Статья 4. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно - территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы.

Комментарий к статье 4

Статья посвящена характеристике полномочий и деятельности Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Как уже отмечалось выше, в Конституции Российской Федерации установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. Это объясняется тем, что ввиду многообразных проявлений данного института здесь наиболее широкой компетенцией обладают субъекты Федерации. К совместному ведению Федерации и ее субъектов согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Поэтому содержание ст. 4 комментируемого Федерального закона служит конкретизацией указанной конституционной нормы.

Уместно прежде всего пояснить, кто является носителем федеральных полномочий. Исходя из конституционного статуса местного самоуправления, главным субъектом федерального права следует считать Федеральное Собрание - Государственную Думу и Совет Федерации, ибо именно они осуществляют законодательное регулирование. Об этом говорится применительно к ст. 7 Закона. По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. Таков, например, Указ Президента от 3 июня 1996 г. "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" <*>, предусматривающий подготовку законопроектов, связанных с формированием этих органов вне системы МВД, и рекомендующий учитывать положения Указа в уставах муниципальных образований, в частности о выборности населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2755.

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

Сошлемся на Постановление Правительства от 18 июня 1996 г. "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" <*>. В нем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано:

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 26, ст. 3139.

а) завершить переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства:

с нанимателями жилых помещений;

с субъектами хозяйствования - жилищными ремонтно - эксплуатационными и коммунальными организациями;

б) на основе Положения о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного настоящим Постановлением, внести необходимые изменения в действующий порядок предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и др.

Установлено, что органами местного самоуправления утверждаются:

нормативы потребления жилищно - коммунальных услуг;

ставки и тарифы на жилищно - коммунальные услуги (кроме тарифов на электрическую энергию и газ).

Конституционный Суд Российской Федерации относится к числу федеральных органов государственной власти, чей контроль за соблюдением Конституции распространяется и на сферу местного самоуправления. Добавим, что согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" конституционный или уставный суд субъекта Российской Федерации может рассматривать вопросы соответствия актов его органов и органов местного самоуправления конституции, уставу субъекта Российской Федерации.

Поясним природу полномочий федеральных органов государственной власти. Полномочия есть своего рода правообязанность соответствующего государственного органа, которую ему предписано выполнять. В комментируемой статье дан исчерпывающий перечень полномочий (всего 17). Отступление от него и совершение действий за его пределами недопустимо и является нарушением положений Конституции и Закона.

По своим видам полномочия разделяются на нормативно - регулирующие, конкретно - регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей облегчает федеральным органам осуществление полномочий. Для этого используются разные средства - издание правовых актов, контрольные и иные действия.

Рассмотрим кратко содержание полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.

1) Имеются в виду комментируемый и другие федеральные законы, изучение и проверка того, как они реализуются, обсуждение сообщений и информации государственных органов и органов местного самоуправления.

2) На первом этапе допускается согласование в процессе подготовки проектов соответствующих законов Федерации и ее субъектов, использование научно - методических рекомендаций, обмен опытом законотворчества. На втором этапе проводится анализ законов субъектов Федерации, выявление несоответствий и противоречий федеральной Конституции и законам, принятие мер по их устранению.

3) Требуется точно определить обязанности разных государственных органов в данной сфере в законах и положениях об их статусе, ориентировать их на систематическую работу в этой области и содействовать ей, строго взыскивать с руководителей органов за ошибочные действия и бездействие.

Важное значение имеет, в частности, Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления" <*>. Министерствам и другим федеральным органам исполнительной власти поручено создать структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения, а также внести изменения в правовые акты.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 27, ст. 3282.

4) Это регулирование предусмотрено в положениях ст. 559 - 566 части второй Гражданского кодекса о договоре купли - продажи предприятий, законов субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной собственности, о процедурах их передачи в муниципальную собственность, а также часто принимаемых постановлений Правительства Российской Федерации о передаче объектов из собственности федеральной государственной в собственность субъектов Федерации или даже муниципальных органов.

5) Для реализации данного положения необходимо: а) издать федеральный закон о порядке передачи органам местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, урегулировать в соответствии с ним конкретные вопросы в тематических законах (об образовании, здравоохранении и др.); б) осуществить необходимые материально - финансовые действия; в) изучать и проверять эффективность осуществления местным самоуправлением переданных государственных полномочий.

6) В соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 г. "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" <*> формирование системы стандартов осуществляется на единой правовой базе и общих методических принципах. Правительству поручено подготовить научно обоснованную концепцию формирования системы социальных стандартов и утвердить ее в установленном порядке.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2666.

3 июля 1996 г. принято распоряжение Правительства Российской Федерации об одобрении уточненных Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты, Минсвязи и ГКФТ социальных нормативов и норм <*>. Рекомендовано использовать их при формировании проектов местных бюджетов применительно к сфере культуры, массовой информации, здравоохранению, спорту, социальной защите населения, обеспечению образовательных учреждений.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 29, ст. 3504.

Готовится федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется увеличивать расходы на социальную сферу, ежегодно определять финансовые нормативы формирования бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов. Необходимо форсировать эту работу. А в новой редакции Федерального закона "О бюджетной системе и бюджетном процессе", в ежегодно утверждаемых федеральных законах о государственном бюджете - урегулировать соответствующие межбюджетные отношения.

7) Одним из аспектов этих отношений является регулирование финансовой отчетности. Упомянем в данной связи о Постановлении Правительства Российской Федерации от 21 апреля 1995 г. "О совершенствовании информационной системы представления бухгалтерской отчетности" <*>, во исполнение которого Госкомитет по статистике утвердил "Порядок сбора и обработки годовой бухгалтерской отчетности организаций и представления сводной информации органам государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным пользователям" <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1670.

<**> Российские вести, 11 апреля 1996 г.

8) Правительство Российской Федерации принимает постановления об утверждении федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления и развития отдельных сторон местного самоуправления.

Так, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 1996 г. "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы" <*> Правительство приняло 28 июня 1996 г. Постановление "Об утверждении Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы" <**> (далее именуется Программа).

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2667.

<**> СЗ РФ, 1996, N 28, ст. 3376.

Государственным заказчиком Программы определено Министерство строительства Российской Федерации, которому необходимо в установленном порядке решить вопрос о передаче на договорной основе Союзу малых городов России части функций государственного заказчика Программы. Министерству экономики поручено включить Программу в перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета. Министерству экономики, Министерству финансов и другим заинтересованным федеральным органам исполнительной власти - предусматривать ежегодно, начиная с 1997 года, при формировании проектов прогноза социально - экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета выделение средств для финансирования Программы.

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано учитывать положения Программы при разработке и реализации целевых федеральных и региональных программ, связанных с развитием малых и средних городов.

Министерство строительства Российской Федерации совместно с Союзом малых городов России должно ежегодно представлять в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации Программы.

Как сказано в комментарии начальника Департамента строительства Аппарата Правительства Российской Федерации, опубликованном в "Российской газете" <*>, Программа ориентирована на решение проблем развития 3066 городских поселений Российской Федерации с населением до 100 - 150 тысяч жителей и поселков городского типа с общей численностью около 45 миллионов человек. Эти населенные пункты являются источниками и хранителями истории, самобытности народов России, национальной культуры и традиций, центрами тяготения в системах расселения значительных, и прежде всего сельских, территорий.

--------------------------------

<*> РГ, 2 июля 1996 г.

Основная цель Программы - создание взаимосвязанных правовых, финансовых, экономических, организационно - хозяйственных и других основ и условий, позволяющих малым и средним городам, став полноценными субъектами самоуправления, эффективно использовать прежде всего свои собственные природные, трудовые и хозяйственно - экономические ресурсы.

Программа реализуется на трех уровнях: местном, региональном, федеральном. Предполагается участие органов представительной и исполнительной власти местного и регионального уровня, экономических структур различной формы собственности, населения, а на федеральном уровне - Правительства Российской Федерации, министерств, ведомств, других федеральных органов, Союза малых городов Российской Федерации.

Мероприятия включают три основных блока: федеральный блок; региональный блок; городской блок.

При определении ресурсной базы реализации Программы учтены финансовые возможности федерального уровня, возможности регионов и городских поселений.

Для финансирования намечается использовать средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и городских поселений - участников Программы, внебюджетные источники финансирования, зарубежные инвестиции и долги зарубежных государств. Причем основные источники финансирования определяются в регионах и на местах.

Финансирование федерального блока должно осуществляться за счет федерального бюджета, а региональных и городских программ - в том числе с привлечением средств региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников.

9) Требуется принять федеральный закон о порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов и в соответствии с ним принимать конкретные решения Правительства, министерств и ведомств.

10) Имеются в виду федеральные законы, посвященные реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, вносить обращения, проводить митинги, демонстрации и иные публичные мероприятия, права на информацию и др. Верховный Суд Российской Федерации призван обобщать судебную практику по защите прав граждан на осуществление местного самоуправления, Конституционный Суд - рассматривать споры о нарушениях соответствующих конституционных прав граждан.

11) Необходимо ускорить принятие Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления".

12) Основополагающим здесь является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", реализация положений которого способствует достижению поставленных целей.

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 06.12.1994 N 56-ФЗ утратил силу с 22 сентября 1997 года за исключением обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19.09.1997 N 124-ФЗ.

------------------------------------------------------------------

13) Необходимо шире использовать соответствующие положения Гражданского процессуального кодекса РСФСР и положения Закона о судоустройстве, которые применяются в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации". Верховный Суд Российской Федерации призван обобщать и направлять судебную практику по делам о защите прав местного самоуправления.

14) В процессе реализации Кодекса об административных правонарушениях, КЗоТ, Уголовного кодекса, иных федеральных законов следует неукоснительно применять меры ответственности и к виновным должностным лицам органов местного самоуправления. Необходимо выработать рекомендации о принципах ответственности этих органов для использования законодательными органами субъектов Федерации.

15) Речь идет о постоянном осуществлении прокурорского надзора в соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472.

16) Целесообразно принять Федеральные законы "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно - территориальных образованиях".

17) Реализация данной нормы предполагает принятие и действие Федерального закона "Об основах муниципальной службы".

Сказанное не означает полной изоляции республик, областей и других субъектов Российской Федерации и местного самоуправления от участия в решении вопросов государственного значения. В законах о местном самоуправлении ряда субъектов выделяются и соответствующие вопросы государственного значения, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Обратимся к Закону Вологодской области "О местном самоуправлении в Вологодской области". В статье 61 установлено: предметы ведения органов местного самоуправления включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

защита прав и свобод человека и гражданина;

охрана природной среды; организация рационального землепользования и природопользования;

организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.

Органам местного самоуправления может передаваться решение других вопросов государственного значения.

Причем органы местного самоуправления могут привлекаться к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.

В статье 90 "Вопросы государственного значения" Закона "О местном самоуправлении в Воронежской области" дается тот же перечень указанных вопросов. Кроме того, согласно данному Закону органам местного самоуправления может делегироваться или передаваться решение других вопросов государственного значения. В этих случаях, как и при участии в выполнении государственных программ, должны выделяться материально - финансовые и иные ресурсы. Целесообразно издать акты о порядке их выделения и обязательствах сторон.