Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления

1. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

3. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга.

(абзац введен Федеральным законом от 17.03.97 N 55-ФЗ)

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 6

1. В статье регулируются в обобщенном виде характер и объем деятельности местного самоуправления. Для их правильного понимания необходимо раскрыть смысл используемых понятий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия - право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.

По смыслу комментируемой нормы местное самоуправление располагает полномочиями двоякого рода. Во-первых, закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения, причем не все, а строго определенные вопросы (другие могут решаться на смежных территориях, совместно, иными органами). Во-вторых, отдельные государственные полномочия, которые передаются местному самоуправлению органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным в ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 6 и ст. 38 комментируемого Закона.

Названные полномочия отражают самостоятельность местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации.

Предметы ведения местного самоуправления регулируются в конституциях и других законодательных актах субъектов Российской Федерации. Так, в Конституции Республики Саха (Якутия) местным органам государственной власти и местному самоуправлению посвящены ст. 84 - 97. В Конституции Республики Мордовия есть глава X "Местное самоуправление", в которой используется понятие "местное сообщество". В главе IX "Местная власть" Конституции Республики Башкортостан регулируется местное государственное управление в районах и городах республиканского подчинения и местное самоуправление в населенных пунктах.

В Уставе Иркутской области есть ст. 45 "Предметы ведения местного самоуправления". В ней установлено, что предметом ведения местного самоуправления являются все вопросы местного значения, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества и оказание услуг его членам.

К ведению местного самоуправления относятся:

- социально - экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества;

- жилищно - коммунальное хозяйство и благоустройство территории;

- транспортные перевозки местного значения;

- торговое и бытовое обслуживание населения;

- муниципальное здравоохранение;

- муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами;

- развитие физкультуры и спорта;

- охрана общественного порядка;

- охрана окружающей среды;

- сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества;

- формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы;

- генеральные планы застройки территории местного сообщества;

- сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности;

- определение структуры органов местного самоуправления.

К полномочиям местного сообщества могут быть отнесены:

- решение вопросов, переданных другими местными сообществами либо органами государственной власти области на договорной основе;

- отдельные государственные полномочия, которыми может наделять закон органы местного самоуправления.

В статье 90 Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" к вопросам государственного значения, в решении которых согласно законодательству в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

- защита прав и свобод человека и гражданина;

- охрана природной среды; организация рационального землепользования и природопользования;

- организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.

2. В данном пункте закрепляются тридцать вопросов местного значения, которые вправе самостоятельно решать местное самоуправление. Это довольно широкий, но открытый перечень, который включает в себя вопросы, требующие разного рода решений: а) принятие конкретных актов, обозначенных в законе (подп. 1); б) издание актов в целях регулирования тех или иных отношений (подп. 12); в) осуществление серии материально - технических и юридических действий (подп. 15); г) управление процессом развития с помощью комплекса средств - издания актов, организационных, финансовых и иных действий (подп. 16); д) совершение конкретных действий (подп. 11); е) стимулирование, содействие деятельности муниципальных организаций (подп. 22, 25, 26, 27).

Рассмотрим подробнее содержание этих вопросов.

1) Местное самоуправление самостоятельно принимает решения об утверждении и изменении уставов. Осуществляет систематический контроль за их соблюдением путем проверок, информации руководителей муниципальных и других организаций, изучения на месте, анализа писем и обращений граждан.

2) Вопросы режима и использования муниципальной собственности решаются в соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям. От их имени право собственника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (ст. 294, 296 ГК РФ). Средства местного бюджета и иное незакрепленное имущество составляют муниципальную казну.

3) Решение вопросов регулируется статьями 35 - 39 комментируемого Федерального закона и законами субъектов Федерации о местных бюджетах и налогах. Полезно исходить из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

4) В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д.

5) Принимаются правила использования муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, организуется управление ими, сдача в аренду, осуществляются иные хозяйственно - оперативные действия. Применяются положения Жилищного кодекса.

6) Определяется сеть соответствующих учреждений, порядок их финансирования и управления, оказывается материальное и иное содействие, обеспечивается реализация положений Федерального закона "Об образовании" и соответствующих законов субъектов Федерации.

7) Осуществляется аналогичная система юридических действий в соответствии с "Основами законодательства об охране здоровья граждан".

8) Создаются муниципальные органы охраны общественного порядка, назначаются или избираются их руководители, определяется порядок финансирования. Выявляются и пресекаются нарушения общественного порядка в соответствии с законодательством, в частности применяются нормы Кодекса об административных правонарушениях.

9) Утверждаются планы застройки, даются разрешения на отвод земельных участков, обеспечивается соблюдение правил и норм застройки.

10) Определяются зоны строительства, аккумулируются финансовые и иные средства, оказывается содействие гражданам в индивидуальном строительстве, организуется производство и продажа стройматериалов, привлекаются подрядно - строительные организации.

11) В соответствии с Земельным кодексом проверяется правильность использования земель, принимаются меры по пресечению бесхозяйственности.

12) Деятельность в данной сфере осуществляется в соответствии с положениями Закона Российской Федерации "О недрах" в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ <*> (далее - Закон "О недрах") и Водного кодекса, законодательных и иных актов субъектов Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823.

13) Создаются и поддерживаются соответствующие муниципальные службы, заключаются договоры на использование их услуг.

14) Определяются топливные ресурсы на территории и порядок их использования.

15) Организуются дорожные работы силами как муниципальных, так и привлекаемых организаций, решаются финансовые и материальные вопросы, привлекается население (путем принятия решений на собраниях граждан), проводятся ремонтные работы.

16) Определяются источники финансирования, виды работ, привлекается население и органы территориального общественного самоуправления.

17) Создаются пункты утилизации и переработки бытовых отходов, определяется порядок их деятельности.

18) Определяются места и отводятся участки для захоронения, обеспечивается их содержание, оказываются ритуальные услуги в соответствии с законодательством.

19) Создаются местные архивы, определяется порядок их пополнения, ведения и хранения, а также круг пользователей.

20) Организуется обслуживание муниципальным транспортом или транспортными средствами других организаций на договорной основе. Услуги связи оказываются в соответствии с Федеральными законами от 16 февраля 1995 г. "О связи" <*>, от 9 августа 1995 г. "О почтовой связи" <**> и специальными правилами.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 600.

<**> СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3334.

21) Организуется сеть муниципальных предприятий, отводится и благоустраивается территория местных рынков, контролируется соблюдение Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 140.

22) Выделяются помещения и оборудование для учреждений культуры, оказывается содействие в работе, контролируется соблюдение "Основ законодательства о культуре".

23) Обеспечивается сохранность памятников и соблюдение соответствующих законов и иных правовых актов.

24) Создаются пункты получения, обработки и передачи информации, обеспечивается включение в региональные информационные сети и абонентное обслуживание средствами ЭВМ.

25) Организуется работа местных радиоцентров, выпуск газет, иных информационных материалов.

26) Финансируются зрелищные мероприятия, выделяются помещения, организуется реклама.

27) Поддерживается инициатива граждан и спортивных организаций, создаются спортивные сооружения, организуются спортивно - массовые мероприятия. Реализуются положения Закона от 27 апреля 1993 г. "Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте" <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ, 1993, N 22, ст. 784.

28) Осуществляются меры по реализации законов в социальной сфере, используются местные ресурсы, оказывается практическая помощь инвалидам, больным и пожилым людям. В ряде районов Московской области заключаются договоры о купле - продаже квартир администрацией с условием пожизненного содержания продавца и купли - продажи квартиры с длительной рассрочкой платежей.

В Челябинской области реализуется план развития общественных работ, подготовленный Комитетом экономики и другими областными органами совместно с администрацией городов и районов. Он "питается" средствами предприятий, городских и районных бюджетов. Тем самым на местах оперативно создаются и сохраняются рабочие места, стимулируются в этих целях работодатели. Развиваются производства, где применяются различные режимы занятости женщин.

29) Деятельность в данном направлении осуществляется в соответствии с Законом от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <*> с изменениями и правовыми актами субъектов Федерации.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ, 1992, N 10, ст. 457.

30) Деятельность в данной сфере осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3649.

Указанный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе рассматривать иные вопросы, которые отнесены к категории местных вопросов законами субъектов Российской Федерации.

В статье 89 "Вопросы местного значения" вышеупомянутого Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" установлено, что под вопросами местного значения понимаются вопросы, непосредственно связанные с жизнедеятельностью населения и характеризующиеся тем, что последствия их решения ограничены по преимуществу территорией местного самоуправления.

Помимо перечисленных в настоящем Законе к вопросам местного значения относятся:

- местное энерго-, тепло-, водоснабжение;

- муниципальный жилой фонд;

- муниципальные дороги; транспортные перевозки местного значения;

- планировка и застройка населенных пунктов; зонирование;

- бытовое и торговое обслуживание;

- благоустройство и санитарное благополучие;

- местные коммуникации;

- коммунальное хозяйство;

- охрана общественного порядка;

- пожарная безопасность и другие вопросы, перечень которых определяется федеральным законодательством, областными законами и другими правовыми актами органов государственной власти Воронежской области с учетом мнения органов местного самоуправления.

Подробно регулируются вопросы местного значения в Законе области "О местном самоуправлении в Челябинской области". В статье 3 "Вопросы местного значения" установлено, что вопросами местного значения являются вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные законодательством к предметам ведения местного самоуправления, а также иные вопросы, не отнесенные законодательством к компетенции органов государственной власти.

К вопросам местного значения относятся:

- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

- комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;

- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- организация утилизации и переработки бытовых отходов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация и содержание муниципальных архивов;

- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- организация и содержание муниципальной информационной службы;

- создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

- создание условий для организации зрелищных мероприятий;

- участие в проведении государственной политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

19 сентября 1996 г. принят Закон Челябинской области "О правилах благоустройства городов и других населенных пунктов Челябинской области и административной ответственности за их нарушения". Его нормы, включая и "единообразно - технологические", не ограничивают, а, напротив, стимулируют деятельность органов местного самоуправления в данной сфере.

Предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законами области, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

К ведению органов местного самоуправления могут быть также отнесены:

- отдельные государственные полномочия, переданные органами государственной власти на договорной основе;

- полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Следует также пояснить, что предметы ведения местного самоуправления не ограничиваются сферой их внутригосударственной деятельности. По смыслу ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации и при систематическом толковании п. 1 и 2 ст. 6 в связи со ст. 34 комментируемого Закона можно определить сферу внешнеэкономической деятельности местного самоуправления. В ее рамках допустимы договоры и соглашения о приграничном сотрудничестве между органами местного самоуправления России и приграничных государств. Такие договоры заключаются в Калининградской, Ленинградской областях и полностью себя оправдывают. Их легальные основания соответствуют п. 2 ст. 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, другим актам Совета Европы.

3. Установлен порядок разграничения предметов ведения в случаях, когда одно муниципальное образование существует в границах территории другого муниципального образования.

4. В данном пункте регулируется один из важнейших вопросов деятельности местного самоуправления. Условия, порядок и формы взаимодействия органов государственной власти республик, области и др. с органами местного самоуправления определяются на основе закона или договора. Таким же образом происходит и наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, причем не всеми, а лишь отдельными, которые в конкретно - определенный период целесообразно передать названным структурам. Критерием для отбора вопросов служит возможность их более эффективного решения путем децентрализации.

Государственные органы заключают с органами местного самоуправления договоры и соглашения о передаче конкретных полномочий. В них указываются: а) цель передачи, б) сроки передачи, в) взаимные обязательства сторон, г) материальные и финансовые средства, передаваемые для выполнения этих полномочий, д) ответственность сторон, е) порядок "отзыва" переданных полномочий.

Важно обратить особое внимание на то, что в случае необеспеченности реализации переданных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

Принципиальное значение имеет норма Закона о том, что решение вопроса о передаче полномочий органам местного самоуправления осуществляется только законами. В связи с этим необходимо разработать и принять в ближайшее время федеральный закон о порядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. До его принятия легальное основание для подобной децентрализации дает прямое действие ч. 2 ст. 132 Конституции и комментируемой нормы.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть проведено и на основе законов субъектов Федерации. Как свидетельствует практика, в уставах Тюменской и других областей есть специальные статьи о взаимодействии государственных органов с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий. Это правильный путь. В законах субъектов Федерации содержатся аналогичные статьи, но они либо почти дублируют п. 4 ст. 6 комментируемого Закона, либо очень кратки. Лучше выделить несколько статей по данной теме. Полезным будет также специальный закон о процедуре передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.

Реализация переданных полномочий ввиду их значимости происходит в особом юридическом режиме. Государственные органы районов, областей, краев, республик вправе контролировать правильность их использования. Информация, финансовые отчеты, изучение на местах и другие формы контроля должны быть определены в вышеназванных специальных Законах Российской Федерации и ее субъектов.

Примечательно, что в конституциях некоторых республик (например, в ст. 105 Конституции Кабардино - Балкарской Республики), в уставах ряда областей и других субъектов Федерации предусмотрено право законодательной инициативы органов местного самоуправления. Это полезная новелла, и ею надо эффективно пользоваться в целях законодательной инициативы по вопросам местного самоуправления в парламентах субъектов Федерации.