Статья 12. Территории местного самоуправления

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт - Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

(абзац введен Федеральным законом от 17.03.97 N 55-ФЗ)

2. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

3. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерация - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.

(абзац введен Федеральным законом от 17.03.97 N 55-ФЗ)

Комментарий к статье 12

1. В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

По смыслу данной статьи и ст. 1 комментируемого Закона территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 44 Устава Иркутской области определено, что территория местного самоуправления устанавливается на основе принципов учета мнения населения, размера территории и установленных нормативов обеспечения земельными ресурсами, достаточности материальных и финансовых средств для реализации задач местного самоуправления, способности местного сообщества самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет.

В соответствии со ст. 4 комментируемого Закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно - территориальных образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории. Полное ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления означает изъятие определенной территории из сферы осуществления местного самоуправления. Нераспространение местного самоуправления на отдельные территории (включая и поселения) может иметь место по решению федеральных органов государственной власти. Основаниями для такого рода изъятий могут быть только интересы защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанное решение принимается в форме федерального закона.

По общему правилу вводимые федеральным законом ограничения на осуществление местного самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться. Если обстоятельства, вызвавшие необходимость указанных ограничений, отпадают, население муниципального образования вправе требовать от федеральных органов государственной власти снятия ограничений на осуществление местного самоуправления.

Масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

Как правило, территориальная база местного самоуправления устанавливается непосредственно в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Так, согласно ст. 2 Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" территориальную основу местного самоуправления составляют:

- сельские населенные пункты или группы сельских населенных пунктов с закрепленными за ними территориями;

- поселки (рабочие, дачные, курортные);

- районы;

- города (в городах могут быть образованы районы и иные внутригородские территории административного управления);

- города районного подчинения.

Статья 8 Закона Краснодарского края гласит: "Местное самоуправление осуществляется в границах ныне существующих районов, городов, станичных, поселковых, сельских и хуторских округов, а также станиц, поселков, сел и хуторов".

В статье 10 Закона Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" устанавливается, что к муниципальным образованиям относятся объединения жителей:

- города Саратова;

- городов области;

- районов области;

- округов (сельсоветов);

- поселков городского типа;

- сел, иных населенных пунктов и их объединений;

- закрытых административно - территориальных образований.

В то же время некоторые законы субъектов Российской Федерации непосредственно не определяют состав территорий местного самоуправления.

В частности, в соответствии со ст. 12 Закона Читинской области от 23 ноября 1995 г. "Об организации местного самоуправления в Читинской области" территории муниципальных образований - городов, поселков, районов, сельсоветов и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с Законом области с учетом исторических и иных местных традиций.

Ряд существенных вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, решается в законах субъектов Российской Федерации о территориальном или административно - территориальном устройстве. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 73 и 76) территориальное (административно - территориальное) устройство субъектов Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации, и в этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование. В то же время объем данного регулирования ограничивается общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными Конституцией и федеральным законом, которые включают в себя принципы территориальной организации местного самоуправления.

В законах субъектов Российской Федерации по-разному определяется соотношение понятий "территория административно - территориальной единицы" и "территория муниципального образования". Так, в ст. 4 Закона Красноярского края "Об административно - территориальном устройстве в Красноярском крае" установлено, что границы территорий административно - территориальных единиц и муниципальных образований совпадают. В то же время в ст. 1 Закона Архангельской области определено, что границы административно - территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований.

В Нижегородской области введено понятие особого акта: реестра административно - территориального устройства области. В этом реестре приводится перечень муниципальных образований и их территориальная структура (наличие на территории муниципального образования других муниципальных образований, поселений и иных населенных территорий, не являющихся муниципальными образованиями).

2. Территория местного самоуправления является целостной: ее составляют все земли, находящиеся в границах муниципального образования. Соответственно юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, а равным образом от нахождения в той или иной форме собственности.

3. Для организации управления городом, население которого достаточно велико, на его территории часто формируются внутригородские муниципальные образования. В случае территориального деления городских поселений в уставе города требуется определить статус внутригородских муниципальных образований (районов, округов и т.д.), разграничить полномочия между городскими органами местного самоуправления и органами местного самоуправления внутригородских территорий, определить порядок разрешения споров между органами местного самоуправления, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских образований, установления или изменения их территорий. Регламентация данных вопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения необходимой степени централизации в управлении городом, планомерного и целостного развития городского хозяйства и социальной инфраструктуры.

Все решения о статусе внутригородских муниципальных образований и их территориях принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления города. Решение принимается этим органом самостоятельно, в соответствии с интересами всего городского населения. Никакой другой орган местного самоуправления либо орган государственной власти не вправе решать эти вопросы. В то же время представительный орган местного самоуправления города обязан учитывать мнение населения соответствующей внутригородской территории. Это мнение может быть выявлено в результате опросов населения, а также выражаться в решениях и рекомендациях собраний по месту жительства, актах народной правотворческой инициативы, обращениях граждан в органы местного самоуправления и т.п. Обязанность учитывать мнение населения предполагает публичное рассмотрение поступивших предложений представительным органом местного самоуправления города с приглашением представителей сторон, выражающих различные точки зрения. Принятие решения представительным органом местного самоуправления города вопреки мнению населения внутригородских муниципальных образований должно быть мотивированным. Гарантии учета мнения населения внутригородских территорий в случае изменения границ этих территорий устанавливаются законами соответствующего субъекта Российской Федерации.