О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ОБЩЕСТВА

Очевидно, что унаследованная Российским государством

система государственной службы нуждается в глубоком и

всестороннем реформировании. Это обусловлено как

принципиально изменившимся характером стоящих перед

государством задач, так и постепенно складывающимся новым

типом отношений между властью и формирующимся

гражданским обществом. В связи со вторым моментом особое

значение в новых условиях приобретают и обращенные к

государственному управлению политические ожидания

граждан. Нам надо как можно быстрее перейти к новой модели

государственного управления. Любые преобразования

обречены на неудачу, если одновременно не реформируется

аппарат государственной власти.

Определенные шаги в области реформирования уже

сделаны. Однако складывается впечатление (ниже мы поясним

это примерами), что не существует ни единой концепции новой

государственной службы (идеальная модель), ни адекватного

понимания достоинств и недостатков унаследованной системы

(реальная модель), ни четких планов перехода от одной модели

к другой. Более того, создается впечатление, что наша

бюрократия, избавившись от прежнего партийного «хозяина»,

но не обретя нового в лице контролирующего ее общества,

стремится, и не без успеха, навязать последнему в качестве

всеобщего свой корпоративный интерес. Все это чревато весьма

серьезными негативными последствиями для нашего

государства, политической власти и российского общества в

целом.

В частности, отношение населения к исполнительному

аппарату власти формируется во многом на основе опыта

общения с конкретными чиновниками (часто, увы, сугубо

негативного), либо знания о таком опыте от других, либо через

средства массовой информации. Такое знание, разумеется,

является неполным и зачастую неточным. Однако оно —

важный компонент отношения людей к государственной власти

вообще. И этот во многом отрицательный опыт, формируя

соответствующее ему отношение к «партии власти», очень

влияет на избирательное поведение граждан. Так что самая

решительная борьба с чиновничьим своеволием и

бюрократизмом имеет для власти, помимо прочего, и

«прикладной», выборный аспект.

Серьезный вклад в разрешение данной коллизии может и

должна внести наука, опирающаяся на знание мирового опыта

государственной службы, адекватное понимание российско-

советской традиции госслужбы и значения государственности

вообще, на анализ современной государственной службы и

отношения к ней общества.

Мировая тенденция

Как известно, государственная служба является одним из

ключевых институтов организации практически всех

современных обществ, независимо от их политического строя и

типа государственного устройства. Исходя из этого, на

определенном этапе развития мировой теории и практики

государственного строительства идеалом стала считаться

аполитичная госслужба — «рациональная бюрократия» как

некий нейтральный профессиональный инструмент реализации

политической воли власти и обслуживания публичных нужд

граждан. Эта концепция в первую очередь связана с именами

немецкого социолога Макса Вебера и Президента США Вудро

Вильсона. Время показало, однако, что при всех достоинствах

данной концепции она, являясь огромным шагом вперед от

патерналистской и других традиционных схем организации

государственной власти, тем не менее в значительной мере

утопична. Более того, формальная деполитизация аппарата на

поверку оказывается мнимой и на деле приводит к обратному, к

неконтролируемому, «теневому» политическому влиянию

бюрократии, превращающейся в политического «Пигмалиона».

Кроме того, исторически сформировавшаяся модель

государственной службы оказалась по меньшей мере не вполне

адекватной информационным, технологическим и социальным

вызовам времени, а продолжавшая (и продолжающая) по

инерции нарастать бюрократизация общественной жизни

угрожала (и угрожает) породить одну из глубинных

цивилизационных политических коллизий начала следующего

тысячелетия.

Поэтому уже начиная с конца 60-х годов развитие

мировой теории и практики идет в направлении существенного

пересмотра прежней, «классической» парадигмы госслужбы и

принципов ее построения. В частности, стала предметом

анализа и нормативного регулирования ее политическая роль.

Отсюда и акцент сместился в сторону политологического

аспекта, что проявилось даже в самой структуре науки:

администрация, теория бюрократии изучаются именно

политологией. Происходящий в последние десятилетия

пересмотр основных принципов госслужбы можно свести к

следующим основным направлениям:

— анализ и институционализация политической роли

бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных

интересов;

— поиск оптимального соотношения политических и

профессиональных начал в администрации;

— уменьшение роли вертикальной административной

иерархии, развитие функциональных органов, «плоских»

структур и т. п.;

— децентрализация, сокращение, удешевление

администрации;

— ограничение роли традиционной административной

«лестницы» чинов;

— менеджеризация и даже маркетизация значительной

части госслужбы;

— максимальная «отзывчивость» бюрократии на

обращенные к ней общественные ожидания и требования.

Разумеется, существует и «противотечение», зачастую

весьма эффективное и аргументированное, со стороны

классической административной идеологии и практики

деятельности бюрократической корпорации. Однако общий

вектор именно таков. Думается, здесь стоит кратко рассказать о

новейших тенденциях в государственной службе США48.

Американская госслужба, как помнит читатель из

нашего первого очерка, является одной из разновидностей

западной традиции рациональной бюрократии. В силу

специфических условий формирования американской

государственности американская бюрократия всегда уступала

бюрократии западноевропейской и по своему статусу, и по

квалификации, и по степени устойчивости, и особенно по

степени независимости от политики. Статус аппарата был

достаточно неопределенным и во многом зависел от позиции в

данном вопросе действующего президента. Восьмидесятые и

девяностые годы усугубили эту тенденцию. Госслужба

подверглась и продолжает подвергаться политическому

давлению как «сверху», так и «снизу».

Еще Президент Картер взял курс на систематическую

критику бюрократии и политический контроль над ней

(особенно над федеральной — вашингтонской). Рейган и Буш

продолжили и значительно расширили эту линию. Той же

тактики придерживается Клинтон. Собственно, нападки на

бюрократию всегда нравились публике и потому были

популярны среди политиков. Но начиная с Картера возросли

как их интенсивность, так и их практические последствия. Как

известно, Президент США всегда имел право на значительное

число «политических назначений», т. е. в отличие от системы,

принятой в Западной Европе, он мог лично назначать

чиновников на множество ключевых позиций в госаппарате. К

концу президентства Картера было уже около 3 тыс. таких

позиций, а при сменивших его республиканских президентах,

48 Подробнее см.: Peters G. Searching for a Role' The Civil Service in American

Democracy // American Political Science Review. 1993. Vol. 14, N 4. P. 373—

386.

хотя общее число этих позиций практически не изменилось, их

важность в структуре исполнительной власти возросла. Кроме

того, Рейган в отличие от своих предшественников установил

практику прямой проверки готовности кандидатов на

должности в государственном аппарате «с энтузиазмом

поддерживать» его политический курс — «тесты лакмусовой

бумажки». В результате многие чиновники, унаследованные

администрацией Рейгана от демократов и обладавшие

либеральными (в американском смысле слова) убеждениями,

были заменены людьми, разделявшими более консервативную

республиканскую философию. И хотя Президент Буш, сам

многолетний вашингтонский функционер, попытался

остановить процесс политизации аппарата, сделать это

оказалось нелегко: «процесс пошел». Функции и реальная

власть бюрократов также сократились в соответствии с

идеологией и программой «рейганомики». Вдобавок все эти

годы постоянно сокращались относительные размеры

всевозможных доплат к жалованью чиновников.

С другой стороны, начатая еще при Картере программа

создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии

стимулировала процесс изменения отношений между

аппаратом и обществом. Гражданин из довольно пассивного

налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие

блага сможет ему предоставить государство, постепенно стал

превращаться в активного клиента — потребителя услуг

государственной службы. Согласно идеям Рейгана и в меньшей

степени — Буша, государственный сектор должен работать

наподобие частного, а отношения государственного служащего

и клиента должны напоминать рыночные.

Результаты этого подхода оказались неоднозначными.

Реализация идеи «прозрачной», т. е. подконтрольной людям,

госслужбы несомненно отошла на пользу обществу. Теперь

гражданин вправе знакомиться с широким кругом

государственных документов и в полной мере — с

документами, касающимися его самого, присутствовать на

заседаниях органов управления и т. п. Таким образом, подорван

один из главных источников бюрократического могущества и

бюрократических злоупотреблений — «тайна кабинета».

«Маркетизация» взаимоотношений гражданина с аппаратом

управления тоже способствовала повышению эффективности

работы чиновников, ибо позиция «клиента», «заказчика»,

«потребителя» услуг госаппарата психологически

принципиально отличается от позиции «просителя» (а

применительно к нашим традициям, думается, и кавычки

излишни). И дело не только в психологии: американский

чиновник во многих случаях вынужден «бороться за клиента»,

ибо многие услуги гражданин может получить в разных

госорганах, а также во всевозможных общественных

организациях. Так что чиновнику приходится на деле

доказывать клиентам, что он не зря получает свое жалованье,

образованное из их налогов.

Но в то же время «маркетизация» бюрократии имела и

негативные последствия. Ведь специфика публичного сектора

по сравнению с частным достаточно велика. Этот сектор нельзя

сводить к рынку. Иначе, ослабив негативное воздействие

факторов одного рода — бюрократических деформаций,

неизбежно создашь питательную среду для других негативных

явлений — коррупции, конфликта между разными уровнями и

ветвями госслужбы, придания чрезмерной огласке тех деталей

работы госслужб, которые объективно требуют определенной

степени закрытости. Прямая публичная ответственность

служащего также не может быть полностью замещена

присущими рынку механизмами косвенной ответственности.

В целом описанные политические давления на

государственную службу США наряду с указанными

позитивными результатами привели к определенному

понижению уровня административной морали служащих, а

также к уходу многих квалифицированных работников в другие

сферы. Правительственная служба утратила значительную

долю своей привлекательности. Статус ее понизился. Поэтому в

последние годы возвращается понимание того обстоятельства,

что эффективная государственная служба необходима даже для

максимально маркетизированной и децентрализованной

общественной системы. Правда, принятие конкретных мер в

пользу того или иного политического курса в данном вопросе

осложнено острой политической борьбой между демократами и

республиканцами.

Думается, что тщательный анализ достоинств и

недостатков американских экспериментов в области госслужбы

очень необходим нам. В отличие от американцев, может быть,

чересчур легко идущих на реформы, наша система

государственной службы превосходит все рекорды по своей

инертности и косности.

Российская традиция и специфика

Как справедливо отмечают отечественные

исследователи, в российской истории государство издавна

играло особую, весьма значительную роль едва ли не главного

системообразующего фактора, определяющего формы и

степень жизнеспособности общества. В полной мере это

относится и к советскому периоду нашей истории, и к

нынешним, постсоветским временам. Видимо, эта традиция в

той или иной мере и форме сохранится и в ближайшем

будущем, и потому данное обстоятельство следует принимать

во внимание при анализе и изучении поставленной проблемы.

Однако она должна рассматриваться в сочетании с

другой, столь же укорененной, живучей и отнюдь не

слабеющей традицией отчуждения «простых людей» от власти,

недоверия ко всему исходящему от государства. Обе эти

традиции имеют корни как в реальности, так и в социальной

мифологии. Реальный пласт отношений максимально

лапидарно выражен в формуле В. О. Ключевского:

«Государство пухло, народ хирел». Мифологический пласт

отношения к чиновничеству нашел выражение в устойчивом

обыкновении видеть в нем лишь социальное зло, в

абсолютизации (во многом несправедливой) его негативных

черт. Госслужащий в общественном сознании ассоциируется

преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина,

Сухово-Кобылина, журнала «Крокодил», но никогда — с

именами Сперанского, Милютиных, Витте... Справедливость

также требует признать, что и среди советских чиновников

встречались не одни бездушные бюрократы либо честные

«рабочие лошадки» (последних было множество, и

заслуживают они отнюдь не только осуждения: на них во

многом держалась вся неблагодарная, но необходимая

повседневная государственная работа), но и люди с

реформаторской ориентацией (другое дело, что судьба их, как

правило, была незавидной). Так что при анализе российской

традиции и решении задач реформирования нашей

государственной службы следует исходить из наличия двух

тенденций — автократическо-деспотической и либерально-

реформаторской.

Конечно, в целом нынешнее российское чиновничество,

как и его предшественники, «не дотягивает» до бюрократии в

том классическом, «веберовском» значении этого слова, в

каком оно живет в современном языке. Для этого его действия

(во всяком случае в советские времена) были чересчур уж тесно

переплетены с политикой и вместе с тем недостаточно

обезличены и связаны нормами закона, а самим чиновникам

сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности да и

просто компетентности в осуществлении своих полномочий,

поскольку они в отличие от «идеальных» веберовских

бюрократов отбирались не столько на основе

профессиональных достоинств, сколько на основе

«политических качеств» и (или) протекции. Поэтому, строго

говоря, наше чиновничество правильнее называть квази(недо)

бюрократией.

Современные тенденции и попытки реформирования

Тенденции развития нашей государственной службы за

последние 6—7 лет противоречивы. Максимально кратко их

можно обозначить так:

— формальная департизация аппарата, преследовавшая

как общесоциальные, так и корпоративные бюрократические

цели; разумеется, ее нельзя рассматривать как реальную

деполитизацию аппарата, которая, как мы видели, вообще-то в

значительной мере утопична и тем более уж никак не

вписывается ни в отечественные традиции, ни в принципы

президентской республики;

— возрождение в усложненном виде чиновничьей

«Табели о рангах» — института, который исторически

принадлежит прошлому и значение которого в современных

развитых странах всячески стараются ограничить: у нас же это

отражает желание создать нормативный режим

воспроизводства и защиты чиновничьей касты, узаконить ее

привилегированный социальный статус;

— одновременное создание ряда действительно

необходимых предпосылок для формирования нужного статуса

современной госслужбы: введение квалификационных

экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных

должностей, нормативное установление ограничений, гарантий

и привилегий, связанных со статусом государственного

служащего;

— переструктурирование аппарата (например,

преобразование министерств в акционерные общества

закрытого типа), имевшее целью, с одной стороны, приобщение

бюрократии к переделу собственности, с другой — выведение

аппарата из-под вероятных антибюрократических атак, иными

словами, институционализация корпоративных интересов;

— поверхностная демократизация аппарата как

псевдоответ на вызов времени.

В целом это можно подытожить как борьбу двух

тенденций модернизации госслужбы — корпоративистской и

демократической.

При этом следует признать, что в общем госаппарат стал

работать хуже, ибо прежние (партийно-номенклатурные)

рычаги контроля и управления разрушились, а адекватной

замены им не возникло. К тому же утратили силу прежние

нормы неформальной служебной морали, пусть далекие от

совершенства, но все-таки как-то регулировавшие поведение

служащих. На смену же им пришел не новый, демократический

кодекс административной морали, а административный

«беспредел», порождающий вседозволенность и почти

безграничный чиновничий произвол, моральный вакуум.

Тем не менее можно констатировать, что настоятельно

необходимое реформирование нашей госслужбы все-таки

началось. Однако происходит оно спонтанно и спорадически,

больше под влиянием конъюнктурных политических нужд, чем

на основе какой-либо общей концепции реформы. Этим Россия

невыгодно отличается от других стран, многие из которых в

последние десятилетия проводят аналогичные реформы с целью

действительной модернизации госслужбы, приведения ее в

соответствие с потребностями сегодняшнего и завтрашнего дня.

Мы не случайно внимательно рассмотрели в одном из

предшествующих очерков опыт недавних и, по существу,

продолжающихся реформ гражданской службы в

Великобритании, опыт, который, по нашему мнению,

заслуживает самого серьезного внимания как в положительных,

так и в отрицательных его аспектах. Интересен также опыт

Италии, где существует даже специальное Министерство по

делам административной реформы. По существу, российская

госслужба во многом сталкивается сегодня с теми же самыми

проблемами, что и многие другие страны. Только носят они

здесь несравненно более острый характер. Тут и динамизм

общественных изменений, и взаимосвязь, взаимозависимость

актуальных проблем, и резкие изменения социальной

структуры общества...

Однако в наших непоследовательных попытках

реформирования государственной службы, по неведению ли

или по каким-то другим причинам, мы, по существу, стремимся

приблизиться к веберовско-вильсоновской модели политически

нейтральной «рациональной бюрократии», ориентируясь тем

самым на западный опыт позавчерашнего дня. Опыт развитых

стран последних десятилетий, во многом противоположный

нашему нынешнему официальному идеалу построения

эффективной «властной вертикали» администрации, их

попытки не деполитизировать бюрократию, а по возможности

ограничить ее влияние на жизнь общества остаются нами как

бы незамеченными.

Думается, это отсутствие концепции реформы

госслужбы нашло отражение и в недавнем Законе «Об основах

государственной службы Российской Федерации», содержащем

как весьма прогрессивные инновации, так и анахроничную

«табель о рангах», открывающую разве что гигантское поле

«важной государственной работы» и возможностей потешить

бюрократическое тщеславие многочисленных кадровиков и их

начальников. К счастью, Закон предусматривает перспективу

принятия целого ряда других нормативных актов, во многом

предназначенных для того, чтобы привести его в действие. Так

что положение можно исправить.

Для этого необходимо разработать адекватную

современным и прогнозируемым общественным и

государственным потребностям модель демократической

государственной службы на основе профессионального

юридического и политологического анализа отечественного и

зарубежного опыта ее организации и реформ, а также

обращенных к ней общественных ожиданий и государственных

интересов. Такой анализ должен сочетать теоретические и

эмпирические исследования с последующим мониторингом

динамики развития ситуации.

О борьбе с бюрократизмом

В заключение несколько слов на эту еще сравнительно

недавно «в весьма популярную тему, которая почему-то вдруг

«увяла». Поскольку бюрократизм есть порождение

определенной системы общественных отношений, то и

искоренение его возможно лишь с исчезновением породивших

его условий. Как, надеюсь, стало понятно читателю уже из

первого очерка, так стоять вопрос не может (разумеется, если

мы не хотим впасть в анархию или вернуться в первобытное

состояние). Другое дело, что следует стремиться ограничить

причиняемый бюрократизмом вред обществу, не подрывая при

этом основ пока единственно возможной бюрократической

системы управления. И, как мы видели, в западных странах

сейчас довольно много делается в этом направлении.

Применительно к нашим условиям помимо сказанного

выше о формировании демократической государственной

службы хотелось бы выделить еще несколько моментов.

Главное — это сокращение сферы деятельности и

влияния бюрократов. Основной путь к этому —

разгосударствление экономики и других сфер жизни общества.

В принципе пафос реформ, начатых в постсоветской России, в

том и состоял. Однако все получилось во многом не так, как

задумывалось. Приватизация не стала подлинным

разгосударствлением собственности. Более того, бюрократия

получила дополнительные возможности распоряжаться

общественным достоянием, что способствовало еще большему

ее удалению от веберовского идеала в сторону «азиатской»

модели, ассоциирующейся с бесконтрольностью и произволом.

И до тех пор, пока в общем плане ситуация не изменится,

попытки радикально преодолеть чиновничьи коррупцию и

произвол обречены оставаться благими намерениями. Но все же

есть некоторые дополнительные меры, которыми не надо

пренебрегать.

Так, следует активизировать деятельность контрольных

органов, в частности прокуратуры, расширить и сделать

практически более эффективным судебный контроль. Вместе с

тем при всех оправданных заботах о создании стабильной и

эффективной системы государственной службы,

укомплектованной квалифицированным персоналом, не следует

делать работу в аппарате чересчур привлекательной для

карьеристов и лиц, чрезмерно ориентированных на личное

обогащение. Надо прекратить принявшее неприличные размеры

разрастание «теневых» чиновничьих привилегий, вспомнив

наконец, что именно пафос борьбы с привилегиями был одним

из главных социальных мандатов, приведших «наверх»

нынешних обладателей власти.

Сейчас, в условиях поголовного увлечения жесткими,

предельно материализированными рыночными отношениями,

как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах

человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив

человек». Для обсуждаемого нами вопроса об ограничении

бюрократического произвола и злоупотреблений это означает

необходимость специального внимания к морально-этическим

качествам работающих в аппарате людей, к проблемам

административной морали, которым, как мы видели, в западных

странах придают большое значение.

Но, разумеется, было бы неоправданной идеализацией

полагать, что работник будет руководствоваться в основном

моральными стимулами. Надо совершенствовать условия и

порядок прохождения государственной службы таким образом,

чтобы теснее увязывать результаты работы с оплатой,

служебной карьерой и перспективой. Видимо, было бы

продуктивным более детально изучить вопрос о качествах,

которыми должны обладать различные категории

государственных служащих, и разработать соответствующие

перечни, которые могли бы использоваться при приеме на

работу и в процессе квалификационных процедур.

Существенное значение в борьбе с бюрократизмом

приобретают стиль работы и личностный тип руководителя.

Остановимся лишь на одном аспекте этой проблематики —

опасности ложного преодоления бюрократизма в форме

реставрации элементов автократического стиля. Так,

применительно к руководителю любого ранга подобная

псевдоальтернатива связывается с образом твердого

единоличного лидера, который сам во все вникает и сам решает

все вопросы. Этот образ не в последнюю очередь базируется на

имеющих большую историческую традицию, но совершенно не

адекватных современным требованиям к управлению

стереотипах обыденного сознания, суть которых сводится к

следующему: а) идеальный тип руководителя — жесткий, но

справедливый «хозяин», «отец-командир» (в политологии

подобный тип лидера называют популистским автократом); б)

тот, кто лично, сам все решает и всем распоряжается, будто бы

не может быть бюрократом. Существует, увы, тоска по

«сильной личности». Очевидно, выход на новые рубежи

требует и преодоления подобных устаревших представлений, в

частности переосмысления значения для нашей истории

автократических, царистских традиций, которые не следует

романтизировать. Необходимо раз и навсегда понять, что во

многом именно из них произрастают наши недавние и

сегодняшние беды и проблемы, что без психологической

переориентации на демократический стиль управления мы

будем обречены крутиться в «беличьем колесе» нашего

прошлого, меняя лишь внешние формы, но не суть отношений.

Государственная бюрократия всех уровней,

унаследовавшая прежнюю систему властных отношений и

стремящаяся в новых формах сохранить фактически

бесконтрольную опеку над общественной (в том числе

экономической) жизнью, представляет одну из главных угроз

становлению в России гражданского общества.