Статья 15. Представительный орган местного самоуправления

1. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

3. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

4. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Комментарий к статье 15

1. В этом пункте дается функциональное определение главного выборного органа местного самоуправления. Это представительный орган, состоящий из депутатов - лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы при решении всех вопросов, принимать решения от имени избирателей (см. комментарий к ст. 1). Устанавливаются принципы выборов представительных органов - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании (см. комментарий к ст. 23).

2. Численный состав представительных органов, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он далеко не одинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

В период, когда действовали Советы народных депутатов, их численный состав был чрезвычайно велик. Согласно социалистической доктрине считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению. На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата, существенной роли в решении вопросов общественной жизни не играли. И чем больше был состав Совета, тем меньше было у него возможностей эту роль освоить, поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие решений при столь массовой организации Совета было просто невозможным.

Ныне численный состав представительных органов по сравнению с составом местных Советов значительно сокращен, хотя и не всегда оптимален. Бывает, число депутатов представительных органов по-прежнему чересчур велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, в законах о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных уровней либо общий минимальный или максимальный состав и т.д. Например, в Воронежской области определено, что численный состав представительного органа не может быть менее 5 членов для обеспечения коллегиальности в работе представительного органа. В Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при числе жителей до 1000 чел. - до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. - до 7 депутатов; от 5000 до 50000 чел. - до 11 депутатов; от 50000 до 200000 чел. - до 17 депутатов; свыше 200000 чел. - до 21 депутата.

В мировом опыте существуют свои стандарты, которые, конечно, не стоит воспринимать как абсолют, как подходящие для любых, в том числе российских, условий, но в качестве примерного ориентира они вполне могут быть использованы нашими муниципалитетами. В этом отношении заслуживают особого внимания рекомендации Европейской экспертной службы, сотрудники которой основательно изучили ход реформы местного самоуправления в России и изложили в своей книге обоснованные во многих случаях суждения <*>. По данным этих экспертов, количество депутатов типичного Совета в странах Западной Европы на районном уровне составляет от 10 до 60, на муниципальном уровне (городском, поселковом) - от 5 до 50 чел.

--------------------------------

<*> См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Tacis; Brussel, 1995. С. 211.

3. В этом пункте определяются вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это, так сказать, свои, "местные законы", которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям. Они образуют локальную правовую систему, отнюдь не противостоящую федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации, а дополняющую их и создающую вместе с ними целостную систему координат поведения на территории данного муниципального образования.

Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.

В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности - социально - бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Под эти направления выделяются средства из бюджета, внебюджетных фондов и других источников.

В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.

В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, представительный орган не может стоять в стороне от управления ею. Однако прямое командование этой собственностью, решение вопросов оперативного распоряжения ее объектами - дело администрации, исполнительных органов. Представительный же орган призван согласно комментируемой статье выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.

В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.

Перечисленные шесть полномочий представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне.

4. Согласно этому пункту полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Это положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Федерации полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).

В принципе согласно комментируемой статье законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может и не определять своим законом полномочия представительного органа местного самоуправления - достаточно минимума полномочий, установленных Федеральным законом, а остальное может регулироваться уставами муниципальных образований (без опосредованного регулирования субъекта Федерации). Если же субъект Федерации решил в своем законе сам определить полномочия представительных органов местного самоуправления, он может либо установить их закрытый перечень (что вряд ли целесообразно, если признавать право муниципального образования на самоорганизацию и прямое указание на сей счет Федерального закона), либо предусмотреть право муниципального образования дополнительно устанавливать в своем Уставе (сверх закрепленных в законодательстве) другие полномочия представительных органов местного самоуправления с учетом особенностей организации власти в данном муниципальном образовании (и это было бы наиболее естественным решением, коренящимся в природе местного самоуправления).

Законодательная практика субъектов Российской Федерации пошла разными путями. Так, Закон Ярославской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" перечисляет исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления области, установленные Федеральным законом, и определяет, что к исключительному ведению представительных органов Уставом муниципального образования могут быть отнесены другие вопросы, которые могут быть приняты к рассмотрению муниципальным образованием в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ярославской области. Формула "могут быть приняты" взята из ст. 6 комментируемого Закона, где сказано, что муниципальные образования могут принимать к своему рассмотрению вопросы местного значения, отнесенные к таковым законами субъектов Федерации. Формула явно неточная, поскольку, если закон определяет вопросы, входящие в круг ведения муниципалитета, тот не вправе отказываться от их решения. Закон есть закон, это акт обязательный, исключающий возможность выбора: выполнять его или нет. Поскольку согласно подп. 1 ст. 5 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением, термин "могут быть приняты к рассмотрению", используемый в Законе Ярославской области, не может быть признан адекватным принципам правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации.

С другой стороны, формула ярославского Закона позитивна с той точки зрения, что она расширяет возможности самоорганизации местного самоуправления. И если посмотреть, как они используются на деле, то мы увидим следующую картину: Устав города Ярославля поделил компетенцию представительного органа (муниципалитета) на исключительную и "обычную". Исключительная компетенция сформулирована не совсем так, как в Федеральном законе, хотя ни один из вопросов, содержащихся в этом Законе, не утерян. Некоторые полномочия сгруппированы по-своему и значительно расширены. Определено, в частности, по каким вопросам муниципалитет принимает общеобязательные правила: по вопросам установления порядка предоставления налоговых льгот; установления порядка выпуска и размещения лотерей и займов; определения в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков; распоряжения земельными участками на территории города, а также установления условий использования земель в границах города; решения в соответствии с законодательством вопросов территориального устройства города; определения условий и порядка приватизации муниципальных предприятий, муниципального имущества; утверждения в соответствии с законодательством правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений и др. Кроме того, в исключительном ведении муниципалитета находится внесение изменений и дополнений в Устав города, утверждение бюджета города и отчета о его исполнении, установление и отмена местных налогов или сборов, контроль за деятельностью мэрии города и т.д.

Но кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено: образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них, определение порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов, создание муниципальных банков и иных финансово - кредитных учреждений, регулирование в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, и иные полномочия - числом свыше двадцати, использование которых безусловно ставит муниципалитет в положение органа, определяющего экономические и социальные основы жизни города. Но все дело в том, что некоторые из этих полномочий муниципалитет вправе передавать мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.

Здесь не следует вспоминать формулу законодательства времен Советов о том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня государственного механизма. Во-первых, круг вопросов (разного правового смысла) строго очерчен, и, во-вторых, представительный орган вправе решать управленческие вопросы только по представлению органа, на который возложены исполнительно - распорядительные функции. Таким образом, ярославский вариант обеспечивает разграничение функций, не укладывая его в жесткие рамки.

Иначе решается данная организационная проблема омским и воронежским Законами о местном самоуправлении. Характерно, что эти Законы, прежде чем устанавливать компетенцию представительных органов, определили их функции, то есть дали наиболее общую содержательную характеристику этих органов. Оба Закона закрепляют две основные функции представительных органов: правотворческую и контрольную. К первой относится разработка, принятие и изменение решений по вопросам организации местного самоуправления, утверждения местного бюджета, местных налогов и сборов, планов по экономическим, социальным и иным вопросам местного значения. Ко второй - контроль за исполнением принятых представительным органом правовых актов, за соблюдением законов, иных нормативных актов органов государственной власти на соответствующей территории, за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Такое определение функций сразу ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство - оно было главным в работе многих местных Советов до начала их реформирования. В то же время нельзя не заметить, что на представительные органы местного самоуправления возлагаются широкие обязанности по контролю за соблюдением законов и иных актов органов государственной власти. Иными словами, как и прежде, органы местного самоуправления предстают "оком государевым" на местах и включаются в самую что ни на есть прямую государственную работу. При этом никак не учитываются возможности органов местного самоуправления разных уровней, например сельсоветов. Не слишком ли много на них возлагается, и не противоречит ли это принципиально самой особенности местного самоуправления как местного института, которую так тщательно фиксирует и многократно оговаривает Федеральный закон?

Но есть и еще одна особенность регулирования содержания деятельности представительных органов местного самоуправления в Воронежской и Омской областях. Кроме общих функций этих органов законы устанавливают и полный перечень их исключительных полномочий. Например, в Законе Воронежской области помимо перечисленных в Федеральном законе содержатся такие исключительные права и обязанности: принятие Устава (положения) о местном самоуправлении и регламента представительного органа; принятие решений об образовании, утверждении положений о внебюджетных и валютном фондах и отчета об их использовании в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации; утверждение перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; избрание и освобождение от должности председателя представительного органа и его заместителей, заслушивание отчетов об их деятельности; образование, избрание и упразднение постоянных и других комиссий, иных органов представительного органа, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе; досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством; защита прав депутатов, лишение депутатской неприкосновенности по вопросам применения административной ответственности, установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение депутатских обязанностей; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; рассмотрение отчетов главы местной администрации; утверждение структуры, штатов аппарата представительного органа, расходов на содержание представительного органа в целом и аппарата представительного органа; согласование (утверждение) тех должностных лиц исполнительных органов, которые в соответствии со схемой организации местного самоуправления, уставом (положением) о местном самоуправлении назначаются по согласованию с представительным органом или назначаются представительным органом непосредственно; принятие решения о временном превышении расходования средств по ранее принятым программам, расходным статьям местного бюджета для реализации срочных мероприятий. Здесь говорится и о праве устанавливать налоги и сборы, утверждать бюджет, принимать планы и программы, а также общеобязательные правила, подробно описываются формы контроля за другими органами. При этом отсутствует прямое упоминание о праве устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Трудно доказать факт несоблюдения воронежскими законодателями в очень важной части Федерального закона: здесь есть общая норма о том, что представительные органы решают и другие вопросы, предусмотренные федеральными и областными законами. Однако перевод одного из главных полномочий в "другие" привел к тому, что в уставах ряда муниципальных образований (кстати сказать, уже утвержденных на областном уровне) указанное полномочие опущено (см. Устав Октябрьского сельсовета Панинского района).

Надо сказать, перечень полномочий представительных органов, закрепленный в воронежском Законе, достаточно широк и существенно укрепляет их роль в общей системе органов местного самоуправления. Однако это закрытый перечень, формально не дающий представительным органам местного самоуправления возможности работать с учетом своих особенностей. Кроме того, перечень исключительных полномочий никак не привязан к конкретным уровням местного самоуправления и, разумеется, не может в равной мере подойти для представительного органа крупного города и небольшого муниципального сельского образования (например, установление валютных фондов, утверждение структуры и штатов аппарата представительного органа и др.).

Маложизненность этой модели доказывает сама практика, которая ломает слишком жесткие рамки, определенные для полномочий представительных органов. Вопреки положениям воронежского Закона о том, что кроме установленных Законом полномочий представительных органов местного самоуправления к ним могут быть отнесены только те, которые предусмотрены федеральными и областными законами, в уставах ряда муниципальных образований той же Воронежской области зафиксированы полномочия соответствующих представительных органов, законами не закрепленные. Достаточно назвать, например, Устав города Воронежа, который относит к числу полномочий муниципального Совета города утверждение перечня объектов городской собственности, приобретение, отчуждение и преобразование которых требует согласия муниципального Совета; объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность; памятники природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования; установление порядка признания жилых домов и жилых помещений непригодными для постоянного проживания и порядка перевода жилых домов и жилых помещений муниципального фонда в нежилые; установление правил торговли и бытового обслуживания на территории города и т.д. Можно спорить о том, следовало ли закреплять эти полномочия за представительным органом или надо было оставить их в ведении администрации, которая могла бы осуществлять их более эффективно. Но здесь важно подчеркнуть одно: такой порядок регламентирования полномочий представительных органов не соответствует порядку, установленному областным законодательством.

5. Одно из непременных условий деятельности выборного представительного органа состоит в том, что он принимает решения в коллегиальном порядке. Смысл коллегиальности - в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными политическими группировками, избранными в представительный орган. В сущности, органы местного самоуправления мало или совсем не политизированы. Однако в крупных муниципальных образованиях, особенно в больших городах, политика зачастую вторгается и в прозаические, казалось бы, дела местного самоуправления. Поэтому в регламентах представительных органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) депутатов, так и представителей различных фракций, представляющих определенные социальные группы.

Коллегиальное решение предполагает определенный кворум - то есть установление минимального числа депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранных (или от общего числа) депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть пять - шесть человек, кворум, как правило, составляет две трети от общего числа депутатов - иначе ни о какой коллегиальности не может быть и речи.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в законах ряда субъектов Федерации и уставах муниципальных образований существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых законах и уставах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно - территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями депутатов, избранных в представительный орган.

Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти совместные собрания называются по-разному. В Законе Воронежской области - сессии, в Законе Омской области - заседания (сессии), в законах Читинской, Вологодской и других - заседания. В уставах ряда муниципальных образований используются оба названия. Причем от наименования суть формы коллегиальной работы не меняется: в любом случае депутаты заседают все вместе или разбившись на группы - комиссии, фракции. Главное условие, закрепляемое в большинстве законов и уставов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. Эта периодичность определяется либо, сравнительно редко, в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, либо, значительно чаще, в уставах муниципальных образований. В воронежском и омском Законах установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний.

В городе Воронеже, например, заседания Муниципального Совета созываются не реже одного раза в два месяца, в Октябрьском сельсовете Панинского района этой же области Совет собирается не реже одного раза в месяц. Заседания Хабаровской городской Думы проводятся не реже четырех раз в год, Тюменской городской Думы - не реже одного раза в месяц, период между двумя заседаниями Ярославского муниципалитета не может быть более 60 дней и т.д. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется. При этом заседания представительных органов и в законах, и в уставах планируются как кратковременные. Это напоминает порядок работы местных Советов, сессии которых длились (в зависимости от уровня Советов) от двух дней до нескольких часов. Работа их сводилась, как известно, к формальному одобрению решений, подготовленных исполнительными комитетами и их аппаратом.

Если иметь в виду, что депутаты представительных органов местного самоуправления, как и депутаты местных Советов, часто совмещают свою деятельность в муниципалитетах со служебными или производственными обязанностями, вряд ли можно рассчитывать, что заседания представительных органов могут и теперь собираться часто и на длительный срок (хотя при определенных обстоятельствах сессии, возможно, и будут продолжаться две - три недели). Практика показывает, что депутаты часто не являются на заседания муниципалитета, заседания при отсутствии кворума переносятся и т.д.

Все это существенно ослабляет коллегиальность представительных органов, и если от этих недостатков не избавляться, муниципалитеты рискуют превратиться в те же местные Советы, "разговаривающие", но не решающие, а в лучшем случае одобряющие готовые проекты документов.

Чтобы заседание сыграло свою роль коллегиального делового органа, его нужно основательно готовить. Процедура подготовки не знает мелочей. Однако можно выделить несколько основных правил, определяемых обычно в регламентах представительных органов муниципальных образований. Следует заблаговременно предупредить депутатов о созыве сессии, снабдить их проектами решений, постановлений за несколько дней, в течение которых они могли бы с ними познакомиться, при необходимости посоветоваться по поводу их содержания со своими избирателями, специалистами, экспертами. Важно, чтобы депутаты имели возможность проявить свою правотворческую инициативу. То же самое - в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, имеющих по уставу право проявить свою инициативу в постановке вопросов на сессии и внесении на ее рассмотрение проектов решений.

Согласно ст. 25 данного Закона (см. комментарий к этой статье) население в соответствии с уставом имеет право на правотворческую инициативу, то есть право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления. К сожалению, многие муниципальные образования не восприняли это демократическое нововведение и в своих уставах не отразили. Однако даже если право народной правотворческой инициативы муниципальными образованиями не используется, подлинная коллегиальность решения представительного органа в наибольшей мере может быть обеспечена при условии, что депутаты перед сессиями будут посещать избирателей своих округов и обсуждать с ними вопросы, которые предстоит решить на сессии.

Реальной коллегиальности в принятии решений представительными органами местного самоуправления могут способствовать создаваемые ими постоянные и временные комиссии и комитеты. По самой своей структуре комиссии - органы коллегиальные. Правда, в малочисленных представительных органах их трудно создать из одних только депутатов, поэтому, как предусматривается в уставах некоторых муниципальных образований, комиссии создаются и из депутатов (которые возглавляют комиссии), и из числа специалистов соответствующих сфер и отраслей местного хозяйства и культуры. Комиссии рассматривают вопросы хозяйственного и культурного развития, входящие в компетенцию соответствующего представительного органа, проверяют, как работают отраслевые и функциональные органы местной администрации, готовят вопросы к заседаниям представительного органа, выступают на них с докладами и содокладами, разрабатывают свои предложения, которые затем обсуждаются всем составом депутатов. Готовясь к сессиям, комиссии могут собираться и между отдельными их заседаниями. Более того, чтобы лучше оценить ситуацию, глубже понять положение дел, привлечь к их обсуждению широкий круг людей, некоторые постоянные комиссии проводят свои заседания прямо на предприятиях, в школах, больницах и т.д. На практике случается, что две или более комиссии действуют совместно. Например, бюджетно - финансовая комиссия и комиссия по охране здоровья могут сообща рассмотреть, как используются бюджетные средства на строительство больницы, и внести вопрос по итогам изучения обстоятельств дела на пленарное заседание Думы (Совета, Собрания и т.д.).

6. В этом пункте установлена возможность не создавать в отдельных поселениях представительные органы местного самоуправления. Такая возможность должна быть предусмотрена и в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Это единственное закрепленное Федеральным законом условие для реализации данного положения. В каких конкретно поселениях не создается представительный орган, кто и как это определяет, в настоящей статье не говорится. Об этом идет речь в законодательстве субъектов Российской Федерации. Суть состоит в том, что представительный орган не имеет смысла создавать в небольшом поселении, где вопросы местной жизни может решать непосредственно население. Законом о местном самоуправлении Воронежской области определено, что представительный орган может не создаваться в населенных пунктах, сельсоветах с населением до 500 человек. В законах других субъектов Российской Федерации такой предел численности населения устанавливается не всегда. Зато в них говорится, что вопрос, создавать или не создавать представительный орган, должно решить само население (Омская область) или это устанавливается в Уставе данного муниципального образования (Ярославская область). При осуществлении полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан соблюдаются определенные условия: на собраниях (сходах), осуществляющих полномочия представительного органа, правом голоса обладают лица, достигшие 18-летнего возраста (Омская область); собрание (сход) считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (Ярославская область).

Согласно Закону "О местном самоуправлении в Вологодской области" в небольших поселениях представительные органы не образуются, а местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы (собрания), конференции жителей и, кроме того, выборным главой администрации. Легко заметить, что такой порядок существенно видоизменяет идею, заложенную в Федеральном законе, где не предусмотрены в предлагаемых условиях выборы главы администрации.