Статья 22. Местный референдум

1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум.

2. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

3. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

4. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

5. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

6. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 22

1. В данной статье регламентируется использование одной из основных форм прямого волеизъявления граждан - местного референдума. Референдум - это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, сельсовета и т.д. В законах о местных референдумах, принятых в ряде субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований приводится примерный перечень таких вопросов. Это устав муниципального образования, формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления, изменение границ муниципальных образований, планы и программы развития территорий, запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде, отчуждение и приобретение объектов муниципальной собственности и другие вопросы местного значения, отнесенные Конституцией, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации к ведению местного самоуправления.

Некоторые законы субъектов Российской Федерации устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум. Например, в Законе "О местном референдуме в Ивановской области" определено, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, относящиеся к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. Такой запрет трудно признать обоснованным. Если иметь в виду, что местное самоуправление по определению предполагает решение вопросов местного значения самим населением в формах, которые оно считает наиболее подходящими в данных условиях, то ограничение указанных возможностей вряд ли оправданно. В этом отношении местный референдум отличается от референдумов, проводимых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

2. На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования) либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения труда срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

Федеральный закон при всех условиях предоставляет право обратиться к мнению сообщества только представительному органу, хотя последний делает это как по собственной инициативе, так и по требованию населения. Поэтому следует признать противоречащими Федеральному закону установления законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, закрепляющие правило, в соответствии с которым местный референдум может назначаться не только представительным органом, но и главой муниципального образования (г. Пермь и др.).

В процедуре назначения местного референдума различаются стадии оформления инициативы проведения референдума и принятия решения о его проведении. Если референдум проводится по собственной инициативе представительного органа, то эта инициатива должна быть проявлена определенным числом депутатов. В одном случае это не менее одной трети депутатов (Закон Вологодской области), в другом - не менее половины депутатов (Закон Воронежской области). Само решение о проведении референдума принимается согласно ряду законов субъектов Федерации и ряду уставов муниципальных образований двумя третями голосов депутатов.

Второй субъект инициативы - само население муниципального образования. Других Федеральный закон не предусматривает. Расширение этого закрытого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно. Поэтому вряд ли можно признать приемлемым дополнение его главой администрации (г. г. Астрахань, Хабаровск), органами местного самоуправления (не только представительными), законодательным (представительным) органом и главой администрации субъекта Российской Федерации (Ивановская область).

Инициатива населения оформляется согласно законам ряда субъектов Российской Федерации и уставам муниципальных образований путем создания инициативной группы с определенным числом членов, которая обращается в соответствующий орган местного самоуправления (необязательно представительный) с ходатайством о своей регистрации. Орган местного самоуправления, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона и устава муниципального образования, в течение установленного короткого срока принимает решение о регистрации инициативной группы или отказывает в ней. Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение группой закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не допускается, причем инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на референдум. В правовых документах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований установлено разное количество подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума. В одном случае это 25 процентов жителей соответствующего муниципального образования (Воронежская область), в другом - десять процентов (Вологодская область) или пять процентов (г. г. Астрахань, Омск) и т.д.

Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного срока принимает решение по данному вопросу. Это не право, а обязанность представительного органа: если в документах и при сборе подписей не был нарушен закон или устав, представительный орган должен назначить референдум, указав при этом содержание выносимого на него вопроса, дату проведения и меры, его обеспечивающие.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации установлено, что представительный орган может сам принять решение по вопросу, предложенному для вынесения на референдум, и тогда референдум не проводится.

Для его подготовки и проведения образуются муниципальная, участковые и при необходимости территориальные комиссии по проведению местного референдума. Процедура проведения референдума аналогична процедуре выборов (списки имеющих право на голосование, агитация, голосование в день проведения референдума, подсчет голосов участников голосования и т.д. См. комментарий к ст. 23).

3 - 4. Эти пункты определяют демократические основы проведения референдума. Согласно п. 3 все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом, могут принять в нем участие. В Российской Федерации активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. Не имеют права избирать и, следовательно, участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это определено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <*>.

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 06.12.1994 N 56-ФЗ утратил силу с 22 сентября 1997 года за исключением обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19.09.1997 N 124-ФЗ.

------------------------------------------------------------------

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". М., 1995. С. 17 - 18.

Федеральный закон устанавливает, что граждане участвуют в голосовании непосредственно (то есть без каких-либо промежуточных ступеней, без выборов лиц, голосующих затем на основе представительства, и т.д.) и на добровольной основе. Участие в референдуме является только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, незаконны.

Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо <*>.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". М., 1995. С. 16

Голосование на референдуме является тайным. Законы субъектов Федерации, уставы и другие акты органов муниципальных образований предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования.

5. В этом пункте говорится о самостоятельном значении акта референдума как непосредственного выражения воли граждан, имеющего обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципального образования.

В законах субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме (в этом случае местный референдум по тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через год). Однако в некоторых актах определено иное. Например, в Вологодской области референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее одной трети избирателей, имеющих право голоса, в Ярославле - не менее 25 процентов избирателей города, в Хабаровске - не менее двух третей граждан, внесенных в списки для голосования.

Решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (Ивановская, Вологодская, Воронежская области, г. г. Тюмень, Астрахань и др.). В Хабаровске для принятия решения требуется не менее двух третей голосов участников. Если на референдум выносились альтернативные варианты решения и ни один из них не получил необходимого количества голосов, все варианты считаются отклоненными (Ивановская область).

Комментируемый Закон устанавливает, что решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, решение, принятое на референдуме, - это, как правило, акт прямого и непосредственного действия. Однако вполне возможны случаи, когда прямым голосованием принимается только принципиальное решение по тому или иному намерению муниципальных властей ("да" или "нет"), и далее для его реализации необходимо издать акт органа местного самоуправления. В некоторых уставах и регламентах представительных органов муниципальных образований указывается максимальный срок между референдумом и решением, которое должно быть принято по его результату.

Обычно в нормативных документах о местных референдумах говорится, что решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только путем референдума. Более логичным является другое правило, содержащееся в законах некоторых субъектов Федерации, согласно которому решение, принятое на референдуме, изменяется или отменяется им же, если иное не предусмотрено в самом решении, принятом на референдуме (Воронежская область), а также правило о том, что решение, принятое на референдуме, может быть оспорено через суд и, если оно противоречит законодательству, признано судом недействительным.

Кроме обязательных решений, на референдуме могут быть приняты и такие, которые не носят императивного характера. В этом случае речь идет о так называемых консультативных референдумах, предусмотренных законами о местных референдумах некоторых субъектов Российской Федерации. "Для выяснения мнения населения муниципальных образований, - говорится в "Законе о местном референдуме в Ивановской области", - по вопросам объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ и наименований, изменения административно - территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов, отчуждения муниципальной собственности и по другим важным вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум". При этом полученные результаты не носят характера обязательных решений и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии соответствующих правовых актов. Консультативный референдум признается состоявшимся независимо от числа граждан, принявших в нем участие.

6. В данном пункте речь идет о порядке правового регулирования вопросов проведения местных референдумов. По смыслу содержащегося здесь правила этот вопрос находится в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Дело самих субъектов Российской Федерации решать, как распределять нормативный материал, посвященный местным референдумам, между их собственными актами, а также между актами субъектов Федерации, с одной стороны, и актами муниципальных образований - с другой.

На практике это решается по-разному. Вариант первый: часть наиболее общих норм содержится в законе о местном самоуправлении субъекта Федерации, а развернутое регулирование основных вопросов проведения референдумов осуществляется в специальных законах о местных референдумах. Это оптимальная схема. Вариант второй: в законах о местном самоуправлении ничего не говорится о порядке организации референдумов, но одновременно издается специальный закон о местных референдумах. Кроме того, в одном из субъектов Российской Федерации - Воронежской области - принят Избирательный кодекс области (см. комментарий к ст. 20), включающий регулирование процедуры местных референдумов. В некоторых субъектах Федерации (Республика Карелия, Свердловская область) одним законом устанавливается порядок проведения как местных референдумов, так и референдумов субъектов Федерации.

Обычно законы о местных референдумах субъектов Российской Федерации оставляют часть вопросов, связанных с порядком проведения местных референдумов, для регулирования актами муниципальных образований. И здесь тоже, как правило, не вся процедура содержится в уставах муниципальных образований. В ряде муниципальных образований принимаются свои Положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как проводить эти референдумы.