Статья 17. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

1. В уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в статьях 15 и 16 настоящего Федерального закона, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

2. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

3. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Комментарий к статье 17

1. Иные, кроме указанных в ст. 15 и 16, органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. В системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно - коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно - мобилизационной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы и т.д. В сельских районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно - коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда этих подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных городах соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В малых городах, поселках, сельсоветах штатные подразделения малочисленны. В небольших сельсоветах, например, их, как правило, вообще нет. Здесь действуют от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья (где оно есть), актами гражданского состояния, военно - учетной работой, выполняющие некоторые нотариальные действия.

2. Согласно этому пункту параметры формирования и функционирования невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В принятых к настоящему времени законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации объем нормативного материала, посвященного этим вопросам, различен. В некоторых законах буквально повторяется текст Федерального закона. В иных содержатся отдельные нормы о сроках полномочий, наименовании, компетенции, других вопросах деятельности данных органов и должностных лиц. Есть и такие, где регламентирование соответствующих вопросов почти целиком отнесено к полномочиям муниципальных образований в принимаемых ими уставах. Самое же примечательное в правовом регулировании многих сторон формирования, организации и деятельности невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в крайне неодинаковом подходе к ним как в законах субъектов Федерации, так и в уставах муниципальных образований. Начиная с порядка формирования.

В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области установлено, что структура администрации (то есть состав ее органов) утверждается муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения. Эта норма очень близка к конституционной формуле о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поскольку структура администрации входит в общую структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования, устанавливаемый саратовским Законом порядок был бы оптимален, если бы согласно другому предписанию того же Закона структура, определяемая "муниципальным образованием самостоятельно", не утверждалась бы затем представительным органом этого муниципального образования.

К сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) анализируемых законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (Омская область, Раменский район Московской области, г. г. Ярославль, Астрахань, Тюмень, Хабаровск и др.).

По-разному определяется само назначение органов администрации и их место в системе органов местного самоуправления. В Законе Воронежской области записано, что органы местной администрации образуются для реализации полномочий местного самоуправления. Разительно отличается от этой формулы норма Устава г. Хабаровска, в котором говорится, что отраслевые и функциональные органы городской администрации осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность, направленную на "исполнение законов, указов Президента, актов Правительства, актов вышестоящих органов государственного управления, принятых в пределах их полномочий, решений городской Думы и распоряжений мэра". Примерно такие же нормы есть и в некоторых других законах и уставах (в том же Законе Воронежской области).

Если не относить эти положения на счет недостаточно высокого технического уровня нормотворчества, то следует признать, что связывая отраслевые органы самоуправления с деятельностью органов государственной власти, они включают в систему последних упомянутые отраслевые структуры, тем самым искажая самый смысл местного самоуправления и возвращая его ко временам местных Советов, "в каждом из которых была частица верховной власти". Это еще раз подтверждает недостаточную проясненность ряда вопросов местного самоуправления, а в связи с этим непоследовательность законодателей отдельных субъектов Федерации и авторов некоторых уставов муниципальных образований.

Наименование органов и должностных лиц примерно одинаково. Это, если речь идет об органах, департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга главным образом масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления муниципальной единицы. Кроме названных, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах администрации, - коллегии, научно - методические, научно - технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администрации согласно уставам вправе созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов - независимо от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным образованием, в том числе вопросов создания внебюджетных фондов. В уставах не расшифровывается, что означает "создание внебюджетных фондов". Если речь идет о внедоговорном "привлечении средств" на нужды городов и районов, то это не согласуется со ст. 32 комментируемого Закона, которая предусматривает договорные формы отношений с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности (см. комментарий к этой статье).

Уставы, регламенты и другие акты, принимаемые главами администрации, предусматривают также органы вспомогательного аппарата администрации: контрольно - организационно - правовой отдел, пресс - центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др. Эти органы занимают небольшое место в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставах. Главное внимание в этих документах сосредоточено на функциональных и отраслевых структурах и их невыборных руководителях. Причем законы о местном самоуправлении, как правило, не классифицируют и не именуют указанные должности. В уставах некоторых муниципальных образований дается лишь статусная характеристика этих должностей. Так, в Уставе г. Омска указано: "...должностными лицами администрации являются муниципальные служащие, выполняющие властные, организационно - распорядительные, управленческие функции по отношению к муниципальной собственности, работникам администрации (вероятно, другим. - Комм. авт.), муниципальных предприятий и учреждений".

В Уставе г. Астрахани приводится общий перечень этих должностных лиц: первый заместитель мэра, заместители мэра, управляющий делами администрации, руководители структурных подразделений городской и районных администраций (в этом, как и во многих других городах, нет внутригородских муниципальных образований, а в отдельных частях города создаются подчиненные общегородской администрации управленческие структурные подразделения).

Значительное внимание и законы, и уставы уделяют заместителям главы администрации. Так, в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Воронежской области" они назначаются на должность главой администрации, при этом согласно порядку, закрепленному в уставе, кандидатуры замов должны либо согласовываться с представительным органом, либо нет. Число замов определяется уставом муниципального образования. Они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, закрепленных уставом. Примерно то же самое (за исключением ссылок на устав) записано в Законе Омской области.

В уставах различаются полномочия первого заместителя и заместителей. В г. Ярославле, например, первый заместитель исполняет полномочия мэра в случае досрочного прекращения его полномочий, но при этом не вправе назначать на должность других заместителей мэра, руководителей структурных подразделений мэрии, утверждать положения о них и перечень структурных подразделений мэрии города. В г. Тюмени первый заместитель Главы города исполняет обязанности Главы города в период его отпуска, командировки, болезни и т.д. Он не может назначать городской референдум, созывать заседания Думы и исполнять другие полномочия Главы города как выборного должностного лица. Заместители Главы администрации осуществляют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных Главой, выполняют его поручения. В ряде случаев заместитель Главы администрации возглавляет одновременно одно из функциональных или отраслевых подразделений администрации, является председателем той или иной комиссии, действующей постоянно или временно.

Вопросы формирования структурных подразделений чаще всего относятся к компетенции глав администрации. Вместе с тем, например, в г. Вологде, порядок формирования исполнительных органов определяет представительный орган. Назначение руководителей (в ряде случаев и заместителей руководителей, и других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности - прерогатива Главы администрации (исключение составляют некоторые должности, согласуемые, как отмечалось выше, с представительным органом). Руководитель администрации обычно вправе сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации. Но не везде. В Саратовской области в соответствии с Законом области о местном самоуправлении данные положения утверждаются представительными органами. А вот в Ногинском районе Московской области свобода определения статуса отделов и управлений предоставлена самим руководителям этих отделов и управлений. Такой разнобой трудно объяснить с юридической точки зрения. С позиции юриста оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, а поэтому должен определять общий подход к организации работы, необходимый для решения единых управленческих задач.

Законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований по-разному подходят к определению источников финансирования органов местной администрации. В одном случае устанавливается правило, согласно которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В другом случае закрепляется порядок, по которому подразделения администрации могут финансироваться из бюджета либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Что касается бюджетного содержания должностных лиц местной администрации, то, как отмечено в Уставе г. Хабаровска, оклады должностным лицам устанавливаются мэром "в соответствии с утвержденной органами государственной власти схемой должностных окладов". Практика показывает, что данное правило действует не в одном Хабаровске: самостоятельность органов самоуправления в определении денежного содержания должностных лиц местного самоуправления (да и не только в этом вопросе) существенно ограничена, что характерно для нынешнего периода становления местного самоуправления в Российской Федерации.

О сроках, на которые назначаются должностные лица в функциональные и структурные подразделения администрации муниципальных образований, ни в законах, ни в уставах почти ничего не говорится. Лишь в Уставе г. Омска сказано, что с должностными лицами, возглавляющими структурные подразделения городской администрации, при назначении на должность заключается срочный трудовой договор (контракт) на срок действия полномочий главы городской администрации.

Отношения подчиненности структурных подразделений администраций муниципальных образований строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов, отделов, управлений и других им подобных структур главам местной администрации. Главы администрации руководят департаментами, отделами и управлениями, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности руководителей и других сотрудников этих органов, имеют право отменять акты руководителей структурных подразделений. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" говорится, что администрация подконтрольна также жителям и представительному органу муниципального образования. Здесь нельзя не видеть стремления к обеспечению прав населения на самоуправление, вовлечению его в управленческий процесс на территории муниципального образования. Однако Закон никак не расшифровывает формулу "подконтрольности", не раскрывает механизма, порядка ее осуществления.

Таким образом, законы и уставы уходят от "двойного подчинения" отраслевых и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур местных Советов. В то же время они устанавливают правило, в соответствии с которым по вопросам, связанным с выполнением государственных полномочий, возложенных на администрацию органами государственной власти, она подконтрольна этим органам.

Одно из "слабых мест" в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований - определение компетенции администрации. Ряд законов и уставов вообще не регулирует эту компетенцию. В других же она либо закрепляется в самом общем виде, либо (как в некоторых законах о местном самоуправлении) излагается относительно развернуто, но без разграничения по уровням самоуправления и без разделения полномочий на государственные, выполняемые муниципальными образованиями, и те, которые связаны с решением вопросов местного значения (Омская область). Более или менее подробное определение компетенции администрации в уставах - скорее не правило, а исключение (г. Ярославль).

Нередко законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований переадресовывают установление функций и полномочий органов администрации положениям об этих органах. Так же обстоит дело и с вопросами организации и деятельности структурных подразделений и их должностных лиц. Эти вопросы регулируются либо в положениях об этих органах, либо в регламентах или других актах, которые разрабатываются и утверждаются главами администрации.

Примером может служить документ о распределении обязанностей в администрации Рамонского района Воронежской области. При распределении обязанностей в администрации Рамонского района учитывалась разница в правовом положении отделов, состоящих на бюджете, и хозрасчетных. Помимо этого в поле зрения руководящих работников были введены действующие на территории района организации и предприятия, относящиеся к объектам областной государственной собственности (наблюдение и контроль).

К основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя Главы администрации района отнесены: архитектура, промышленно - гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно - энергетический комплекс; транспорт; электро - и почтовая связь; жилищно - коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, транспорта, связи и жилищно - коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Из хозрасчетных подразделений - предприятие жилищно - коммунального хозяйства, отдел капитального строительства, бюро технической инвентаризации. Кроме того, он следит за деятельностью местных отделений областных предприятий - "Воронежавтодор", газово - эксплуатационной службы, "Воронежтоппром" и др. Он же возглавляет комиссии по предупреждению и ликвидации последствий по чрезвычайным ситуациям в системе гражданской обороны, подготовке объектов к работе в осенне - зимний период, безопасности дорожного движения.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Из хозрасчетных подразделений - центр занятости населения, спортивно - техническое общество, Дом молодежи. Одновременно он наблюдает за территориальным медицинским объединением местного подчинения, районной аптечной системой, музыкальными школами, Березовским сельскохозяйственным колледжем, Большеверейским СПТУ и возглавляет комиссии: жилищную; по делам несовершеннолетних; по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; по регистрации репатриантов; эвакоприемную в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации по экономике занимается экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно - финансовой деятельностью, денежным обращением. Он курирует комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле, платным услугам и защите прав потребителей, наблюдает за районным отделением статистики и казначейством. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения; предприятия и организации: райпо, сахарный завод, фабрика художественной керамики, Воронежский мехлесхоз, Борский мебельный комбинат (областная собственность). Он же возглавляет комиссии по банковской деятельности, повышению устойчивости функционирования объектов экономики в мирное время и в особый период и др.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации и начальника управления сельского хозяйства: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов; охота и рыболовство; лесное хозяйство. Он куратор отделов и служб управления сельского хозяйства. Он контролирует также комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; госохотинспекцию; общество охотников и рыболовов; госсеминспекцию; научно - исследовательские учреждения; станции защиты растений и ветеринарную; ветбаклабораторию; госплемслужбу. Под его наблюдением находятся сельскохозяйственные предприятия и фермерские (крестьянские) хозяйства, а также перерабатывающие предприятия. Сверх того, он возглавляет комиссию по борьбе с сорной растительностью и районную службу по защите животных и растений в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации - руководитель аппарата: координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений районного Собрания, постановлений и распоряжений районной администрации; оказывает помощь поселковой и сельским администрациям, муниципальным Советам в совершенствовании форм организационно - массовой работы; организует делопроизводство в администрации района; взаимодействует с районным Собранием по организационным вопросам; организует учет руководящих кадров, подготовку предложений по их подбору, подготовке и расстановке; организует работу по рассмотрению обращений и приему граждан; отвечает за организационно - техническое обеспечение и хозяйственное обслуживание районного Собрания и администрации района. Он курирует регистрацию актов гражданского состояния, телекоммуникационную связь, архивное дело, нотариат. В его ведении отдел по координации деятельности органов местного самоуправления, общий отдел, архивный отдел, отдел ЗАГС, юридический отдел, нотариальная контора. Он возглавляет административную комиссию.

Этот перечень дает полное представление обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, он подтверждает, что районная администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально - экономического развития территории, то есть об осуществлении полномочия, предусмотренного подп. 4 п. 2 ст. 6 Федерального закона.

3. Содержание этого пункта ст. 17 соответствует положению Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Прямой запрет на образование органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами является существенной правовой гарантией правила, содержащегося в Хартии.

До недавнего времени, до принятия Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, законами некоторых субъектов Российской Федерации допускались нарушения приведенного правила, хотя оно соответствовало общим конституционным нормам о местном самоуправлении, самостоятельном решении вопросов местного значения. Особенно острой стала проблема правового положения финансовых отделов районных и городских муниципальных образований, которые по традиции входили в единую союзную, республиканскую (РСФСР), а затем федеральную систему финансовых органов, возглавляемую Министерством финансов и состоящую на федеральном бюджете. Это были органы, через которые не только определялись доходы и расходы местных Советов, проводилась налоговая политика на местах, но вокруг которых вращалась вся деятельность местных органов власти. Находясь в полной финансовой зависимости от центральных органов, местные Советы фактически не могли самостоятельно решить ни одного сколько-нибудь существенного дела, требовавшего больших или малых денежных затрат.

Положением о Министерстве финансов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации" <*> устанавливалось, что министерства финансов республик, финансовые управления в краях и областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах входят в единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации. В этом Положении ничего не говорилось о финансовых органах в городах и районах. Однако уже Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1994 года "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации" <**> признаны утратившими силу Постановление Совета Министров РСФСР от 24 мая 1972 г. "Об утверждении Положения о финансовом отделе исполнительного комитета районного Совета депутатов трудящихся и Положения о финансовом отделе исполнительного комитета городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся". Смысл этих решений состоял в том, чтобы дать возможность самим муниципальным образованиям формировать свои финансовые органы.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1994, N 19, ст. 2211.

<**> СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 190.

Тем не менее Закон Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области", принятый 10 февраля 1995 г., установил, что Главное финансовое управление и финансовые управления в городах и районах области составляют систему органов управления финансами Иркутской области. Главное финансовое управление области направляет и координирует деятельность финансовых управлений в городах и районах. Начальник Главного финансового управления области определяет предельную численность работников финансовых управлений городов и районов в пределах выделенных ассигнований. Положения о финансовых управлениях районов и городов утверждаются начальником Главного финансового управления области по согласованию с главами исполнительных органов соответствующих территорий. Тем самым Закон вступил в противоречие со ст. 12 и 13 Конституции Российской Федерации, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет.

Учитывая это, мэр г. Иркутска подал исковое заявление в областной суд о признании недействительной ст. 32 упомянутого Закона Иркутской области. Суд удовлетворил иск, а Верховный Суд РФ отклонил кассационную жалобу администрации и Законодательного Собрания Иркутской области на решение Иркутского областного суда и оставил решение Иркутского суда без изменения <*>.

--------------------------------

<*> См. об этом: Государство и право, 1996, N 3.

Таким образом, районные и городские муниципальные образования имеют теперь свои финансовые отделы. Вместе с тем государство тоже может решать свои задачи в финансовой сфере на территории городов и районов. Необходимо, чтобы соблюдались единые общегосударственные принципы бюджетного планирования, гарантировалось выполнение технико - экономических нормативов бюджетной деятельности, укреплялось денежное обращение на соответствующих территориях и т.д. Но тогда государственные областные структуры могут создать государственные финансовые подразделения в городах и районах, которые будут действовать параллельно с самоуправленческими. Целесообразно ли это? Вряд ли. Поэтому практика пошла по другому пути. Законами некоторых субъектов Российской Федерации городским и районным отделам поручается выполнение некоторых государственных полномочий в бюджетно - финансовой сфере, причем деятельность этих органов в определенной части финансируется из бюджета субъекта Федерации, то есть в конечном счете - из федерального бюджета.