Статья 24. Собрание (сход) граждан

1. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан.

2. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 15 настоящего Федерального закона, собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Комментарий к статье 24

1. Роль собраний (сходов) граждан двояка. Следует различать собрание (сход) как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления (п. 6 ст. 15 данного Закона), и собрание (сход) как форму территориального общественного самоуправления, применяемую наряду с деятельностью местного самоуправления. В первом случае собрание (сход) действует, как правило, на территории небольших поселений, имеющих статус муниципальных образований, а во втором - на части территории муниципального образования (отдельные поселения, входящие в состав муниципального образования, микрорайон, квартал, улица, другие внутригородские территории).

2. Данный пункт комментируемой статьи посвящен порядку правового регулирования статуса собраний (сходов) граждан и процедуры их созыва и проведения. Эти вопросы регламентируются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем важнейшие вопросы функционирования собраний (сходов), выполняющих полномочия представительных органов местного самоуправления, решены в настоящем Федеральном законе. Во-первых, в п. 6 ст. 15 определены основные, базовые полномочия этих собраний (см. комментарий к этой статье). Во-вторых, в данном пункте закреплено условие правомочности собраний (сходов): в них должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, то есть правом избирать, как оно определено для выборов органов местного самоуправления законами соответствующих субъектов Российской Федерации на основе федерального избирательного законодательства.

Организация деятельности собраний (сходов) граждан в разной степени урегулирована законами. В ряде субъектов Федерации не только не приняты специальные законы по этим вопросам, но и в законах о местном самоуправлении соответствующие нормы весьма лапидарны.

В пункте 3 статьи 56 настоящего Федерального закона устанавливается, что до принятия субъектами Российской Федерации законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24, 27 этого Закона, применяются статьи 80 - 86 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении" (см. комментарий к ст. 56), однако в этом Законе общие собрания (сходы) граждан рассматриваются только как форма территориального общественного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ, 1991, N 29, ст. 1010.

Собрания (сходы) созываются представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. К их компетенции относятся следующие вопросы: избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий.

Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов территориального общественного самоуправления населения правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

По сути, эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, содержащими разделы, главы, параграфы или статьи о собраниях (сходах) граждан как одной из составляющих системы территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст. 27). Вместе с тем законы некоторых субъектов Федерации о местном самоуправлении регламентируют статус собраний (сходов) граждан как формы самоуправления муниципальных образований.

Например, в Законе Омской области устанавливается, что к исключительной компетенции общего собрания (схода), конференции, в случае, если они выполняют функции представительного органа местного самоуправления, относятся: принятие устава (положения) о местном самоуправлении; выборы должностных лиц местного самоуправления; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством; утверждение местных планов и программ комплексного социально - экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах своей компетенции. При этом решения, принятые общим собранием (сходом), конференцией, обязательны для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории. Эти решения могут быть изменены или отменены только общим собранием (сходом), конференцией граждан либо в судебном порядке.

Закон Омской области не устанавливает порядок созыва и проведения общих собраний (сходов) и конференций граждан, относя это к ведению муниципальных образований. В законах некоторых других субъектов Федерации порядок созыва и проведения собраний (сходов) более или менее подробно регламентируется. Например, в Законе Саратовской области установлено, что сходом называется собрание жителей, обладающих избирательным правом; он, как правило, созывается в муниципальных образованиях, имеющих до 1000 жителей. Сход созывается органами муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе не менее 10 процентов жителей. Он созывается не реже одного раза в год.

Законы некоторых субъектов Российской Федерации не различают двойной роли собраний (сходов) граждан и в этой связи закрепляют порядок их деятельности, не во всем отвечающий требованиям федеральных законов. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области", предполагающем замену в небольших поселениях представительных органов сходами (п. 3 ст. 20), закрепляется возможность участия в работе сходов граждан, достигших 16 лет и постоянно проживающих на соответствующей территории (ст. 34). Это противоречит требованиям настоящего Федерального закона относительно участников собраний (сходов) граждан: они должны обладать избирательным правом (см. выше). А согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" активным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет (ст. 4 этого Закона).

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 06.12.1994 N 56-ФЗ утратил силу с 22 сентября 1997 года за исключением обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19.09.1997 N 124-ФЗ.

------------------------------------------------------------------