомодернизации, не раз уже случавшейся в нашей истории.

И все-таки модернизаторский авторитаризм — вещь

позитивная и, как показывает мировой опыт, часто просто

необходимая. Однако одним из условий, хотя бы частично

предохраняющих от перерождения модернизаторской политики

в самоуправство и господство дворцовых камарилий, является

существование квалифицированной, хорошо организованной и

некоррумпированной государственной службы. И тут приходит

в голову такой странный на первый взгляд пример, как опыт

Чили времен Альенде и Пиночета, где исторически сложилась и

сохранилась лучшая в Латинской Америке государственная

служба, которая сумела не только смягчить крайности и

прокоммунистического, и военного правления, но и

использовать последнее для экономического и социального

развития страны33.

Но все это возможно только в том случае, если в стране

действует честная и ответственная администрация, забота о

создании и поддержании которой должна быть в числе

первейших обязанностей любого правительства.

Для по-настоящему открытого общества со

сложившимися, работающими гражданскими институтами в

общем-то и бюрократия не страшна Она находится под

общественным контролем и «сверху» и «снизу», и «сбоку»,

достаточно «прозрачна» и отзывчива на нужды граждан,

открыто взаимодействует с различными группами давления —

лобби. Кстати, пора привыкать к тому, что лоббирование само

по себе нормальный элемент политического процесса, а не

«закулисные игры политиканов» (как нам долгие годы внушали

«специалисты по буржуазной демократии») и в принципе

должно регулироваться законом. Ведь это не что иное, как

проталкивание через государственную машину решений,

соответствующих интересам тех или иных общественных групп

и слоев. А плюрализм и даже конфликт интересов, как

известно, служит одним из непременных атрибутов

демократического общества. Только решение конфликтов,

связанных с объективным несовпадением различных групповых

интересов, должно происходить не по «закону джунглей», а по

законам правового государства, и чаще всего — на основе

компромисса и согласования интересов. И государственный

служащий в таких условиях во многом выполняет роли

«пристава» и «судебного исполнителя», обеспечивающих

соблюдение законной процедуры разрешения конфликта и

исполнение принятых решений.

Так что создание по-настоящему современной

государственной службы должно идти рука об руку с

формированием гражданского общества. Но если гражданское

общество формируется в общем все-таки спонтанно, а

государство может лишь несколько этому содействовать и уж

33 Angell A., Graham С. Can Social Sector Reform Make Adjustment Sustainable

and Equiable? Lessons from Chile and Venezuela // Journal of Latin America

Studies. 1995., N 27. P. 189—219.

во всяком случае не должно мешать, то модернизацию

госслужбы никак нельзя пускать на самотек или заниматься

этим спорадически, от одного политического случая к другому.

Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в

ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже

перевернуть «лодку» государства, а не привести ее в нужную

гавань.