Статья 7. Законодательная основа местного самоуправления

1. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

2. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона.

4. Положения настоящего Федерального закона в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Комментарий к статье 7

1. Положения данного пункта статьи определяют юридическую базу функционирования местного самоуправления. Эта база является "многослойной" и состоит из целого ряда взаимосвязанных правовых актов. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, как упомянутая ст. 12, так и ст. 130 - 133 гл. 8 "Местное самоуправление". В пункте "н" ч. 1 ст. 72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 - право на обращение в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст. 8 выделена муниципальная форма собственности, в п. 2 ст. 9 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входит комментируемый Федеральный закон. Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полутора десятка федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другие федеральные законы как тематические также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст. 4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" <*>, ст. 6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья" <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1995, N 25, ст. 2343.

<**> СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2963.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе: Указ от 5 ноября 1991 г. "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов", Постановление от 16 сентября 1993 г. "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления" <1>, Указ от 9 октября 1993 г. "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" <2>, Указ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" <3>, Указ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (с изменениями от 22 декабря 1993 г.) <4>, Указ от 29 октября 1993 г. "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" <5>, Указ от 10 декабря 1993 г. "Об общих принципах административно - территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве" <6>, Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" <7>, Указ от 21 марта 1994 г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" <8>, Указ от 21 ноября 1994 г. "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления" <9>, Указ от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации" <10>.

--------------------------------

<1> САПП РФ, 1993, N 39, ст. 3614.

<2> САПП РФ, 1993, N 41, ст. 3944.

<3> САПП РФ, 1993, N 41, ст. 3924.

<4> САПП РФ, 1993, N 44, ст. 4188.

<5> САПП РФ, 1993, N 44, ст. 4197.

<6> САПП РФ, 1993, N 50, ст. 4866.

<7> САПП РФ, 1993, N 52, ст. 5071.

<8> САПП РФ, 1994, N 13, ст. 985.

<9> СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3249.

<10> СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3508.

Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы. Так, в Конституции Республики Башкортостан этим вопросам посвящена гл. IX "Местная власть", состоящая из шести статей, в Конституции Республики Хакасия - гл. VII "Местное самоуправление в Республике Хакасия", включающая пять статей.

Основные вопросы местного самоуправления регулируются также в уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Степень детализации этих положений неодинакова. Очень подробно рассматриваются указанные вопросы в Уставе Иркутской области. Статья 40 посвящена понятию и системе местного самоуправления, ст. 41 - правовой основе, ст. 42 - принципам, ст. 43 - праву граждан, ст. 44 - местному сообществу, ст. 45 - предметам ведения, ст. 46 - органам местного самоуправления, ст. 47 - территориальному общественному самоуправлению, ст. 48 - прямой демократии, ст. 49 - экономической основе местного самоуправления, ст. 50 - финансовой основе, ст. 51 - местному бюджету, ст. 52 - гарантиям, ст. 53 - взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления, ст. 54 - ответственности и надзору.

Существенная "нагрузка" приходится на законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Часть из них была принята до комментируемого Федерального закона (и до сих пор не скорректирована), часть - после его принятия. Структура законов субъектов Федерации в основном совпадает со структурой Федерального закона, но в них, естественно, многие вопросы рассматриваются более подробно. Так, в Законе Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" (1994 г., с изменениями 1996 г.) 112 статей, причем детально урегулированы разные формы местного самоуправления, их взаимодействие, порядок образования органов местного самоуправления.

В республиках, краях, областях и др. принимаются и действуют законы о местных бюджетах, налогах и сборах, о муниципальной службе, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о выборах, о местном референдуме и т.д. Часто вводятся в действие примерные положения, уставы, регламенты местных самоуправлений в городах, селах, поселках, регионах, положения о домовых (уличных) комитетах и т.д.

В городе Москве были приняты следующие акты: распоряжения мэра от 10 января 1994 г. "Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве" и от 28 августа 1994 г. "О проведении эксперимента в муниципальных округах", Постановление Московской городской Думы от 5 апреля 1995 г. "Об общественном совете муниципального округа (территориального управления)", распоряжение мэра от 10 апреля 1995 г. "Об органах территориального общественного самоуправления". Специфична схема организации местного самоуправления в г. Москве. Закон г. Москвы от 11 сентября 1996 г. "О районной Управе в городе Москве" определяет Управу как орган власти района. В ее состав входят районное собрание (состоит из избираемых советников) и администрация района, которой руководит Глава Управы. Управа осуществляет установленные законодательством функции органа местного самоуправления.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости системного подхода к законодательному регулированию местного самоуправления, а также об обязательном согласовании правовых актов между собой, что позволяет избегать их противоречия при толковании и применении.

2. Содержание данного пункта статьи ориентирует на формирование законодательного массива субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствии с федеральными нормами. Без этого трудно добиться реализации общих принципов и той меры единства в построении и деятельности местного самоуправления, которая придает этому демократическому институту устойчивый характер. Отступления на практике от положений п. 2 нередко вызваны не столько местными условиями, сколько незнанием федеральных норм, неумением и даже нежеланием их применять.

При подготовке федеральных законов, касающихся данного вопроса, не следует искусственно расширять сферу их действия и вторгаться в область возможного действия законов субъектов Федерации. Напомним, что в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится только установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления по линии субъектов Федерации целесообразно исходить из следующих положений.

Во-первых, субъекты Федерации должны признавать для себя обязательными нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Федерального закона и соизмерять с ними свои законодательные и иные акты.

Во-вторых, требуется неукоснительно реализовывать те нормы, которые являются общими и не требуют юридической детализации. Таковы, например, нормы ст. 130 Конституции и ст. 2 комментируемого Закона о природе и признаках местного самоуправления, а также ст. 4 Закона - о полномочиях Российской Федерации в данной сфере.

В-третьих, важно четко определять пределы и объем законодательного регулирования субъектами Федерации.

В-четвертых, конкретизировать те нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Закона, которые открывают простор для законотворчества субъектов. К их числу относятся, например, нормы ч. 2 ст. 132 Конституции, п. 2 ст. 32 и ст. 38 комментируемого Закона.

В-пятых, предстоит урегулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не регламентированные в данном Законе и относящиеся к ведению республик, областей и др. Принятые и готовящиеся акты такого рода посвящены территориальной организации муниципальных образований, формам проявления народной инициативы и участия граждан, режимам приграничного сотрудничества и проч.

Во всех случаях следует избегать дублирования и простого воспроизведения норм Федерального закона, ибо это порождает "правовую инфляцию".

Субъекты Федерации могут принимать свои законы по предметам совместного ведения, если на этот счет отсутствуют, но предполагаются или даже готовятся федеральные законы. После вступления в силу федеральных законов субъекты Федерации обязаны привести в соответствие с ними свои законы. На сегодняшний день такое правило соблюдается отнюдь не повсеместно.

3. Содержанием данного пункта являются нормы, которые вводят запреты для законов Федерации и ее субъектов. Имеются в виду законы, устанавливающие нормы муниципального права. Муниципальное право - новое понятие для юридической науки и практики. Оно призвано обозначать систему норм саморегулирования <*>. Это локальные нормы, которые созданы местным самоуправлением, в разработке и принятии которых активно участвует население, граждане. Статья 25 комментируемого Закона гарантирует осуществление народной правотворческой инициативы. Нормы муниципального права имеют локальную сферу действия, менее "связаны" другими правовыми актами, дают более широкий выбор вариантов правового поведения.

--------------------------------

<*> Более широкая трактовка дается в книге Кутафина О.Е., Фадеева В.И. "Муниципальное право Российской Федерации". 1997. С. 3 - 19.

Поэтому к законам, устанавливающим нормы муниципального права, предъявляются особые требования. Их назначение - не допустить ограничения прав местного самоуправления. В то же время широта, "многовариантность" содержания норм муниципального права нередко порождает их противоречие положениям Конституции и комментируемого Закона. Закрепление приоритета норм Конституции и Закона позволяет применять именно их в случае указанных противоречий. Тем самым обеспечивается необходимое единство в организации и функционировании местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России (п. 2 ст. 2 комментируемого Закона).

4. Смысл данного пункта заключается в обеспечении повсеместного действия комментируемого Федерального закона. Несмотря на своеобразие субъектов Российской Федерации, все они в равной степени обязаны реализовывать его положения на своей территории. Не допускаются исключения и изъятия из комментируемого Закона. Для того чтобы отразить при необходимости специфику республик, областей, районов и городов, те или иные особенности местного самоуправления можно урегулировать либо в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий органов Федерации и ее субъектов, либо в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.