Статья 13. Установление и изменение границ муниципального образования

1. Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

3. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 13

1. Субъектами инициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования, а также органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения об установлении и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно - территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

Комментируемый Федеральный закон не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации. Например, в ст. 13 Закона Белгородской области "О местном самоуправлении в Белгородской области" установлено, что границы муниципального образования, если они не совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов, устанавливаются представительным органом государственной власти области с учетом мнения населения и исторических границ мест компактного проживания в рамках административно - территориального деления области.

Вопросы установления и изменения границ муниципальных образований, которые не входят в состав других муниципальных образований, должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп. 11 ст. 5 Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения при принятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретных форм этого учета, степени его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации связывают учет общественного мнения с различными формами прямой демократии.

Согласно ст. 14 Закона Омской области "О местном самоуправлении в Омской области" границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не могут быть изменены без учета мнения населения соответствующей территории, выраженного на референдуме, сходе или конференции граждан в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении. Границы территорий местного самоуправления не могут быть изменены, если против этого высказались 50 или более процентов граждан, принявших участие в референдуме, сходе или конференции, проводимых с целью выяснить мнение населения соответствующей территории по данному вопросу.

В свою очередь Законом Белгородской области "О местном самоуправлении в Белгородской области" (ст. 13) установлено, что граница муниципального образования может быть изменена только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно (путем референдума, схода) либо в порядке, предусмотренном положением (уставом) о местном самоуправлении данного местного сообщества.

3. Федеральный закон однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных норм иными актами (решениями исполнительных органов государственной власти, указами президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

Проблема территорий муниципальных образований приобрела особую остроту в связи с экономическими и иными преобразованиями и перестройкой государственных и муниципальных органов. Федеральное законодательство не может напрямую регулировать территориальное устройство, поскольку эта сфера выведена за рамки компетенции Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих в этой сфере, правовые проблемы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного регулирования порядка образования, объединения или упразднения муниципальных образований, порождает необходимость участия федерального законодателя в их решении. Наиболее оптимальной формой воздействия Федерации на территориальное устройство субъектов являются модельные законы.

Учитывая сложность регулируемой проблемы и специфику территориального устройства субъектов Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. В нем предлагается регулирование наиболее существенных вопросов, которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыми нормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации в зависимости от специфики их внутреннего устройства (включая исторические, демографические и другие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры закона субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.

Глава I. Общие положения. В главе рекомендуется определить конституционные и иные законодательные основы, необходимые для принятия и действия данного нормативно - правового акта (Конституция, законы Российской Федерации, устав (конституция), законы субъекта Российской Федерации).

Необходимо также определить основные термины закона, так как он призван ликвидировать пробелы в законодательстве. Подобный перечень должен содержать основные определения, используемые в данном законе.

В эту главу следует также включить основные принципы административно - территориального (территориального) устройства, к которым могут быть отнесены:

- принцип учета исторических, культурных, этнографических и иных условий субъекта Федерации;

- принципы обязательности создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов управления и самоуправления;

- принцип обеспечения здоровой среды обитания;

- принцип учета природно - географических условий;

- принцип учета сложившейся системы экономического районирования;

- принцип демократической управляемости;

- принцип рационального использования ресурсов и т.д.

Глава II должна быть посвящена территориальным образованиям (единицам) субъекта Российской Федерации. В статьях этого раздела необходимо определить виды территориальных единиц (города, районы, поселки...), установить общие критерии порядка создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований.

Следует учитывать, что когда территориальной основой местного самоуправления являются поселения первичного уровня - города районного подчинения, поселки городского типа, сельские населенные пункты (сельсовет, волость и т.п.), - район, город областного подчинения выступают в качестве административно - территориальных единиц, возглавляемых исполнительными органами государственной власти. Таким образом, вертикаль исполнительной власти оказывается приближенной к территориальным образованиям первичного уровня.

В тех же случаях, когда территориальной основой местного самоуправления выступают районы и города областного (краевого), республиканского подчинения, вне сферы государственного управления складываются значительно большие территориальные образования. В указанных случаях целесообразно наделить органы местного самоуправления таких городов и районов отдельными полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом следует учитывать положения п. 4 ст. 6 комментируемого Федерального закона, согласно которым полномочия передаются только путем принятия соответствующего закона субъектом Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Решение о передаче материальных и финансовых ресурсов должно приниматься законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Если осуществление таких полномочий требует расходования финансовых средств, следует, согласно п. 1 ст. 38 Федерального закона, предусмотреть данное расходование в бюджете субъекта Российской Федерации.

В главе III нужно уделить внимание населенным пунктам субъекта Российской Федерации. Требуется дать определение населенного пункта, разграничить городские и сельские населенные пункты, перечислив критерии, по которым их нужно отнести к тому или иному виду. Важным вопросом для субъекта Федерации может стать вопрос о включении одного населенного пункта в состав другого, что также следует осветить в законе. Необходимо и законодательное закрепление обстоятельств, при которых возможно такое включение, а кроме того, его порядка и гарантий для жителей.

Глава IV может касаться вопросов образования, упразднения и объединения территориальных единиц и населенных пунктов субъекта Российской Федерации.

Здесь целесообразно отразить полномочия органов власти и управления субъектов Федерации в перечисленных сферах, полномочия органов местного самоуправления.

Необходимо включить в данную главу нормы об обязательности участия населения в решении указанных вопросов и предусмотреть формы такого участия: референдум, сход, народное собрание и другие, детальная регламентация которых должна быть закреплена в нормативно - правовых актах субъектов Российской Федерации и соответствующих муниципальных образований.

Главу V рекомендуется посвятить вопросам наименования и переименования муниципальных образований. В ней может быть установлен порядок наименования и перенаименования территориальных единиц и населенных пунктов, а также улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов, порядок присвоения (или отмены) имен государственных и иных деятелей, критерии учета сложившейся местной топонимики, учет предложений граждан.

Следующая, VI глава должна касаться технико - юридических вопросов, в частности вопросов регистрации и учета территориальных единиц. Здесь следует установить порядок регистрации и учета. Рекомендуется ввести официальный перечень территориальных единиц и населенных пунктов, определить статус и компетенцию органов, осуществляющих вышеупомянутые регистрацию и учет. Порядок внесения изменений в реестр и методику учета населенных пунктов также необходимо установить в данной главе.

Заключительные положения закона могут содержать нормы, закрепляющие проведение системы мероприятий, направленных на организацию территориального устройства субъектов Российской Федерации. К таким мероприятиям целесообразно отнести картографическое обеспечение субъекта Российской Федерации, порядок информирования органов власти и управления субъекта Федерации о преобразованиях в территориальном устройстве.

Для решения других нормативных вопросов (технического и иного характера) возможно предусмотреть в "Заключительных положениях" норму о порядке рассмотрения и решения вопросов территориального устройства.