М.П. Некрасова. ЗАДАЧИ, ПРЕДМЕТ И СУЩНОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОКУРОРОМ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ

Для придания теоретическому обоснованию реформы функций прокуратуры на предварительном следствии должной целостности и законченности необходимо уяснить сущность предлагаемой функции, характер складывающихся правоотношений, предмет и объект правового регулирования и полномочия прокурора на стадии предварительного расследования, а также формы реализации этих полномочий. При ответе на эти вопросы целесообразно обратиться к действующему законодательству о прокуратуре и, в частности, к Закону о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 18 октября 1995 года.

Представляется, что ст. 1 этого Закона уже сейчас в достаточной степени отражает вызванные временем изменения, перечисляя основные функции прокуратуры: “Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации...”

____________________

7  Фойницкий Н.Я. Курс уголовного судопроизводства. 1984. С. 449.

8  Кони А.Ф. Отцы и дети судебной реформы: Послесловие. 1914. С. 8-9.

Здесь уместно обратиться к структуре института прокурорско-надзорного права, приведенной М.Н. Маршуновым: “Он (институт) строится по той же схеме: норма, определяющая задачи прокуратуры в данной области (отрасли); соответствующие права и обязанности прокурора; правовые средства, применяемые прокурором для реализации задач”1. Такое построение института действительно обеспечивает последовательное правовое регулирование деятельности прокурора в любой из отраслей этой деятельности. Исходя из данного построения ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации в той ее части, где говорится о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, следует предварить словами: “в установленном законом порядке”; п. 6 ч. 2 ст. 1 Закона, в котором предусмотрено уголовное преследование, ... изложить в следующей редакции: “В  уголовном процессе прокуроры осуществляют уголовное преследование, возбуждая уголовные дела во всех случаях обнаружения ими признаков преступления и поддерживая публичное обвинение по уголовным делам, в которых присутствуют обвиняемый или подозреваемый”. Часть 3 ст. 1 Закона дополнить п. 2 следующего содержания: “При рассмотрении судами уголовных дел прокурор, осуществляя уголовное преследование в суде, выступает в качестве государственного обвинителя”, то есть, по существу, перенести в эту статью предложение ч. 2 ст. 35 Закона, где его присутствие будет более логичным, так как оно касается именно задач и направлений прокурорской деятельности при рассмотрении судами уголовных дел.

Представляется, что такое видоизменение Закона о прокуратуре Российской Федерации будет совпадать с общими задачами правосудия; не случайно, что в ранее действовавшем законодательстве задачи правосудия и прокурорского надзора были сформулированы одинаково (см. ст. 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР и ст. 2 Закона о прокуратуре СССР).

Однако необходимы и некоторые коррективы. Представляется, что важнейшей задачей будет, во-первых, обеспечение того, чтобы ни одно преступление не оставалось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности. Во-вторых, прокуратура, остающаяся, согласно предлагаемой концепции, в центре борьбы с преступностью как с общественным явлением, должна выявлять причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимать меры к их устранению. Значительной задачей, в-третьих, можно считать обеспечение такого положения, при котором ни одно лицо, совершившее преступление и причинившее материальный ущерб, не избежало бы материальной ответственности.

____________________

[1]  Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право // Проблемы правового регулирования. Спб.: Изд-во С.-Петерб, ун-та. 1991. С. 80.

Основная   задача   уголовного   процесса  -  добиваться, чтобы никто не

подвергся незаконному и необоснованному преследованию, привлечению к уголовной ответственности или иному ограничению в правах - присуща не только прокуратуре, а главным образом ее выполнение возложено на суд и следственные органы, хотя и прокурор, добиваясь привлечения к ответственности именно виновных лиц и с этой целью осуществляя в установленных законом пределах надзор за органами дознания и расследования, будет косвенно способствовать ее решению.

Последний вывод можно целиком и полностью отнести также и к частным задачам уголовного процесса, которые, по мнению Е.В. Кузовлевой2, конкретизируют основные, - обеспечение соблюдения установленного законом порядка возбуждения и расследования уголовных дел, сроков их расследования, прав участников процесса и других граждан; задержание граждан по подозрению в совершении преступления не иначе, как в порядке и по основаниям, установленным законом; обеспечение при расследовании преступлений неуклонного соблюдения требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлении обстоятельств как уличающих, так и оправдывающих обвиняемого, а также смягчающих и отягчающих его ответственность.

Таковы основные задачи прокуратуры при осуществлении ею уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса, такова интерпретация основных задач уголовного процесса по отношению к данной функции прокуратуры.

Деятельность всех правоохранительных органов, участвующих в процессе уголовного судопроизводства, строго регламентирована законом. Каждый из них занимает такое правовое положение, которое определяется возложенными на него задачами, полномочиями и выполняемыми функциями. Исходя из вышеизложенного следует сформулировать определение сущности функции уголовного преследования как основной функции прокуратуры на предварительном следствии. Представляется, что оно должно значиться как уголовное преследование, осуществляемое прокуратурой в досудебных стадиях уголовного процесса, - это основанная на законе деятельность органов прокуратуры по возбуждению, надзору за законностью расследования и принятию на основании результатов расследования решений по дальнейшему движению уголовных дел, осуществляемая в целях быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных и обеспечения правильного применения закона с тем, чтобы каждый, совершивший преступление, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к ответственности и осужден, а также в целях предупреждения правонарушений.

В ходе своей деятельности органы прокуратуры вступают в отношения с

другими государственными органами, должностными лицами, гражданами.

____________________

2  См.: Кузовлева Е.В.  Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия // Основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988. С. 89-91.

Из приведенного определения видно, что эти отношения всегда урегулированы правом (в результате того, что вся деятельность органов прокуратуры строится на основании требований закона), следовательно, мы имеем дело с правоотношениями, возникающими между прокуратурой и другими субъектами уголовного процесса. Независимо от того, кто является конкретным субъектом этих отношений, их объединяет общее - все они возникают и функционируют при осуществлении прокуратурой уголовного преследования, деятельности по своей сути процессуальной, то есть урегулированной нормами уголовно-процессуального права, а значит, и отношения, складывающиеся между участниками данной деятельности прокуратуры, носят характер процессуальный.

Можно ли говорить в данном случае о существовании отдельных прокурорско-надзорных отношений, складывающихся в ходе деятельности прокуратуры по уголовному преследованию? Исходя из приведенного определения такая точка зрения является приемлемой, однако нужно отметить, что эти отношения будут носить вспомогательный, подчиненный характер, ибо их применение будет направлено, в первую очередь, на решение задач уголовного преследования - деятельности, как уже отмечалось, процессуальной.

Поэтому для определения отношений, возникающих в ходе осуществления прокуратурой функций уголовного преследования, имеет смысл воспользоваться общим определением уголовно-процессуальных отношений (с небольшими поправками), чтобы первые характеризовались как урегулированные нормами уголовно-процессуального и в ряде случаев прокурорско-надзорного права общественные отношения, участники которых в ходе деятельности прокуратуры по возбуждению, надзору за законностью расследования и принятию решений по дальнейшему движению уголовных дел выступают в качестве носителей процессуальных прав и обязанностей.

Конечно, для упрощения конструкции определения можно было бы опустить упоминание норм прокурорско-надзорного права, тем более что ст. 30 Закона о прокуратуре Российской Федерации, говоря о полномочиях прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, отсылает нас к уголовно-процессуальному законодательству, признавая тем самым главенство в этом вопросе именно процессуальных норм. Однако ряд отношений в этой сфере настолько специфичен, что следовало бы все же подчеркнуть их особый статус по сравнению с основной массой процессуальных отношений.

Помня о том, что согласно теории государства и права, предмет правового регулирования - это группа сходных общественных отношений, нуждающихся в правовом упорядочении и обеспечении, урегулированных нормами права и способных реагировать на воздействие правовых норм3, мож-

____________________

3 См.: Березовская С.Г. Сущность и правовые характеристики правовых отношений в сфере прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. / ВНИИ по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. М., 1975. С. 68.

но утверждать, что отношения, возникающие в ходе осуществления прокуратурой функции уголовного преследования, определение которых было приведено выше, как раз и соответствуют предмету правового регулирования при осуществлении прокуратурой своих функций в досудебных стадиях уголовного процесса. При этом не следует путать предмет правового регулирования с предметом прокурорского надзора, ибо в роли последнего всегда выступает деятельность государственных органов, должностных лиц и граждан по исполнению и применению закона.

Содержание рассматриваемых отношений образуют права, которыми обладают их участники, и обязанности, которые они должны выполнять. Сами отношения при этом являются властеотношениями, но не властеподчинением - здесь взгляды сторонников разных функций органов прокуратуры на предварительном следствии полностью совпадают4.

То обстоятельство, что прокурор не должен осуществлять непосредственного вмешательства в деятельность следователя по расследованию преступления, вовсе не препятствует наделению его полномочиями властного характера, например, требовать дополнительных материалов предварительного следствия, от органа дознания - проведения обыска, от суда - рассмотрения ходатайства о заключении подозреваемого под стражу. Причем в силу публичного характера функции уголовного преследования права прокурора во многих случаях являются и его обязанностями. В общем виде содержание данных отношений образуют права прокурора по выявлению и пресечению преступлений, принятию мер к их предупреждению и выявлению обстоятельств дела, уличающих лицо, совершившее преступление, к принятию мер по устранению последствий преступления и привлечению виновных к ответственности, с одной стороны, и обязанность соответствующих органов и лиц выполнить требования прокурора - с другой. Последний момент хочется подчеркнуть особо, ибо “в правоотношениях не может быть прав, не обеспеченных соответствующими обязанностями”5, то есть они всегда являются двусторонними.

Вместе с тем возможность властного веления одного субъекта не исключает возможность другого субъекта выступать в качестве активной стороны правоотношения, в том числе  и не соглашаться с мнением прокурора. Таким   образом,  и  у   правонарушителя   (преступника),  и  у   органов,    осу-

____________________

4 См., например: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов-на-Дону.: Изд-во Ростов. ун-та, 1987. С. 48, 51; Даев В.Г., Маршунов Н.В. Основы теории прокурорского надзора. Изд-во ЛГУ, 1990. С. 78-79; Филиппов Н.М. Обеспечение прокурором всесторонности, полноты и объективности предварительного расследования как гарантия охраны прав обвиняемого // Предварительное следствие и прокурорский надзор / ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка. М., 1990. С. 74.

5  Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право // Проблемы правового регулирования. Спб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1991. С. 37.

ществляющих дознание и предварительное следствие, имеется право требовать от прокурора, чтобы он, осуществляя уголовное преследование и применяя в необходимых случаях правовые средства прокурорского надзора, действовал в соответствии с законами, регулирующими его деятельность.

Кроме того, можно говорить и о такой специфике правоотношений, возникающих в сфере уголовного преследования, как возможность прокурора самостоятельно принять меры к устранению обнаруженного нарушения закона, то есть к раскрытию преступления и привлечению к ответственности виновных.

Согласно предлагаемой концепции, прокурор должен обладать рядом полномочий распорядительного характера, но лишь в отношении преступления и преступника, в объеме, определенном задачами уголовного преследования и борьбы с преступностью. Так, прокурор должен иметь право дать распоряжение органам дознания провести так называемую “доследственную” проверку материалов дела и принять меры к розыску преступника, решить вопрос о возбуждении уголовного дела, проведении обыска и выемки и т.д..

Исходя из данных положений, имеет смысл сконструировать и метод правового регулирования отношений, складывающихся при осуществлении прокурором уголовного преследования как способа правового воздействия на поведение участников правовых отношений. В нем должны сочетаться предоставление прокурору полномочий, обеспечивающих реальную возможность принять меры к установлению факта совершения преступления, обеспечению его расследования, привлечению виновных к ответственности, а также осуществить профилактическую деятельность. А придание действенности этим полномочиям достигается путем установления в уголовно-процессуальном законодательстве взаимных прав и обязанностей всех участников уголовного процесса.

Конечно, из общей картины распорядительных полномочий прокурора и его возможностей самостоятельно принять меры по осуществлению уголовного преследования на стадии предварительного расследования уголовных дел несколько выпадает предлагаемое нашей концепцией сохранение у прокурора ряда полномочий чисто надзорного характера, например, права присутствия при проведении каких-либо следственных действий с последующим внесением представлений в случае нарушения закона при их проведении. Представление в этом случае, при несогласии следователя с изложенными в нем фактами нарушения, должно направляться непосредственно в суд, и уже в компетенции суда будет отстранить следователя от дальнейшего расследования и передать дело другому следователю либо обязать его выполнять предложения прокурора по устранению нарушений закона.

Однако в свете предлагаемой концепции сохранение у прокурора “чисто” надзорных полномочий, без права вмешательства в оперативную деятельность следователя и самостоятельно устранять нарушения закона, носит более глубокий смысл, а именно: такое положение должно подчеркивать и обеспечивать реальную процессуальную независимость следственных органов от обвинительной власти, представленной в лице прокурора, как наиболее полную гарантию полноты, объективности и всесторонности предварительного следствия, а значит, и соблюдение прав и законных интересов личности в уголовном процессе.

Опираясь на теорию уголовно-процессуального права6, можно говорить о том, что юридическим фактом, влекущим возникновение правоотношений в сфере уголовного преследования, является поступление сведений о совершенном или подготовляемом преступлении, а поводом - конкретные факты, содержащиеся в таких сведениях, на проверку которых направлена деятельность прокурора и под его руководством органов дознания и оперативно-розыскных служб. Наиболее разработанный перечень поводов применительно к данной сфере представлен в работе В.Т. Томина7, однако их детальный анализ не входит в цели и задачи данной статьи.

Субъектный же состав рассматриваемых правоотношений характеризуется тем, что в них в обязательном порядке участвует прокурор (причем прокурор - в смысле расшифровки этого наименования, содержащегося в ч. 1 ст. 54 Закона о прокуратуре Российской Федерации: “Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и советники, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции”).

Другими субъектами правовых отношений в сфере уголовного преследования, осуществляемого органами прокуратуры, являются любые государственные органы, должностные лица и граждане, которые находятся в определенном положении по отношению к прокурору в связи с реализацией предоставленных им прав и выполнением возложенных на них обязанностей в этой сфере. Кроме того, представляется необходимым возразить М.Н. Маршунову, который не рассматривает самого прокурора в качестве участника уголовного процесса8.

Если по отношению к административному или гражданскому процессу, где все функции и полномочия прокурора сосредоточены только в сфере прокурорского надзора, такая точка зрения является допустимой, то в сфере уголовного процесса потому и сохранено право участвовать в возбужденном уголовном деле, что непременным условием его деятельности является не только обеспечение законности его расследования в виде желательного с точки зрения прокурора результата, но и решение конкретных задач уголовного процесса. И предоставление прокурору ряда надзорных полномочий в данной сфере (например, путем непосредственного надзора за законностью осуществления той или иной уголовно-процессуальной процедуры) есть просто способ обеспечить более качественное и полное решение этих задач.

____________________

6   См., например: Советский уголовный процесс / Под ред. Н.С. Алексеева. Л.: Изд-во ЛГУ, 1989. С. 15-17.

7  См.: Томин В.Т. Острые углы уголовного судопроизводства. М.: Юрид. лит., 1991. С. 115-116.

8  См.: Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 34.