Статья 19. Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Комментарий к статье 19

1. Из содержания этого пункта комментируемой статьи следует, что в регулировании вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с законами субъектов Федерации муниципальные образования определяют соответствующие реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуру их принятия. Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта Федерации, способствует организации правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в своих законах общие ориентиры муниципального правотворчества, субъекты Российской Федерации помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы.

К сожалению, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Федерации данным вопросам уделено должное внимание. Есть законы, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не сказано о том, как принимать правовые акты органам и должностным лицам местного самоуправления. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставах муниципальных образований, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы, предоставляя их более тщательную разработку регламентам соответствующих муниципальных органов.

В тех законах и уставах, где вопросы муниципального правотворчества рассматриваются достаточно подробно, подходы к их решению неодинаковы. Что касается наименования актов представительных органов, то тут наблюдается относительное единство. В большинстве случаев они именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).

Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные - постановлениями, а в другом - наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные - распоряжениями.

В некоторых законах и уставах закрепляется перечень вопросов, по которым представительные органы обязательно должны принимать акты, оформляемые как нормативные документы ("местные законы"). Например, согласно Закону "О местном самоуправлении в Омской области" исключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представительного органа муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных платежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений.

В законах и уставах содержатся положения, определяющие субъектов правотворческой инициативы прежде всего в отношении актов представительных органов. Как правило, это депутаты, глава муниципального образования, главы администраций, органы территориального общественного самоуправления, население (в особом порядке, определяемом уставом, - см. комментарий к ст. 25).

Дополняя этот перечень, Устав г. Омска называет Законодательное Собрание Омской области. Поскольку право нормотворческой инициативы предполагает обязательное рассмотрение внесенного проекта, указанное дополнение привносит в отношения между областным Законодательным собранием и представительными органами местного самоуправления области оттенок субординации, что противоречит конституционному положению о том, что эти органы не входят в систему органов государственной власти, к которым относится Законодательное собрание Омской области.

Важно заметить, что в ряде уставов введены ограничения на инициативу решения тех или иных вопросов представительными органами. Например, в Уставе г. Тюмени устанавливается, что рассмотрение и принятие нормативных правовых актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сборов, по иным финансовым вопросам осуществляется по представлению Главы города (мэра) (п. 3 ст. 41). Сходное правило содержалось в "Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" <*>. Однако комментируемый Закон по-иному определяет полномочия представительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 15 (см. комментарий к этой статье) право представительного органа утверждать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы безусловно и не содержит никаких ограничений. Поэтому представление Главы города по этим вопросам как предварительное условие их рассмотрения представительным органом не соответствует требованиям Федерального закона.

--------------------------------

<*> САПП РФ, 1993, N 44, ст. 4188.

Согласно законодательству субъектов Федерации администрация муниципального образования разрабатывает и вносит на утверждение представительного органа местный бюджет. Но эта формула, внешне сходная с приведенной выше, существенно от нее отличается. По сути дела в первом случае мы имеем дело с разрешительным (со стороны административного органа) порядком утверждения местного бюджета, а во втором - с нормальным разделением труда в бюджетном планировании.

По сравнению с Тюменью в Ярославле установили более мягкий разрешительный способ утверждения бюджета. Здесь, во-первых, определили перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены не по представлению высшего должностного лица, а при наличии его заключения по проектам решений. Во-вторых, по-иному сформулировали и сам перечень. Это проекты решений представительного органа по вопросам введения (отмены) налогов и сборов, освобождения от их уплаты, установления и изменения финансовых обязательств муниципального образования, установления размеров расходов, покрываемых за счет бюджета муниципального образования. Возможно, авторы Устава г. Ярославля стремились обеспечить более квалифицированный, профессиональный подход к решению ряда экономических дел. Однако документально закрепленное, это стремление, по крайней мере в части своей, тоже не согласуется с Федеральным законом, а именно - в части установления налогов и сборов и размеров расходов, покрываемых за счет бюджета. Что касается налогов и сборов, то право их установления представительным органом, как указано выше, прямо закреплено Федеральным законом. В свою очередь расходы, покрываемые за счет бюджета, - это неотъемлемая часть бюджета, право утверждения которого в целом опять-таки принадлежит исключительно и безусловно представительным органам муниципального образования.

На основе анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований можно сделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае (Законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим представительным органом. В другом (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В третьем (г. Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации - мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно - распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований и глав администраций. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав муниципальных образований и глав администраций. Таким образом, на соотношение актов органов местного самоуправления в какой-то мере проецируется соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Влияние федеральных порядков видно и на процедуре принятия актов представительных органов местного самоуправления. Здесь, как и в парламенте, установлено открытое и тайное голосование. Причем голосование может быть поименным. По определенным вопросам решение принимается простым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов, от числа избранных депутатов или присутствующих на заседании. Решения подписываются председателем представительного органа или главой муниципального образования (главой администрации) или обоими должностными лицами (г. Нижний Новгород).

Решения подписываются председателем представительного органа там, где глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу после подписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главы муниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципального образования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительным органом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право и право отклонения правовых актов, принятых представительным органом (право вето), главой муниципального образования или главой администрации. Право опротестования актов представительного органа по Закону "О местном самоуправлении в Омской области" относится только к тем актам, которые адресованы местной администрации. Они могут быть опротестованы главой администрации в двух случаях: если противоречат законодательству или недостаточно обеспечены финансовыми, материально - техническими и организационными средствами.

Протест с необходимыми обоснованиями вносится в письменной форме в соответствующий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом. При этом действие опротестованного решения приостанавливается.

Представительный орган отклоняет протест главы местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не менее чем две трети от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение представительного органа вступает в силу в срок, указанный представительным органом, и не может быть опротестовано повторно главой администрации. Если решение представительного органа опротестовано по мотивам его противоречия действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения его протеста вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы администрации не будет отклонен представительным органом, опротестованное решение считается отмененным.

Если право возврата решений устанавливается Законом как обязательное для всех муниципальных образований, в которых глава администрации не обладает правом подписи актов, принимаемых представительным органом, то право отклонения (вето) определяется в качестве условия, действующего там, где оно предусматривается уставом муниципального образования. А уставы предусматривают право вето главы местной администрации тогда, когда он по уставу подписывает акты, принимаемые представительным органом. В этом случае принятый представительным органом акт в определенный уставом срок (по Уставу г. Омска - не позднее пяти дней со дня принятия) направляется главе администрации. В течение не более чем семи дней после поступления правового акта глава администрации может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган. При этом глава администрации не ограничен в своем праве тем, что акт представительного органа должен быть адресован местной администрации. Он, как и в случае с описанной процедурой возврата, может не подписать акт по мотивам несоответствия его действующему законодательству или невозможности исполнения в силу недостаточной финансовой или материальной обеспеченности.

Если после этого представительный орган повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или отдельных поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации, большинством не менее двух третей голосов от числа избранных депутатов, он подлежит безусловному подписанию главой администрации в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

Вводя право главы муниципального образования или местной администрации возвращать акты представительного органа для повторного рассмотрения, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводят на уровне местного самоуправления элементы системы "сдержек и противовесов", характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации, где действует принцип разделения властей. От установления этого местного права вето вполне можно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений. Но речь идет о праве опротестовывать решения, так сказать, "незрелые", необоснованные с экономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказывается более объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях. Это связано, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 16), со стремлением упрочить позиции исполнительно - распорядительных органов по отношению к органам представительным. Во многих случаях продолжают действовать традиции недоверия к работоспособности, а то и к политической позиции представительных органов.

Преодолеть вето главы администрации двумя третями голосов депутатов - дело нелегкое. Но иные уставы этим не ограничиваются. Они вводят норму в три четверти голосов для того, чтобы представительный орган мог отстоять свое решение (г. Хабаровск), что заранее обрекает этот орган на послушание главе администрации. Правда, есть и другая крайность, когда вето главы администрации может быть преодолено голосованием одной трети депутатов (г. Астрахань), что фактически превращает в формальность право главы администрации и главы муниципального образования возвращать акты представительных органов на повторное голосование.

Законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, регламентирующие право отлагательного вето глав муниципальных образований и местной администрации по отношению к актам представительных органов местного самоуправления, не определяют особенностей применения этого права на разных уровнях самоуправления. Фактически же оно вводится в большинстве случаев уставами крупных городов, где отношения между представительными органами и органами администрации подчас приобретают политическую окраску, а разногласия по практическим вопросам местного самоуправления гипертрофируются и возводятся на уровень социальных противоречий. В малых городах, поселках, сельсоветах (сельских округах, волостях) такие отношения возникают редко. Здесь все на виду, вопросы решаются, как правило, на сугубо деловой основе, а потому уставы этих муниципальных образований в большинстве случаев не содержат право вето глав администраций. Обходятся без него подчас и уставы крупных городов и районов. Более того, в уставах некоторых районов предусматривается возможность представительного органа, осуществляющего контроль за деятельностью администрации, обращаться к главе администрации с предложениями о внесении изменений и дополнений в акты администрации или об их отмене. В любом случае за представительным органом остается право обжалования актов администрации в судебном порядке (город - район Борисоглебск Воронежской области).

Регулируя порядок принятия актов выборных должностных лиц и органов местной администрации, уставы ряда муниципальных образований определяют обязанность соответствующих органов и должностных лиц направлять их в установленный срок представительным органам (г. Воронеж), что очень важно для выполнения представительным органом своей функции контроля за деятельностью органов администрации.

В некоторых уставах перечисляются вопросы, по которым органы местной администрации должны принимать решения в форме постановлений, то есть в правовой форме, установленной для нормативных актов (г. Воронеж, Ногинский район Московской области). Устанавливается правило, по которому нормативные акты, принятие которых относится к компетенции администрации, утверждаются главой муниципального образования с указанием о порядке введения их в действие (г. Астрахань). Постановления должностных лиц и органов местной администрации вступают в силу, как правило, с момента их подписания (г. г. Хабаровск, Астрахань) или с момента их опубликования (г. Ярославль).

2. Этот пункт воспроизводит норму Конституции (ч. 3 ст. 15), смысл которой в защите прав граждан Российской Федерации. Правило, содержащееся в этом пункте, предполагает, что нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обязательно опубликованы, для того чтобы вступить в силу.

Перечень вопросов, по которым нормативный акт органов местного самоуправления можно признать затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, достаточно широк. Это все акты, которые конкретизируют и устанавливают порядок осуществления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл. 2 Конституции Российской Федерации, и касаются порядка ознакомления граждан с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы (ст. 24 Конституции), порядка выборов в органы местного самоуправления и порядка участия граждан в референдуме (ст. 32 Конституции), условий бесплатного предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (ст. 40 Конституции), порядка бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции) и т.д. Органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные права граждан и гарантии их обеспечения. Естественно, что решения по этим вопросам тоже должны публиковаться в официальном порядке.

Практически в большинстве законов субъектов Федерации о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований предусмотрено осуществление данной нормы. Причем по форме это сделано неодинаково. Там, где все акты органов местного самоуправления вступают в силу после их опубликования, группа актов по указанным вопросам специально не выделяется. Она выделяется при таких условиях, когда общий порядок вступления в силу принимаемых решений иной и разнообразный.

Формула о вступлении в силу актов органов местного самоуправления после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования. Например, в Уставе г. Тюмени определено, что соответствующие акты мэра города вступают в силу по истечении 10 дней с момента публикации. В ряде уставов говорится, что данные документы начинают действовать с момента их официального опубликования, если иное не оговорено в самом документе.

Уставы крупных городов определяют, что до сведения населения соответствующие решения доводятся через местные средства массовой информации, иногда - и путем публикации в городских бюллетенях актов местного самоуправления и вступают в силу с даты их опубликования в этих официальных изданиях (г. Хабаровск). Аналогичная ситуация и с уставами районов: в них указывается на необходимость публикации в районных муниципальных средствах массовой информации.

Сложнее обстоит дело в малых городах, поселках, сельсоветах, где нет своих СМИ. В уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на то, каким путем публикуются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина и человека. На практике тексты решений, как правило, вывешиваются в местах, определенных для такой информации: вблизи здания местной администрации, на специальных стендах, размещенных там, где обычно бывает многолюдно, и т.д.