Статья 14. Органы местного самоуправления

1. К органам местного самоуправления относятся:

выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

2. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт - Петербурга.

(в. ред. Федерального закона от 17.03.97 N 55-ФЗ)

3. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

4. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

5. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

6. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Комментарий к статье 14

1. В этом пункте обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д.

Порядок образования выборных органов определяется настоящим Федеральным законом (см., например, ст. 16), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. На основании ст. 15 и 16 данного Закона представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избирается в соответствии с другими федеральными законами, прежде всего с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 23).

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 06.12.1994 N 56-ФЗ утратил силу с 22 сентября 1997 года за исключением обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19.09.1997 N 124-ФЗ.

------------------------------------------------------------------

В комментируемом пункте не определяется, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Статья 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа местного самоуправления. В статье 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Но каких именно - Закон оставляет на усмотрение муниципального образования. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно - коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.

Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации устанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации (законы Свердловской, Воронежской областных дум, Саратовской областной Государственной Думы и др.). На долю уставов муниципальных образований приходится определение в соответствии с федеральным и областным законодательством общих принципов выборов и количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов организации выборов. Например, в Законе о местном самоуправлении в Воронежской области установлено, что схема избирательных округов и применяемая избирательная система подлежат обязательному закреплению в Уставе муниципального образования.

Согласно пункту 1 комментируемой статьи создание невыборных органов местного самоуправления целиком отнесено на усмотрение самих муниципальных образований. Это ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования (см. комментарий к ст. 21).

2. Пункт 2 комментируемой статьи согласуется с п. 2 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, многие идеи которой восприняты данным Федеральным законом. В соответствии с указанным п. 2 ст. 3 Хартии право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. В этой связи известные указы Президента Российской Федерации, согласно которым представительные органы местного самоуправления заменялись на определенных условиях собраниями делегатов, включающих и местных администраторов, а то и вообще не предусматривались, можно оправдать лишь как временную меру, вызванную экстремальными обстоятельствами политической борьбы <*>. В нынешних условиях эта мера потеряла свое значение и юридическую силу.

--------------------------------

<*> САПП РФ, 1993, N 41, ст. 3924, 4188, 4197.

В соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях должны быть проведены не позднее чем через шестнадцать месяцев со дня вступления в силу комментируемого Закона, то есть в конце 1996 года (см. комментарий к ст. 58 и 59). Это требование должно быть соблюдено там, где выборные органы местного самоуправления созданы в силу упомянутых указов Президента, и там, где они образуются согласно законам соответствующих субъектов Федерации. Ни в коем случае нельзя признать нормальным, отвечающим нормам Конституции Российской Федерации и комментируемому Закону отсутствие выборных органов на местах. Например, в Калмыкии, где соединили исполнительную власть с представительной. На местах выборных представительных органов нет. Собираются сходы граждан, решают вопросы местной жизни <**>. Это, безусловно, не может не нанести урона демократическим началам государственного строительства в Калмыкии, а следовательно, и другим сферам жизнедеятельности ее населения.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 17, ст. 1917.

<**> См. об этом: РГ, 25 апреля 1996 г.

3. Хотя на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Так, согласно п. 3 ст. 16 настоящего Закона глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Тем не менее принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.

Согласно Закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом - исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.

Предоставление права определять наименование органов местного самоуправления одновременно и муниципальным образованиям, и субъектам Российской Федерации порождает споры о компетенции, поскольку и те и другие считают себя вправе на такое определение. Поэтому, если субъект Российской Федерации устанавливает в законах наименование органов местного самоуправления, то орган местного самоуправления вынужден просто дублировать его в уставе своего муниципального образования. Но согласно тексту комментируемой нормы такой орган местного самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерации лишил его права установить собственное наименование, и может обратиться в суд за защитой нарушенного права. Данная правовая норма, следовательно, требует конкретизации. Исходя из конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а наименование органа местного самоуправления, бесспорно, относится к числу таких вопросов, представляется целесообразным исключить из комментируемой нормы положение о необходимости соотносить наименование органа местного самоуправления с законом субъекта Российской Федерации.

Судебная практика также свидетельствует о том, что судами, в том числе и Верховным Судом Российской Федерации, признается право органов местного самоуправления самостоятельно определять свои наименования. Таким образом, норма, устанавливающая необходимость соответствия наименований органов местного самоуправления законам субъектов Российской Федерации, судами - как противоречащая Конституции Российской Федерации - по сути не применяется.

4. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации с разной степенью определенности и не всегда единообразно подходят к наименованию органов местного самоуправления, которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований. В отдельных случаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных органов определяются как общие для всех органов местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне). В Законе о местном самоуправлении в Свердловской области, например, записано, что представительным органом местного самоуправления (на каждом уровне) является дума (Совет), исполнительным органом местного самоуправления - администрация. По Закону Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" представительными органами местного самоуправления являются: городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) комитет. Здесь у муниципального образования уже есть возможность выбора названия представительного органа (Совет или комитет). Руководство местной администрацией в области возложено на Главу местного самоуправления - Главу администрации. Законом Воронежской области о местном самоуправлении установлено, что представительным органом местного самоуправления является Совет, Собрание или, в зависимости от местных традиций, иной по наименованию орган, который образуется по принципу обеспечения представительства населения. С учетом национальных, исторических и иных местных традиций в Воронежской области действуют Муниципальный Совет г. Воронежа, Муниципальный Совет района - города Борисоглебска, Совет народных депутатов Октябрьского сельсовета и др. Исполнительными органами местного самоуправления являются органы местной администрации. Можно заметить, что в наименованиях органов местного самоуправления, прежде всего представительных, переплетаются традиции земского движения и советского этапа государственного строительства. Что касается национальных традиций, то они более отчетливо просматриваются в республиках, автономной области, автономных округах.

5 - 6. Эти пункты воспроизводят одно из положений ст. 12 Конституции Российской Федерации. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно - организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.

Достаточно определенно по поводу назначения сверху должностных лиц местного самоуправления высказался Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая кассационную жалобу на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. Суть спора состояла в том, прав ли вице - губернатор Ярославской области, принимая постановление об освобождении от обязанностей Главы администрации г. Углича одного лица и назначении на эту должность другого. Жители г. Углича обратились в суд с жалобой на этот и другие акты администрации, ссылаясь на то, что на основании Конституции органы местного самоуправления с соответствующими руководителями должны формироваться непосредственно населением того региона, где они образуются, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации не обладают правом вмешательства в дела местного самоуправления, в том числе и в форме назначения главы местной администрации.

Решением судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда жалоба в части признания недействительными актов областной администрации была удовлетворена. Проверив по кассационной жалобе материалы дела, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала решение судебной коллегии Ярославского областного суда правильным. Довод представителей администрации Ярославской области о том, что наряду с выборным главой местного самоуправления может существовать и невыборный, назначаемый глава администрации, признан необоснованным, поскольку в Законе такая двойная структура властных органов не предусмотрена, а также потому, что этот довод противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, где закреплен принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Сам принцип назначаемости глав местной администрации противоречит положениям Конституции о самоуправляемости территорий и не может быть признан законным после принятия Конституции.

Более того, в определении коллегии Верховного Суда Российской Федерации признаны неприемлемыми доводы кассационной жалобы, основанные на трактовке областной администрацией нормативных актов, принятых до введения в действие Конституции, о том, что эти акты давали право до принятия Конституции назначать глав местной администрации.

Другим определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе администрации той же Ярославской области на решение Ярославского областного суда по жалобе регионального отделения движения "Демократическая Россия" были признаны неправильными, противоречащими Конституции Российской Федерации постановления губернатора Ярославской области о назначении главы объединенной администрации г. Рыбинска и Рыбинского района, главы объединенной администрации г. Ростова и Ростовской области, глав администрации Пошехонского района и города Переславля - Залесского. При этом Верховный Суд снова подчеркнул, что попытки создания на местах наряду с органами местного самоуправления системы органов исполнительной власти общей компетенции не основаны на законе и противоречат Конституции Российской Федерации, в которой четко определена система органов государственной власти, до органов власти субъектов Федерации включительно, и установлен принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Государство и право, 1995, N 7.

Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ. Неправомерно указывать сверху, какие органы самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) надо создавать.

По сути, нарушением Конституции Российской Федерации является положение Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ <*> о том, что назначение руководителей местных органов управления образованием надо согласовывать с государственными органами управления образованием. В этом случае ограничивается самостоятельность муниципальных образований в формировании органов местного самоуправления, нормы того и другого акта вступают в противоречие с нормами комментируемого Закона (п. 6 ст. 14, п. 3 ст. 17), а в этом случае, как определено п. 3 ст. 7, применяются положения данного Федерального закона.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150.

Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула "не входят в систему органов государственной власти" отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно - властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

Хотя по общему смыслу ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" различают функции тех и других органов. С целью гарантировать органам местного самоуправления особый статус, защитить их от попыток подмены со стороны государственных органов в комментируемой статье указывается, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Правда, здесь возникает вопрос о городах федерального значения - Москве и Санкт - Петербурге. Из статьи 131 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление осуществляется в городских поселениях независимо от их размера и роли в государстве. А на основании ст. 65 Конституции Москва и Санкт - Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Российской Федерации, управляемыми согласно ст. 77 Конституции органами государственной власти, которые образуются самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Безусловно, Конституция обнаруживает известное противоречие в вопросе статуса руководящих органов Москвы и Санкт - Петербурга. Окончательное официальное толкование этого противоречия может дать только Конституционный Суд. Однако если рассматривать указанные статьи Конституции в совокупности, исходя из того, что Конституция - это системный правовой акт, следует признать, что, поскольку для Москвы и Санкт - Петербурга территории городских поселений в основном (за исключением присоединенных, подчиненных поселений) совпадают с территориями субъектов Российской Федерации, функции городских органов местного самоуправления в данном случае поглощаются (совпадают с) функциями городских органов государственной власти.

Конституцией Российской Федерации и комментируемым Законом не устанавливается обязанность органов государственной власти городов федерального значения вводить местное самоуправление на субгородском уровне. Исходя из этого Москва приняла Устав, регламентирующий двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, обладая всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.

Двойной статус Московской городской Думы и администрации обеспечивает конституционные права москвичей без создания отдельно органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой статус создает гарантии целостности города, позволяет эффективно осуществлять столичные функции Москвы. В то же время территориальное деление города приближает органы власти к населению путем создания районных управ, состоящих из районного Собрания и главы управы, хотя в этом направлении можно и нужно сделать еще многое. Уставом Москвы разграничена компетенция городских и районных органов в решении вопросов местного значения и в осуществлении государственных полномочий с учетом потребностей развития городского хозяйства.

Нельзя сказать, что комментируемый Федеральный закон четко определил особенности местного самоуправления в городах федерального значения. Он фактически обошел эти особенности. Вот почему в Государственную Думу вносятся предложения об уточнении статуса самоуправления в городах федерального значения. Одно из таких предложений сформулировано членами Совета Федерации и сводится к тому, чтобы дополнить п. 5 комментируемой статьи абзацем следующего содержания: "Органы государственной власти и государственные должностные лица городов федерального значения осуществляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городских поселений, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".