Статья 2. Местное самоуправление

1. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 2

1. В указанной статье дается нормативное определение местного самоуправления. Эта норма - дефиниция имеет принципиальное значение для правильного понимания данного явления и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для всех других законов Российской Федерации и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с вопросами местного самоуправления. Использование других нормативных характеристик или произвольное истолкование смысла местного самоуправления создает путаницу в применении и толковании положений данного Федерального закона и правовых актов однородного содержания.

Раскроем основные элементы понятия "местное самоуправление", которые важны в практическом отношении. Главное здесь - это определение природы и субъекта местного самоуправления. Имеется в виду самостоятельная деятельность населения, но не вообще населения или граждан, а населения соответствующего муниципального образования - по смыслу п. 1 ст. 1. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления - по смыслу п. 1, 2 ст. 3, п. 3 ст. 22, ст. 25, ст. 27. Это социальная общность людей, выявляющая свой гражданский потенциал посредством использования как коллективных, так и индивидуальных форм.

На практике же - и в процессе обсуждения вопросов на заседаниях городских дум, собраний представителей, и при подготовке правовых актов, и в текстах принятых актов, и в понимании местного самоуправления как института гражданского общества и народовластия - довольно часто встречается другое представление о субъекте местного самоуправления. То считают им выборный орган, то мэра или главу администрации, то органы местного самоуправления. Получается, что население как единственный субъект местного самоуправления может проявлять свою роль только опосредованно, через те или иные структуры. Пассивность граждан не преодолевается, не осуществляются систематические меры по обеспечению их активного участия в решении местных вопросов. Споры и дискуссии на местах между работниками "центра" и "мест" сводятся практически к тому, сколько и каких полномочий нужно только для тех или иных должностных лиц.

Такое искажение демократической природы местного самоуправления противоречит содержанию ст. 130 Конституции Российской Федерации о самостоятельном решении НАСЕЛЕНИЕМ (подчеркнуто нами. - Ю.Т.) вопросов местного значения, а также смыслу п. 1 ст. 2 комментируемого Закона.

В статье говорится о деятельности населения по решению вопросов местного значения. Их содержание исчерпывающим образом определено п. 2 ст. 6 Закона. В статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации среди них особо выделены ввиду важности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка.

Добавим к сказанному, что вопросы местного значения в том или ином объеме определяются и в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в законах Российской Федерации и ее субъектов. Таковы, например, соответствующие главы Законов "Об образовании", "О недрах", "Основ законодательства о культуре", "Основ законодательства об охране здоровья граждан".

Весьма существенны признаки местного самоуправления, закрепленные в п. 1 ст. 2 и призванные охарактеризовать деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это деятельность:

а) признаваемая Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;

б) гарантируемая Конституцией Российской Федерации, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность населения в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, невхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно Законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

В трактовке п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции следует исходить из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года)" <*>. В нем установлено, что оспариваемые положения Федерального закона о сроках выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления не относятся к общим принципам и служат в переходный период гарантиями реализации прав граждан на формирование структур местного самоуправления;

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2811.

в) самостоятельная, когда местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от вмешательства извне (ст. 43 комментируемого Закона);

г) под свою ответственность, что означает троякую ответственность местного самоуправления - перед населением (ст. 48), перед государством (ст. 49), перед физическими и юридическими лицами (ст. 50). Ее можно понимать как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права;

д) осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов (ст. 23), местного референдума (ст. 22), участия в собраниях (сходах) граждан (ст. 24), народной правотворческой инициативы (ст. 25), обращений граждан (ст. 26), создания форм территориального общественного самоуправления (ст. 27).

Во-вторых, деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения (в том числе муниципальные унитарные предприятия, - ст. 113 ГК РФ);

е) исходит из интересов населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;

ж) учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно. Местная специфика, причем не только природно - географическая и экономическая, но и уклад жизни людей, их общение, язык, культура должны быть отражены в полной мере.

Нормативное определение местного самоуправления весьма широкое, и оно позволяет избегать его резкого противопоставления началам земства, которые в опытном порядке внедряются в ряде областей. Земство можно рассматривать как одну из форм организации местного самоуправления в регионах с традиционным русским укладом жизни. Соответствующие правовые акты не должны нарушать положения комментируемого Закона.

2. В данном пункте устанавливается и подтверждается общегосударственная и общественная значимость местного самоуправления. Посвященная ему ст. 12 Конституции Российской Федерации содержит четыре главных элемента - признание, гарантирование, самостоятельность и автономное построение местного самоуправления. Указанная статья находится в рамках гл. 1 "Основы конституционного строя" и позволяет рассматривать местное самоуправление как одну из основ российского конституционного строя, которой согласно ч. 2 ст. 16 Конституции не могут противоречить другие конституционные положения. Это важно учитывать на практике - и при подготовке, и при оценке различных правовых актов и действий государственных органов.

Причем местное самоуправление рассматривается в контексте данной статьи как выражение власти народа. Это положение корреспондирует ч. 2 ст. 3 Конституции. Сообщество граждан, проживающих в границах муниципальных образований, выступает, так сказать, как часть народа страны.