Статья 1. Основные понятия и термины

1. В отношении настоящего Федерального закона понятия и термины используются в следующих значениях:

муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;

местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения;

органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

муниципальная собственность - собственность муниципального образования;

местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно;

муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

2. Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Комментарий к статье 1

1. Содержание данного пункта обусловлено потребностью методологически строгого построения текста всего Закона. Юридической традицией законотворчества является включение в текст закона статьи, посвященной основным понятиям и терминам. Чаще всего такой прием используется в законах, регулирующих широкую и наиболее важную сферу общественных отношений, а также отличающихся сложной структурой. К таковым относится и комментируемый Федеральный закон.

В нем выделены десять основных понятий, причем их значение раскрывается применительно к целям и концепции данного Закона. Разумеется, эти терминологические разъяснения могут быть полезны и для построения, применения и толкования других законов и актов, касающихся вопросов местного самоуправления.

Критерием отбора указанных понятий и терминов служит их ключевая роль в построении отдельных глав и статей Закона. Понятие муниципальное образование позволяет лучше понять содержание главы II "Территориальные основы местного самоуправления", понятия представительный орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, муниципальная служба - смысл главы III "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления". Понятия муниципальная собственность, местные налоги и сборы служат для построения и пояснения содержания главы V "Финансово - экономическая основа местного самоуправления".

Названными главами не ограничивается сфера применения десяти основных понятий и терминов. Они являются "сквозными" также для других глав и статей. И в этом смысле "основные понятия и термины" служат, во-первых, содержательным критерием для всех норм Закона, во-вторых, средством обеспечения методологического единства в построении норм, статей и глав комментируемого Закона и их связи между собой, в-третьих, инструментом их применения, наконец, способствуют их единообразному толкованию.

А отсюда неизбежно следует нормативность и юридически закрепленная смысловая интерпретация указанной терминологии для всех лиц и организаций, применяющих данный Федеральный закон. На практике же нередко допускается либо произвольное, чисто субъективистское толкование отдельных норм, либо полное игнорирование смысла ст. 1. Считается, например, что муниципальная собственность есть собственность органа местного самоуправления, а не муниципального образования, что местные налоги и сборы могут вводиться только по решению жителей муниципального образования.

Встречаются и разные толкования понятия "муниципальные образования". Наиболее типичным является сужение круга муниципальных образований. Так, в Законе "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" к ее составным частям отнесены и исполнительные органы городов и районов, чем нарушены статьи Конституции Российской Федерации, а также п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 12 комментируемого Федерального закона. Поскольку существует подобный перечень муниципальных образований, субъекты Федерации не вправе его изменять. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу признаны неконституционными положения названного Закона о включении органов самоуправления районов и городов в систему органов государственной власти <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 708.

2. Данный пункт посвящен признанию тождественности терминов муниципальный и местный и словосочетаний с этими терминами. Такое пояснение позволяет избегать их произвольного толкования - как противопоставления, так и подмены какими-либо другими. Указанные термины очерчивают территориальные и компетенционные рамки деятельности местного самоуправления.