Статья 26. Обращения граждан в органы местного самоуправления

1. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

3. Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Комментарий к статье 26

1. В этом пункте воспроизводится право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации (ст. 33). Кроме того, здесь указывается, что граждане вправе обращаться и к должностным лицам органов местного самоуправления. Это право является гарантией защиты других прав и интересов граждан и в то же время служит одной из форм их участия в делах местного самоуправления.

В настоящее время в Государственной Думе готовится проект Федерального закона "О порядке рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления обращений граждан". Пока он не принят, действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <*>. Помимо этого в ряде субъектов Российской Федерации изданы свои законы о порядке рассмотрения обращений граждан.

--------------------------------

<*> Ведомости СССР, 1980, N 1, ст. 192.

Классифицируя обращения граждан к муниципальным органам и их должностным лицам, следует иметь в виду содержание и особенности этих обращений, которые обусловливают неодинаковые юридические последствия их рассмотрения. В частности, различаются три вида обращений: предложения, заявления и жалобы. Предложения - это мнение людей о том, как, какими путями можно усовершенствовать работу органов местного самоуправления, что следует сделать для решения проблем местной жизни - экономических, социальных, производственных и других. Предложения, как правило, не связаны с какими-либо конкретными нарушениями прав и законных интересов граждан. Особенно много обращений такого рода может поступать во время обсуждения гражданами опубликованных проектов решений органов местного самоуправления, в периоды подготовки заседаний представительных органов.

Заявления обычно содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.). Нередко в заявлениях сообщается о таких нарушениях нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций, которые могут не затрагивать напрямую права заявителей.

Жалобы, как правило, содержат сведения о нарушенных правах, свободах и законных интересах их авторов и просьбы устранить эти нарушения.

Указ устанавливает некоторые реквизиты обращений граждан. Обращения могут быть сделаны как в устной, так и в письменной форме. Письменные обращения гражданина (граждан) должны быть им (ими) подписаны с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его (их) жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат.

Предложения и заявления подаются в те муниципальные органы или тем должностным лицам местного самоуправления, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы, предприятия, учреждения, организации или должностные лица, чьи действия обжалуются. Органы местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях и жалобах граждан, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться.

Выборные и другие должностные лица местного самоуправления обязаны проводить личный прием граждан. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - по месту работы и жительства.

Муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления при рассмотрении обращений граждан обязаны: внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопросов; принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям и жалобам и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений; сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по их обращениям, а в случаях их отклонения указывать мотивы; разъяснять порядок обжалования; систематически анализировать и обобщать предложения, заявления и жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы муниципальных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Все эти нормы названного Указа Президиума Верховного Совета СССР с большими или меньшими уточнениями, вызванными новыми условиями, вошли в соответствующие законы субъектов Российской Федерации. Более того, в актах субъектов Федерации содержится ряд дополнительных положений, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан. Например, в Законе "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области" устанавливается, в частности, что работодатель по просьбе работника обязан в течение недели предоставить ему время для личного обращения в органы местного самоуправления или к должностным лицам местного самоуправления. В случае необходимости должностное лицо или орган могут пригласить гражданина в удобное для него время в связи с поступившим от него письменным или устным обращением. Официальное приглашение служит основанием для освобождения работника от служебных обязанностей на указанный в приглашении срок с сохранением средней заработной платы.

Органы местного самоуправления Орловской области неправомочны устанавливать какую-либо плату за рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан.

Руководители органов местного самоуправления обязаны обеспечить надлежащие условия для личного приема граждан, а также для приема их письменных обращений. С этой целью в каждом органе либо должны быть созданы специальные отделы, либо их функции должны быть возложены на одного или нескольких работников, обеспечивающих регистрацию жалоб, заявлений и предложений граждан, контроль за своевременным ответом на эти обращения. Руководители органов обеспечивают гражданам свободный доступ к информации, содержащей наименование структурных подразделений, фамилии и часы приема граждан должностными лицами.

Еще более детальные правила рассмотрения обращений граждан содержатся в регламентах работы органов местной администрации. Например, в Регламенте работы администрации города Астрахани говорится, что единую систему рассмотрения обращений, поступающих в администрацию города, организует отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Делопроизводство по письмам граждан, поступившим в городскую администрацию, ведется отдельно от всех других видов делопроизводства. Письма, поступающие в городскую администрацию, регистрируются в день поступления в отделе по работе с населением и обращениями граждан. На письмах проставляется регистрационный номер, после чего они заносятся в банк данных компьютера.

Руководитель отдела по работе с населением и обращениями граждан в соответствии с содержанием каждого обращения распределяет их между руководством администрации города.

Глава администрации города и его заместители знакомятся с содержанием обращения и всеми документами, находящимися в деле, дают поручение конкретному исполнителю и указания о контроле исполнения своего решения по обращению.

Уведомление граждан о мерах, принятых по обращениям, направленным на рассмотрение в районные администрации, руководителям предприятий и организаций, осуществляют руководители этих органов в установленные сроки с обязательным направлением копий ответа в отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Письмо считается рассмотренным, если по нему дан исчерпывающий ответ и приняты конкретные меры.

Контроль за сроками исполнения писем граждан ведет отдел по работе с населением и обращениями граждан, который ежемесячно представляет Главе администрации и его заместителям отчет о количестве и содержании поступающей и исполненной корреспонденции за месяц.

На все без исключения письма граждан заводятся дела, которые хранятся в хронологической последовательности в отделе по работе с населением и обращениями граждан в течение пяти лет.

Организацию приема граждан, обращающихся в администрацию города, также обеспечивает отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Прием граждан ведется в отделе по работе с населением, где людям даются разъяснения и консультации по их обращениям. В случае, когда затрагиваемые вопросы требуют проверки, получения дополнительных материалов, отдел по работе с населением может направить гражданина в соответствующий отдел, управление или иной орган городской и районной администрации.

Руководители администрации города ежемесячно ведут личный прием граждан в соответствии с графиком приема.

Руководитель, ведущий прием, несет персональную ответственность за принятие решения по рассмотрению обращения. Контроль за исполнением принятых по обращениям решений осуществляет отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Отдел по работе с населением и обращениями граждан анализирует причины, характер и содержание устных обращений граждан, готовит предложения по совершенствованию организации приема в администрации города Астрахани, ее отделах и управлениях.

2. Формулу о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ на обращения граждан в течение одного месяца, надо понимать как установление максимального срока ответа. Ориентироваться следует на нормы упомянутого Указа Президиума Верховного Совета СССР и новейшее законодательство субъектов Российской Федерации, воспринявшее эти нормы.

В соответствии с Указом и законами субъектов Федерации жалобы и заявления граждан разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, не позднее 15 дней.

В тех случаях, когда для разрешения жалобы или заявления необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки могут бать в порядке исключения продлены руководителем соответствующего муниципального органа, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Согласно вышеназванному Закону Орловской области обращения депутатов представительных органов всех уровней по вопросам, связанным с жалобами и заявлениями граждан, подлежат рассмотрению безотлагательно, в первую очередь. В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и их должностные лица обязаны в трехдневный срок сообщить об этом депутату. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 15 дней со дня получения его обращения.

3. Комментируемый Закон не требует обязательного установления на федеральном уровне или уровне субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответов на обращение граждан в органы или к должностным лицам местного самоуправления. Он говорит только о возможности установления такой ответственности.

На федеральном уровне эта ответственность пока не предусмотрена: существует и применяется в соответствующих обстоятельствах дисциплинарная и уголовная ответственность. В некоторых субъектах Российской Федерации установлена и административная ответственность. Причем она не всегда связана только с нарушением сроков и порядка ответов на обращения граждан, как это указано в комментируемой статье. В Орловской области, например, закреплена административная ответственность работодателей, не предоставивших гражданину свободное время для личного обращения в органы местного самоуправления. За это они могут быть наказаны штрафом в размере от двукратной до четырехкратной величины минимального размера оплаты труда, налагаемым административными комиссиями в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.