Д.В. Огородов. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОГО ПРАВА В ОХРАНЕ ЛИЧНЫХ ТАЙН

Частное и публичное право — два необходимых компонента системы права. Однако, отмечая сам факт существования двух подсистем права — частного и публичного, нельзя не обратить внимание на взаимодействие между ними. В.Ф. Яковлев справедливо указывает: «Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным»1. Системный характер связи частного и публичного права обусловливает невозможность реального совершенствования правового регулирования в рамках лишь одного из них, без учета взаимодействия. Так, Ф.М. Раянов отмечает, что частное и публичное право есть «парные категории, которые работают во взаимодействии друг с другом»2. Т.Н. Нешатаева считает, что «деление права на публичное и частное... предполагает постоянное взаимодействие частноправовых и публично-правовых норм. Совершенство правовой системы зависит от соблюдения баланса между этими частями, разумного использования отсылок от одних норм к другим»3. Характеризуя связь частного и публичного права, В.Ф. Яковлев справедливо подчеркивает: «Нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права... без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно

* Аспирант ИГПРАН.

** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80114.

' Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и

частное  право:  проблемы развития и  взаимодействия,  законодательного

выражения и юридической практики: Материалы конференции. Екатеринбург,

1999. С. 3.

Раянов Ф.М. К вопросу о понятиях публичного и частного права // Там же. С. 55.

Нешатаева Т.Н. О соотношении публичного и частного права // Там же. С. 40.

116

должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права».

Рассмотрим направления, в которых происходит взаимодействие частного и публичного права. М.Ю. Челышев на примере административного права и права интеллектуальной собственности обозначает следующие направления взаимодействия: «...во-первых, это известное единство целей, достигаемых средствами административного и гражданского права; во-вторых, это общность законодательных источников, которая обусловливает и третье направление такого взаимодействия — использование одинаковых понятий и терминов»5. Т.Н. Нешатаева обращает внимание на такую форму взаимодействия частного и публичного права, как «использование особого метода правового регулирования — отсылочного и норм особого рода — отсылочных норм».

Относительно роли административного права во взаимодействии частного и публичного права Ю.А. Тихомиров пишет: «Поскольку нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли, административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм»7. «Административное право во взаимодействии с гражданским правом защищает субъективные гражданские права и устанавливает необходимые, по мнению законодателя, условия их реализации. В этой связи можно отметить, что в механизм реализации и защиты субъективных гражданских прав... включаются публично-правовые элементы»8.

Представляет интерес исследование отмеченного взаимодействия применительно к регулированию отношений в сфере информации. Как справедливо отмечает в связи с этим И.Л. Бачило, «институты правового режима информации как предмета правоотношений и

ЛЯковлев В.Ф. Указ. соч. С. 7.

Челышев М.Ю. Взаимодействие гражданского права с публично-правовыми отраслями: (на примере права интеллектуальной собственности) // Актуальные проблемы права интеллектуальной собственности: Сб. научи, трудов / Отв. ред. М.И. Никитина. Казань, 1997. С. 8. 6Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 39. 7

ешатаева  .. Уаз. со. С. 39.

7 Тихомиров ЮЛ. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 102.

8 ЧелышевМЮ. Указ. соч. С. 8.

117

правового статуса субъектов всех уровней являются важнейшими рычагами упорядочения отношений, связанных с информационными ресурсами» 9. Поскольку одним из наиболее важных таких режимов является правовой режим тайн, рассмотрим взаимодействие частного и публичного права применительно к тайнам. Общеправовую дихотомию «публичное — частное право», на наш взгляд, допустимо распространить и на тайны. Тем самым образуется двухвидовая классификация, в зависимости от того, какой характер носят правоотношения, в которых присутствует та или иная тайна: тайны частноправового характера (частноправовые) и тайны публично-правового характера (публично-правовые).

В ГК РФ речь идет о следующих видах тайн: служебная и коммерческая тайна (ст. 139), личная и семейная тайна (ст. 150), банковская тайна (ст. 857), тайна страхования (ст. 946). Кроме того, служебная и коммерческая тайна, личная и семейная тайна законодателем признаются объектами гражданских прав. Эти тайны являются предметами (объектами) 10 правовых отношений, которые возникают на основе автономии воли, равенства и имущественной самостоятельности сторон, т.е. гражданских (частных) правоотношений. Это дает основание обозначить отмеченные виды информации как частноправовые тайны (тайны частноправового характера).

Говоря о ст. 139 ГК, мы имеем в виду именно коммерческую тайну и исключаем служебную. На наш взгляд, в ст. 139 ГК законодатель ошибочно в одном ряду с коммерческой тайной поместил тайну служебную. Например, в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 коммерческая и служебная тайна различаются. Служебная тайна имеет публично-правовую природу, на что обращают внимание ряд

9 Бачило ИЛ Информация - объект права // Научно-техническая информация. Сер. 1. Организация и методика информационной роботы. 1999. № 8. С. 13.

10 Для целей настоящей статьи мы понимаем объект и предмет правоотношения как синонимы. "СЗРФ. 1997. №10. Ст. 1127.

118

исследователей12. В отличие от коммерческой тайны она не является предметом частноправовых отношений. Единого определения служебной тайны в законодательстве нет. Воспользуемся доктринальным определением.

Так, В.Н. Лопатин понимает служебную тайну как защищаемую по закону конфиденциальную информацию, ставшую известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законных основаниях и в силу исполнения их представителями служебных обязанностей, а также служебную информацию о деятельности государственных органов,- доступ к которой ограничен федеральным законом или в силу служебной необходимости13. К служебной тайне следует отнести, как это отмечается в литературе, военную тайну, в части, не составляющей государственную тайну , а также иную информацию, которую обязаны сохранять лица, если информация стала им доступна в связи с исполнением ими обязанностей государственной или муниципальной службы, например налоговую тайну. Не вызывает сомнения, что государственная тайна15 также имеет публично-правовую природу. Таким образом, государственную и служебную тайну, полагаем, следует отнести ко второму элементу дихотомии: к публично-правовым тайнам (тайнам публично-правового характера).

Взяв за основу предложенную классификацию, можно на ее основе рассмотреть взаимодействие частного и публичного права при регулировании отношений, связанных тайнами, в частности выяснить такой аспект, как взаимовлияние тайн частноправового и публично-правового характера.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. Изд. 3-е, испр. и доп. М., 1998. С. 290-291.; Куликов А.Д. О коммерческой и служебной тайне // Дело и право. 1996. № 10. С. 17; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Дисс... докт. юрид. наук. СПб., 2000. С. 226.

13  См.: Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Дисс... докт. юрид. наук. С. 228.

14  См.: Фатьянов А.А. Тайна и право (основные системы ограничения на доступ к информации в российском праве). М., 1999. С. 141.

15 Закон РФ «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220,4673.

119

Право на коммерческую тайну является исключительным16, т.е. абсолютным17 субъективным гражданским правом, а значит, должно реализовываться самим управомоченным лицом, посредством его собственных действий. На практике же реализация субъективного гражданского права на тот или иной объект (сюда относится и субъективное право на личную или коммерческую тайну) не может основываться только на гражданско-правовых мерах. Для эффективного регулирования необходимо привлекать средства публичных отраслей права. Потребность в публично-правовых нормах проявляется, в частности, когда речь идет об отношениях обладателей тайны и органов государства. Здесь существуют два интереса: публичный и частный.

Приведем пример публичного интереса. Согласно ст. 14 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»18, юридические лица обязаны предоставлять государственным антимонопольным органам информацию, в том числе составляющую коммерческую тайну. В обеспечение этой обязанности в ст. 1571 КоАП РСФСР устанавливается административная ответственность за непредставление в срок хозяйствующим субъектом документов и сведений федеральному антимонопольному органу.

С другой стороны, существует частный интерес. Помимо обеспечения выполнения публично-правовой обязанности (например, предоставление государственному органу необходимой информации) нужно гарантировать охрану прав и законных интересов обладателей тайны. Поскольку по закону они вынуждены представлять соответствующие сведения, то тем самым ограничивается их право на тайну. Для обеспечения полноценной охраны прав и законных интересов лиц, обладающих коммерческой тайной, весьма важным является

16   См.:  Сергеев АЛ. Право интеллектуальной собственности в Российской Федерации. М., 1996. С. 621; Тарасенко К.А. Некоторые проблемы охраны коммерческой тайны в США // Журнал международного частного права. 1998. №З.С.З.

17  См.: Орлов В.А, Челышев М.Ю., Некоторые вопросы охраны коммерческой тайны в публичном и частном праве (аспект межотраслевого взаимодействия) // Современные  проблемы   права  интеллектуальной   собственности:   Теория   и практика. Отечественный и зарубежный опыт: Сб. науч. трудов / Отв. ред. С.А. Чернышева. Казань, 1998. С. 76.

18 Ведомости РФ. 1991. № 16. Ст. 499; 1992. JA 34. Ст. 1966; №32. Ст. 1882; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124.

120

возложение на государственные органы и государственных служащих обязанности принимать меры по неразглашению полученной ими коммерческой тайны. Такого рода обязанность предусмотрена в ст. 102 Налогового кодекса РФ, ст. 15 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ст. 13 ФЗ «О естественных монополиях»19, ст. 21 Закона РФ «Об обеспечении единства измерений»20, ст. 13 Закона РФ «О стандартизации»21, в Федеральном законе «О рекламе»22, Законе РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»23, Законе РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»24, Законе РФ «О федеральных органах налоговой полиции»25 и других нормативных правовых актах. В ст. 102 Налогового кодекса РФ налоговая тайна определяется как любые полученные налоговым органом, органами налоговой полиции, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений: 1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия; 2) об идентификационном номере налогоплательщика; 3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения; 4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам). Там же устанавливается, что налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, органами налоговой полиции, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным

19 СЗ РФ. 1995. № 34. Сг. 3426.

20 Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 811.

21 Там же. №25. Ст. 917; СЗРФ. 1996. № 1. Ст. 4.

22 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2864.

23 Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; 1999. № 47. Ст. 5622.

24 Ведомости РФ. 1992. № 45. Ст. 2542; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1; 1999. № 28. Ст. 3461.

25 Ведомости РФ. 1993.№ 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973.

121

законом.

Как уже говорилось, в литературе подобного рода обязанность представителей публичной власти сохранять в тайне «чужие» сведения обозначается как слуэюебная тата. Одной из важных функций служебной тайны является правоохранительная функция, состоящая в охране конфиденциальной информации физических и юридических лиц. На примере перечисленных нормативных актов мы можем видеть один из срезов взаимодействия частного и публичного права, состоящего в том, что нормы публичного права обеспечивают реализацию норм гражданского права.

Однако само по себе обязывание, будь то возложение обязанности не разглашать полученную информацию или любой другой обязанности, без наличия необходимой санкции в случае ее неисполнения не имеет практического смысла По этому поводу А.А. Фатьянов пишет: «...одним из важнейших моментов для формирования института служебной тайны является установление действенной системы санкций за неправомерное распространение этих сведений... К регулированию этих отношений применимы практически все формы юридической ответственности»26.

Так, УК РФ в ч. 2 ст. 183 устанавливает уголовную ответственность за незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, без согласия их владельца, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб. Лицо, которому коммерческая или банковская тайна стала известной в связи с исполнением им служебных обязанностей, совершившее данное действие, также может нести уголовную ответственность, предусмотренную этой статьей27. Кроме того, АА Фатьянов отмечает, что разглашение служебной тайны может быть квалифицировано также по ст. 285 УК РФ как злоупотребление должностными полномочиями28.

Другой пример защиты средствами публичного права частноправовых тайн — это уголовная ответственность за разглашение тай-

26 Фатьянов АЛ Проблемы формирования института служебной тайны //

Государство и право. 1999. № 4. С. 21.

~ См., напр.: Тимергсишева ОН. Антикоррупционное законодательство России и

27

проблемы его осуществления // Право и политика. 2000. № 1. С. 62. См.: Фатьянов АЛ Указ. соч. С. 22.

122

ны усыновления (удочерения), иными словами, за посягательство на личную и (или) семейную тайну человека. В ст. 155 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за разглашение тайны усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя, совершенное лицом, обязанным хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, либо иным лицом из корыстных или иных низменных побуждений.

Однако меры уголовно-правового принуждения являются «тяжелой артиллерией», наиболее строгой формой государственного реагирования на правонарушения. Применение таких мер не во всех случаях целесообразно и возможно. Поэтому важную роль играют иные виды юридической ответственности. Во-первых, те правонарушения, на которые не распространяется уголовная ответственность, не должны оставаться вообще ненаказуемыми. А во-вторых, наличие широкого спектра мер юридической ответственности позволит более гибко и адекватно воздействовать на правонарушителей. Так, за нарушение режима служебной тайны виновное лицо может привлекаться к дисциплинарной ответственности, однако, учитывая меньший уровень превенции дисциплинарной ответственности, целесообразно применение мер административной ответственности.

В.Н. Лопатин считает необходимым включить в КоАП РФ нормы, устанавливающие административную ответственность за разглашение служебной тайны29. В ст. 13.14 проекта КоАП устанавливается административная ответственность за незаконное разглашение информации с ограниченным доступом (за исключением информации, разглашение которой влечет уголовную ответственность) лицом, обладающим ею в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Думается, что эта новелла явится существенным усовершенствованием правового регулирования отношений в области информации ограниченного доступа

Не следует также забывать о необходимости поддержания баланса частных и публичных интересов. Поэтому административную ответственность следует установить для обеспечения обязанности как частных лиц перед государством, так и государства, в лице государственных служащих и должностных лиц, перед частными лицами. В действующем КоАП РСФСР это не вполне реализовывалось. Как уже

29 См.: Лопатин В.Н. Указ. соч. С. 231.

123

отмечалось, существует административная ответственность хозяйствующего субъекта за непредставление сведений федеральному антимонопольному органу, в то время как административной ответственности за разглашение «чужой» тайны, составляющей служебную тайну, в Кодексе не предусмотрено. Налицо несоблюдение баланса интересов. Поэтому нужно приветствовать включение в новый КоАП РФ ст. 13.14, направленной на устранение этого дисбаланса

Таким образом, в сфере информации, применительно к тайнам, важным фактором достижения эффективности правового регулирования является обеспечение оптимального взаимодействия частного и публичного права. Конкретные формы такого взаимодействия в области тайн видятся в следующем:

—   установление  публично-правовой служебной тайны может выступать в качестве гарантии реализации субъективного права на частноправовые тайны, охраняя интересы физических и юридических лищ

—    соблюдение    служебной    тайны,    а    следовательно    и защищенность   частных   интересов,   обеспечивается   установлением юридической ответственности, включая уголовную, дисциплинарную и административную. Существенная роль при этом должна принадлежать административной ответственности.