Статья 8. Устав муниципального образования

1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

3. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

4. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

5. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Комментарий к статье 8

1. В данном пункте ст. 8 закреплена норма об уставе муниципального образования как важнейшем нормативном условии его создания и функционирования. Эта норма не содержит исключений и вменяет в обязанность всем муниципальным образованиям иметь устав. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов. Поэтому в комментируемом Законе установлены обязательные положения устава.

Четырнадцать обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл подп. 1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

Степень детализации вопросов в уставах может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например о местном референдуме, муниципальной службе.

Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции и законам Федерации, а также законам субъектов Федерации. Изучение показывает, что в законах о местном самоуправлении республик, областей и др., в уставах краев и областей содержатся статьи, посвященные нормативной характеристике уставов муниципальных образований. Их положения должны быть полностью учтены и реализованы.

Изучение уставов целого ряда муниципальных образований показывает, что в основном они строятся правильно, в соответствии с п. 1 ст. 8 комментируемого Закона. В то же время есть недостатки, на которые следует обратить внимание. Во-первых, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы п. 1 ст. 8 и других статей комментируемого Закона. Во-вторых, вряд ли нужно давать в уставах характеристику прав и обязанностей граждан. Целесообразнее осуществлять конкретное регулирование способов гласности, информированности и участия граждан в местном самоуправлении. В-третьих, нет необходимости включать в уставы нормы о всех формах собственности, поскольку они содержатся в законах. Следует скорее определить структуру хозяйства, формы хозяйствования. В-четвертых, излишне фиксировать в уставах нормы о прокуратуре и т.п.

Таким образом, необходимо специально обучать муниципальных работников и депутатов принципам подготовки уставов. В этом могут помочь примерные уставы муниципальных образований, разработанные в Московской и других областях.

2. В данном пункте содержатся две конкретные нормы - о самостоятельной подготовке устава и субъекте его принятия. Открытым остается вопрос о порядке разработки устава и процедурах его рассмотрения и утверждения.

3. Государственная регистрация уставов муниципальных образований должна быть строго регламентирована. Это может быть сделано в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, в положениях или законах о регистрации уставов. Последний вариант представляется более предпочтительным, поскольку точно соответствует форме регулирования регистрации, указанной в настоящем Законе.

Для процедуры регистрации требуется наличие документов, представляемых вместе с уставом, органа или должностного лица, которое представляет устав, органа, проводящего регистрацию (чаще всего это органы юстиции), порядка рассмотрения устава, его официального обсуждения.

4. В данном пункте точно определены основания для отказа в регистрации устава. В качестве таковых признаются только нарушения законности, а не соображения целесообразности. Поэтому предварительная и последующая оценка уставов с учетом данного критерия должна быть тщательной и объективной. Судебный порядок обжалования отказа в регистрации служит гарантией правильности этих оценок. Жалобы подаются в суд общей юрисдикции.

5. Официальное опубликование устава муниципального образования в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях служит юридическим условием вступления устава в силу. В комментируемом Законе не регулируются порядок, сроки, место опубликования устава, что дает возможность быстро довести его до сведения населения. Знание устава необходимо каждому субъекту местного самоуправления, в противном случае он остается в неведении по поводу собственного статуса.