Глава II ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ОТНОШЕНИЯ

Юридические (формальные) источники административно-правового деликтного отношения. Связь фактического состояния с нормами права

В генезисе всякого правоотношения лежит общественное отношение. Сущность фактических отношений, выражаемых посредством права, состоит в объективных общественно-бытовых связях, складывающихся в процессе материального производства между людьми и их ассоциациями.

Эти связи проявляются при социализме прежде всего как интересы, порожденные объективными социальными условиями, определяющими соответствующую направленность воли и действия индивидов '. В социалистическом обществе они имеют характер общественных или общенародных интересов и функционируют через различные формы деятельности людей. Сформирован высший тип общественных интересов, когда они сочетаются с личными *, а всякая охрана общественного интереса неизбежно означает охрану и личных. Это, однако, не исключает, что отдельные личности, неправильно поняв общественные интересы или игнорируя их, могут противопоставить себя народу и нарушить те правовые предписания, которые выражают общенародную волю. Иррациональные действия и поступки людей — также часть общественных связей, хотя государство, его правовые учреждения стремятся к максимальному вытеснению аномальных отношений.

Итак, жизненные явления в качестве объекта охраны посредством правовых норм   становятся юридически

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 18, с. 271; Плеханов В. Г. Избранные философские произведения, т. 2. М., 1956, с.   260.

* В современной философии под интересом (в смысле материальных и духовных побуждений) понимается не только то, что имеет непосредственное значение для отдельного человека, но и для общества, что может удовлетворять личность лишь через посредство общества (см.: Тугаринов В. П. Личность и общество. М., 1965; 3 д р а в о м ы с л о в М. Г. Проблема интереса в социологической теории.   Л.,   1964).

62

>>>63>>>

релевантными, но не «правоотношениями вообще», а приобретают специфические черты, предопределяемые характером той отрасли права, нормы которой осуществляют регламентацию фактического отношения. Например, государственно-обязательный, принудительный характер норм административной ответственности сообщается соответствующему правовому отношению.

Для формирования проступочного правоотношения необходима совокупность юридических предпосылок, включающих жизненную ситуацию, регламентируемую правовыми нормами как юридический факт, реальное его наступление, что влечет возникновение, изменение или прекращение данного правоотношения, наконец, наличие праводееспособности у субъектов.

Не всякий жизненный факт — действие, явление, событие или происшествие — получает значение юридического факта, так же как не каждое общественное отношение становится правовым. Лишь такое жизненное обстоятельство порождает правовые последствия, которое предусмотрено юридической нормой, преврашающейся с наступлением этого факта в конкретные права и обязанности определенных лиц и органов, соотносящиеся с правами и обязанностями противостоящих субъектов. С юридического факта начинается жизнь правовой нормы, ее реализация в форме правоотношения, означающая, что у государства в лице соответствующих органов с момента признания фактического состояния в законном порядке возникает право административного преследования лица, совершившего проступок, и его наказания. Этому праву корреспондирует обязанность правонарушителя подвергнуться указанной мере принуждения. Можно сделать вывод, что юридические факты (иначе называемые релевантными или юридически значимыми) противопоставляются всем остальным фактам, для правовой жизни «безразличным». Если определенные жизненные обстоятельства не предусмотрены в гипотезах действующих правовых норм, то факт их наступления не порождает   правового   отношения *. Справедливо   отмечалось

* В советской литературе были попытки обосновать и иные взгляды на природу и роль юридических фактов. С концепцией, придающей основное значение субъективным оценкам и отрицающей роль юридических фактов в механизме правового регулирования, в свое время выступал П. И. Стучка. По его мнению, деление фактов   на   «юридические»   и   «неюридические»    является    априорным,

63

>>>64>>>

О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородским, что правовое отношение возникает не просто из юридических фактов, а из тех указанных в законе изменений, которые должно претерпеть фактическое отношение вследствие наступления юридических фактов '.

Поскольку каждое правоотношение определяется фактическими условиями и правовыми нормами, основание возникновения и осуществления административно-правового отношения может быть понято и как юриди-ко-формальное, и в фактическом значении. Первое — это нормы права, содержащиеся в законах и подзаконных актах; второе — предусмотренное в законе противоправное действие (административный проступок), имеющее материально-правовое значение для возникновения конкретных правовых отношений ответственности *.

Существует несколько критериев для классификации юридических фактов. Общепризнанных из них два. Во-первых, факты принято делить по признаку их связи с индивидуальной волей. Это юридические события, т. е. факты объективного характера, совершаемые без участия воли. Сюда же относятся различные неправомерные состояния, когда бессознательно действующие силы порождают такое положение вещей, которое противоречит праву (действия невменяемых лиц). Затем — фак-

абстрактным построением и само по себе не может дать ответа на вопрос, какие же факты являются «юридически значимыми». Только при рассмотрении конкретного правового отношения, считал П. И. Стучка, можно установить, какие факты имеют значение для данного правоотношения и какие нужно отбросить (см.: С т у ч-ка П. И. Курс советского гражданского права, т. 2. М., 1929, с. 211). Очевидно, что подобные версии открывают дорогу правовому волюнтаризму, при котором руководствуются субъективными желаниями и произвольными решениями отдельных лиц вместо научного познания законов общественного развития и их нормативного закрепления.

1 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 181; Бояджиев П. Правоотношения™ в наказателното право. София,   1967,   с.   192—194.

* Основания правовой ответственности в литературе обычно рассматривались с фактической стороны. Лишь в последнее время предприняты комплексные, всесторонние исследования этого вопроса. Так, углубленный анализ юридических и фактических оснований ответственности дан в монографии В. А. Василенко (см.: Василенко В. А. Ответственность государства за международные правонарушения. Киев, 1976, с. 59—61, 83—95). Об исследовании юридико-формальных оснований правовой ответственности см.: С а м о щ е н-ко И. С, Фарукшин М. X. Указ.  соч.,  с.  71—72.

64

>>>65>>>

ты, являющиеся следствием сознательного волеизъявления,— юридические действия: правомерные и неправомерные (деликты). Такое же значение имеет и бездеятельность как форма противоправного поведения. Во-вторых, является столь же традиционным в нашей теоретической цивилистической и административно-правовой литературе деление юридических фактов по последствиям, к которым они приводят, на факты, влекущие возникновение правоотношений (например, факт издания акта с административной санкцией ведет к образованию соответствующих охранительных отношений, факт совершения проступка влечет установление адми-нистративно-деликтного правоотношения); факты, с которыми связаны различные изменения правоотношений (такими фактами есть уклонение от ответственности, направление дела на дополнительную проверку или передача его в товарищеский суд); факты, влекущие прекращение правоотношений ответственности (истечение давностного срока, амнистия, завершение наказания). Для полноты данного вида классификации следует указать и на юридические обстоятельства, исключающие возникновение административно-деликтных отношений (например, недееспособность или недостижение возраста деликтоспособности) 1. Некоторые авторы не придают классификации особого практического значения. Представляется, что, как и всякая систематизация материала, классификация играет позитивную роль в исследовании закономерности взаимных связей фактических и административно-правовых отношений.

Некоторые юридические факты могут иметь материально-правовое, другие — процессуальное значение при изменении или прекращении правового отношения. Вместе с тем одни и те же факты могут порождать определенные правоотношения, прекращать другие, изменять третьи. Такое значение имеет, например, факт прекращения административного преследования и возбуждения уголовного дела в связи с признанием в судебном порядке мелкого хулиганства уголовно наказуемым. Или же, напротив, факт освобождения лица, виновного в совершении   преступления,  не представляющего   большой

1 См.: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве. М, 1958, с. 29—31; Толстой Ю. К. Указ. соч., с. 13—14; Халфина Р. О. Указ. соч., с. 286; Алексеев С. С Проблемы теории права. Курс лекций, т. 1, 349—352.

3   «2                                                                                                          65

>>>66>>>

общественной опасности, от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности (ст. 51 Уголовного кодекса Украинской ССР).

При всем разнообразии юридических фактов, служащих основанием возникновения административно-дели-ктных отношений, им присущи общие свойства. Каждый юридический факт, во-первых, полностью соответствует характеру регламентируемого фактического отношения, во-вторых, выражается в деятельности или бездеятельности, носящей волевой характер, в-третьих, tfe может возникать вследствие правомерных действий или событий.

Основание возникновения данного правоотношения иногда представляет собой уже не единичный факт, а совокупность последовательно совершаемых юридически значимых действий, с единством которых закон связывает определенные правовые последствия. Система взаимосвязанных юридических фактов, предусмотренных несколькими нормами права или нормами нескольких отраслей права, образует сложный фактический (юридический) состав *. На первый взгляд, в области административной ответственности отсутствует понятие сложного фактического состава. В действительности же для возникновения и развития некоторых проступочных отношений необходимо наличие совокупности фактических условий, с которыми закон связывает определенные правовые последствия. Само по себе деяние может не быть релевантным и лишь все фактические условия, взятые вместе, имеют юридическое значение. Если, скажем, речь идет об административной ответственности за нарушение правил торговли, борьбы с сорняками, о расточительстве электроэнергии и т. п., то квалификация деяния в качестве проступка возможна лишь при условии совершения противоправных действий в руководящей должности '.

* Здесь нет необходимости воспроизводить имевшую место дискуссию о терминологическом обозначении системы юридических фактов (см.: Красавчиков О. А. Указ. соч., с. 27, 65—67; X а л ф и-н а Р. О. Указ. соч., с. 297—299; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, с. 171—178).

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03. 1965 г. «Об административной ответственности лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии».— Ведомости Верховного Совета СССР, 1965, № 13, с. 166; Положение о Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства торговли УССР.—СП УССР, 1965, № 8, с. 113 и др.

66

>>>67>>>

Фактический (юридический) состав может складываться из нескольких действий или фактических обстоятельств, между которыми есть причинная связь проступка и последствий, им причиненных (нанесенного ущерба). Указанные материально-правовые основания при наличии процессуальных предпосылок: ранее вынесенного административного постановления, иска, заявленного лицом, обладающим процессуальной право- и дееспособностью, делают возможным рассмотрение искового заявления в связи с административным проступком в народном суде в порядке гражданского судопроизводства. Тем самым административный проступок может являться основанием не только для возникновения правоотношения административной ответственности, но одновременно и для гражданско-правовой или дисциплинарной ответственности. Фактический состав имеется и в правонарушениях несовершеннолетних — их административные проступки могут находиться в причинной связи с виновным противоправным поведением родителей (заменяющих их лиц), поскольку аморальное поведение последних оказывает вредное влияние на детей.

На вопрос, может ли порождать правовое отношение ответственности каждый отдельно взятый элемент фактического состава, должен быть дан однозначный ответ: проступок — юридический факт, элементы его состава — элементы факта. Отдельно взятые элементы не будут юридическим фактом, не вызовут применения нормы.

В настоящей главе изучается связь административ-но-деликтного отношения с фактическим его основанием, а это обязывает, хотя бы ib общих чертах, коснуться проблемы причинности административных деликтов. Но следует признать, что это —• тема самостоятельных обширных исследований, посильных коллективу специалистов — представителей нескольких наук, и прежде всего криминологии.

Административная криминология (правильнее сказать, деликтология) еще только зарождается как наука. Попытка объединить достижения криминологии и теории административного права сделана в плане изучения криминогенных последствий отдельных составов административных проступков, т. е. в плане перерастания их в преступления '. Однако до сего времени не исследова-

1 См.: Лобзяков В. П., Овчинский С. С. Административно-правовые меры предупреждения преступности. М., 1978.

3*                                                                            >                                                             67

>>>68>>>

лись, так сказать, изначальные процессы, не изучались причины совершения административных проступков.

В нашей стране, где преступность — явление регрессирующее, где созданы все возможности для ее ликвидации, немалый удельный вес среди всех правонарушений приходится на административные проступки. Мелкое хулиганство, тунеядство, мелкие хищения социалистической собственности, различные нарушения правил эксплуатации автотранспортных средств и пользования природными ресурсами, невыполнение предписаний о противопожарном и паспортном режимах и т. д. опасны тем, что, нарушая общественный порядок, нормальное осуществление трудовых процессов, дезорганизуя быт трудящихся, они являются как бы «резервом» преступлений, поскольку могут перерасти в преступления, если с ними настойчиво не бороться. Статистика свидетельствует, что количество преступлений в отдельных районах УССР, которые совершаются лицами, регулярно нарушающими административные законы — тунеядцами, нарушителями паспортного режима, составляет 30—35% всех правонарушений.

В социалистическом обществе впервые уничтожены объективные причины для совершения правонарушений, в том числе административных проступков, и они совершаются по различным субъективным причинам, в силу пережитков прошлого, еще существующих в сознании и психологии отдельных личностей, в их быту. Но помимо причин, толкнувших конкретное лицо на правонарушение, должны выявляться способствующие этому условия, а ими являются: упущения в правовом воспитании, безнаказанность первых малозначительных нарушений норм общественного поведения, отсутствие в конкретных случаях достаточной заботы об условиях труда и быта, недостатки учета и охраны государственного и общественного имущества, недочеты в деятельности органов охраны общественного порядка по выявлению и пресечению проступков и т. п. Тесно переплетаясь, взаимодействуя, причины и условия определяют генезис правонарушений.

Одной из причин административных проступков является пьянство определенной части граждан, злоупотребляющих спиртными напитками и по месту жительства. С пьянством связано подавляющее большинство нарушений общественного порядка. По данным В. Ф. За-

68

>>>69>>>

харова, в структуре последних 50%  составляет мелкое хулиганство, совершенное в нетрезвом состоянии, 26% — появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем общественную нравственность,   15%—распитие спиртных напитков в местах, специально для этого не отведенных, и т. д '• Каждое третье дорожно-транспортное   происшествие — результат    пребывания   водителя в состояний опьянения. Явлениями, которые могут причинно обусловливать пьянство, бывают   недостаточная активность   административных органов, хозяйственных и других руководителей и общественных организаций   по борьбе   с пьянством,  алкоголизмом и самогоноварением,   нарушения   правил   торговли    спиртными напитками, недостатки в антиалкогольном воспитании 2. Помимо того, условием, благоприятствующим укоренению этого зла, является влияние «бывалых» пьяниц, пагубный обычай «обмывать» день зарплаты, уход в отпуск, премирование, получение «магарычей»   водкой   и вином. Не так давно в г. Запорожье опрошены 150 лиц, наказанных в административном порядке за совершение мелкого хулиганства в нетрезвом состоянии. Семеро из них объяснили, что,  напиваясь,  соблюдали  тем самым упомянутые выше «питейные» обычаи; 80 — под влиянием и по примеру товарищей, родителей; 47 — в порядке развлечения и лишь  16 — из-за   семейных,   жизненных неурядиц. С пьянством взаимодействуют и другие причины совершения мелкохулиганских действий, иных нарушений общественного порядка. Это такие субъективные психологические моменты, как духовная   скудость, безнравственность   правонарушителя, чувство   неполноценности, его социальная безответственность и пр. Опыт борьбы с проступками   этой   разновидности  показывает, что они приобретают латентный характер: хулиган, вытесняемый из общественных   мест городов,    «уходиг в квартиру».   До 80%    вызовов,   поступающих в   органы внутренних  дел г.   Житомира, — из квартир.   Абсолютное большинство   случаев — хулиганство3.   Однако

1  См.: Захаров   В.   Ф.   Актуальные вопросы административной ответственности за нарушение общественного порядка в период коммунистического строительства. Автореф. канд. дис. Харьков, 1972, с. 11.

2  См.: Известия, 1978, 25 апр.

3  См.: Правда Украины, 1975, 21 дек.

69

>>>70>>>

видоизменение хулиганства не должно вести к отказу от борьбы с ним под предлогом, что «бытовое» хулиганство будто бы невозможно в отношении членов семьи.

Ликвидация условий, способствующих распространению мелкого хулиганства, возможна при активизации всех средств борьбы с ним: общественного мнения, особенно такого важного метода его, как огласка; товарищеского суда; пропаганды санитарно-гигиенических знаний о пагубном влиянии алкоголя на здоровье; профилактической работы по месту жительства правонарушителя. Свою роль может сыграть и вовлечение лиц, склонных к правонарушениям, в активную общественную работу. Настойчивое разъяснение гражданам уголовного, административного и антиалкогольного законодательства, правил социалистического общежития в необходимых случаях должно сочетаться с ужесточением административной ответственности.

Нередко причиной административных правонарушений является незнание действующего законодательства, общеобязательных правил поведения, трудовой деятельности. Причиной многих дорожно-транспортных происшествий является плохое знание правил движения и, вследствие этого, нарушение их водителями. Приводит к проступкам нетвердое усвоение техники безопасности, действующих санитарно-гигиенических правил, инструкций и нормативов госпожнадзора. Так, несоблюдение противопожарных правил администрацией ряда хозяйственных органов и учреждений несколько лет назад в одной из областей УССР обусловило увеличение количества пожаров на 30% и возрастание убытков от них в 6 раз.

Причины самовольной застройки, как показывает изучение этого вопроса студенческой научно-исследовательской группой под руководством автора в Винницком р-не (Винницкая обл.), состоят в незнании соответствующего законодательства застройщиками. Опрос показал, что никто из них не знаком с «Положением о порядке утверждения и осуществления схем районной планировки», утвержденным постановлением № 400 Совета Министров УССР от 9.08.1968 г., с постановлением № 936 Совета Министров УССР от 20.06.1959 г. «О мерах борьбы с самовольной застройкой в сельской местности УССР». Тот факт, что 75% всех застройщиков начинают строительство без разрешения райисполкома, обуслов-

70

>>>71>>>

лен тем, что из года в год не ведется работа по разъяснению и пропаганде законодательства о порядке строительства и планировке. Застройщики не знакомы с генеральным планом застройки данной местности, поскольку он не доведен до всего населения.

Ряд жителей района строят дома там, где в соответствии с генпланом должны возводиться торговые, социально-культурные и административные комплексы. Самовольная застройка осуществляется и в местности, отнесенной по плану к так называемой неперспективной зоне.

Причиной некоторых проступков могут стать проявления безответственности, беспечности, неорганизованности некоторых граждан и должностных лиц. Именно этим можно объяснить различные формы нарушения правил паспортной системы, все еще распространенные в крупных городах. Изучение способствующих этому условий позволило бы паспортным органам проводить приемы граждан в более удобное для них время, знакомить широкие слои населения с нормами паспортного закона, а также ужесточить ответственность должностных лиц предприятий, организаций, учреждений за прием граждан на работу без паспортов или с непрописанными паспортами.

Стяжательство как проявление у отдельных граждан культа потребления и наживы является причиной таких проступков, как мелкие хищения государственного и общественного имущества, а также занятия различными видами кустарного или ремесленного промысла, запрещенного законом. В обследованных высокоразвитых промышленных районах с высоким уровнем занятости, таких как Криворожский (Днепропетровская обл.), Днепровский (г. Киев), Заводской (г. Николаев), Харцизский (Донецкая обл.), этот промысел в процентах к общему числу совершенных в 1974 г. проступков составил соответственно 3,1%; 16,7; 7,2; 5,7%. Это позволяет сделать некоторые выводы о корыстной направленности проступка. В некоторых местностях занятие запрещенным промыслом выражается не только в «привычных» его формах — в пошиве одежды, ремонте обуви, часов, в изготовлении и продаже различных поделок, айв перевозках населения на транспортных средствах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, и т. п. Следовательно, комплексный подход

71

>>>72>>>

к решению проблемы искоренения данного проступка должен строиться с учетом нескольких факторов. Дальнейшее планомерное размещение производительных сил должно сочетаться с налаживанием более четкой работы транспорта, с повышением культуры обслуживания населения; улучшение работы органов трудоустройства — с активным использованием принципа материального стимулирования; усиление работы по правовому воспитанию граждан — с ужесточением в необходимых случаях административного преследования правонарушителей. Итак, формирование системного, целостного представления о конкретных путях устранения административных проступков находится в прямой зависимости от изучения причин и условий их совершения.

Если применение норм и образование деликтных правоотношений обусловлено наличием известных фактов, определенных в гипотезе норм, то в качестве конкретных оснований возникновения правоотношений эти юридические факты устанавливаются правовыми актами — законами и подзаконными актами. Ими-то и создается возможность правовой связи. Перечень основных видов юридических фактов как условий установления, осуществления и прекращения правовых отношений гражданской и уголовной ответственности приводится в Основах гражданского законодательства СССР и союзных республик и Особенной части уголовного законодательства. Что же касается административных проступков, то как юридические факты, порождающие правоотношение административной ответственности, они нормативно закреплены, а их составы достаточно четко обрисованы в административном законодательстве.

От иных правовых актов, в частности, издаваемых органами власти и управления по вопросам государственно-управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности, эти законы и подзаконные акты отличаются специфическими целями, объемом действия и государственно-принудительными средствами обеспечения. Выступая за пределы акта управления, будучи шире его по диапазону действия, вышеуказанные акты совершаются с намерением породить правоохранительные отношения с потенциальной административной ответственностью не только в области государственного управления, но и в сферах промышленности, землепользования, трудовой, финансовой, торговой и т. п. По этой при-

72

>>>73>>>

чине они не могут быть отнесены к актам управления. Цель этих межотраслевых актов обусловливает их категоричность, а государственно-властный и обязывающе-запретительный характер делает необходимым обеспечение их санкцией в виде административного наказания. Специфика нормы, порождающей правоохранительное отношение, в сравнении с регулятивной правовой нормой проявляется и в том, что составным элементом первой обязательно является санкция. Регулятивные же нормы охраняются при помощи других норм (охранительных) или «гарантируются всей системой действующего права» '. Нормативные предписания, содержащиеся в актах с административной санкцией, в совокупности образуют подотрасль — охранительное административное право.

К числу актов, устанавливающих и характеризующих конкретные составы проступков в соответствии с положениями о нормотворчестве, определенными в Конституции СССР и Конституциях союзных республик, относятся законы и постановления высших представительных органов Союза ССР и союзных республик, а также акты, утвержденные законами и постановлениями; указы и постановления Президиума Верховного Совета Союза ССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик, как и акты, утвержденные указами и постановлениями Президиума Верховного Совета; постановления союзного и республиканского правительств и акты, утверждаемые этими постановлениями.

Но основания возникновения административно-деликт-ных отношений закреплены и обрисованы не только в законах СССР, союзных республик, в других общегосударственных и республиканских актах. Ими регламентируются принципиальные положения и составы проступков, отнесенные к исключительной или совместной (с союзной республикой) компетенции органов СССР и союзной республики. Определенный круг юридических фактов устанавливается актами местных Советов народных депутатов с административной санкцией (в Украинской ССР — общеобязательные решения).

Задачи советского государственного управления слишком разнообразны, многочисленны и динамичны, чтобы можно было исчерпывающе регулировать актами

Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 159.

73

>>>74>>>

высших органов власти (законами основными и обычными, законодательными указами) всю деятельность местных ее органов и аппарата управления. Законодательная власть к тому же удалена от мест, где закон исполняется, чтобы быть в состоянии приспособиться ко всем особенностям местных условий. Невозможно предусмотреть в законах всего обилия предметов правоох-раны — как отношений, фактически нарушаемых, так и должных охраняться правом '. Обосновывая применение принципа демократического централизма к правоуста-новительной практике, классики марксизма-ленинизма рассматривают закон как применение единого мерила ко многим людям 2. Необходимо, указывал В. И. Ленин, устанавливая закон, рассчитывать на то, что будет найдено тысячу способов, «как его практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой местности», поскольку всякий закон «узок, неполон, приблизителен» и «явление богаче закона»3. Это и предполагает, что акты высших органов власти не могут и не должны во всех отдельных подробностях регламентировать административную практику на местах. Наряду с законами требуются и другие нормы, которые, не будучи законами, явились бы правилами, обязательными для всех. Признание за местными органами власти права на самостоятельный образ действий обусловливает наделение областных, городских, районных Советов народных депутатов правом на издание общеобязательных решений, содержащих с точки зрения материальных и процессуальных свойств элементы законодательного акта. В известном объеме источники юридических фактов — общеобязательные решения — устанавливают и регламентируют в интересах государства и всего советского народа определенный общественный порядок, правила санитарии, благоустройства, сохранения жилищного фонда, торговли, охраны природы и т. д. Компетенция Советов по изданию решений с административной санкцией определяется тем обстоятельством, что реализация нормативных актов вышестоящих органов власти и управления осуществляется через отделы и управления исполкомов,

1  См.: Andrejew   I.   О niektorych nowych teoriach przedmiotu ochrony w prawie karnym.— Panstwo i prawo, 1958, № 1, s. 21—22.

2  См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93; Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 19, с. 19.

3  Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 378; т. 29, с. 136—137.

74

>>>75>>>

которые являются одновременно и местными органами союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств. В силу этого общеобязательными решениями регулируются не только дела местного, но и общегосударственного значения, проводимые в жизнь на местах. Это дает основание различать общеобязательные решения, издаваемые Советами по предметам их исключительного ведения (как пример можно назвать прерогативу местных Советов по изданию решений с санкциями, которыми регулируются правила торговли на колхозных рынках), так и решения, издаваемые Советами в развитие нормативных актов высших органов. При этом возможно не простое повторение в решениях содержания законодательных актов, которыми устанавливаются исходные, первоначальные нормы, а «конкретизация в рамках закона» ' правил, выраженных суммарно и требующих некоторого развития, уточнения с учетом специфических местных условий. Вот почему, издавая общеобязательные решения, местные Советы должны устанавливать в них такие предписания и обязанности, которые не предусмотрены актами вышестоящих органов власти или управления, если таковые издавались этими органами по данному вопросу. Скажем, закрепленная ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 15.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», компетенция Советов по регулированию правил охраны курортов и зон лечебного значения, благоустройства и сохранения жилищного фонда определяется потребностью конкретизации и применения на местах нормативных актов центрального значения — положения «О санитарной охране курортов и местностей лечебного значения», утвержденного постановлением № 500 Совнаркома СССР от 10.04.1940 г., и постановления ВУЦИК и СНК УССР от 4.05.1933 г. «О мерах сохранения денационализированного жилищного фонда» 2.

Общеобязательные решения и акты законодательной власти различные, хотя и сравнимые понятия. О последнем говорят некоторые общие им свойства юридической

•Мицкевич  А.   В.   Акты высших органов Советского государства. М., 1967, с. 81.

* СП СССР, 1940, № 14, ст. 289; СЗ УССР, 1933, № 29, ст. 375.

75

>>>76>>>

природы, на основании которых можно сравнивать данные понятия. Для получения оптимального вывода от сопоставления методом логического сравнения всего того, что их сближдет и различает, примем за основу, что сравниваются понятия однородные по их существенным признакам'. Следует также иметь в виду, что, используя данный метод, можно дать наиболее полную характеристику правовым источникам юридических фактов, служащих основанием возникновения административно-деликтных отношений.

Акты местных Советов, предусматривающие административную ответственность, подобно актам законодательной власти имеют нормативное значение — направлены на установление юридических правил общего характера с определением обязанностей для всего населения (отдельных групп его) или для должностных лиц государственых органов (общественных организаций) независимо от ведомственной и служебной подчиненности. Нормативные предписания и в тех, и в других актах сочетаются с государственным велением, благодаря чему реальные факты (действия, поступки) признаются правилами, имеющими юридическую силу, содержащими общеобязательный императив. И те, и другие акты, так сказать, «поведенческого» содержания. Они регламентируют либо требования определенного поведения со стороны граждан или должностных лиц, либо требования воздержания от определенных поступков или образа действий, либо устанавливают разрешение на те или иные действия, возможность совершения которых поставлена в зависимость от наступления специальных условий (например, акты по вопросам борьбы с эпидемиями, стихийными бедствиями и т. д.). Общеобязательные решения, как и законы, адресуются неопределенному числу лиц, случаев. И хотя существует иерархия актов органов власти в зависимости от их юридической силы *, в смысле обязательности для исполнения они равнозначны. Такой вывод можно сделать при   анализе,   на-

1 См.: Кондаков Н. Н. Логический словарь-справочник. 2-е изд. М., 1975, с. 568—569.

* «Чем выше представительные полномочия органа власти,— подчеркивает Ю. А. Тихомиров,— тем больше юридическая значимость его актов» (Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972, с. 80).

76

>>>77>>>

пример, ст. 11 Гражданско-процессуального кодекса Украинской ССР, в которой указывается, что суд обязан разрешать дела на основании законов Союза ССР и союзных республик, указов Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных республик, постановлений высших органов государственного управления Союза ССР, союзных республик. Суд применяет также акты, изданные другими органами государственной власти и управления в пределах предоставленной им компетенции. Отсюда следует, что общеобязательные решения, наряду с законодательными актами общегосударственного и республиканского значения, имеют одинаковую силу как основания для разрешения дел, поступающих в судебные органы. Имеются общие моменты и в способе принятия, утверждения, введения в законную силу. Перед общеобязательным решением не ставится требование введения в действие лишь при условии, что оно не будет опротестовано высшим органом власти или прокурором. Тем самым данный подзаконный акт сближается с законом, который не подлежит контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства, не может быть отменен, изменен или приостановлен никаким другим государственным органом1. Законы могут быть отменены или заменены только актами, имеющими законодательное значение: указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным вопросам компетенции Верховного Совета в период между его сессиями. Общеобязательные решения могут быть отменены нормативными актами вышестоящих Советов и приостанавливаться актами вышестоящих исполкомов. Единственное условие, выдвигаемое перед общеобязательным решением,—истечение определенного срока (10 дней), в течение которого население должно ознакомиться с ним. Как видим, Советам предоставлена самостоятельность, исключающая моменты каких-либо ограничений при принятии общеобязательных решений.

Однако существуют и различия между законами, устанавливающими основания возникновения администра-тивно-деликтных отношений, и аналогичными актами местных органов власти. Прежде   всего   разграничение

См.: Мицкевич А, В. Указ. соч., с. 63—64,

77

>>>78>>>

можно провести по цели, стоящей перед ними. Главное для таких законодательных актов — принудительная охрана интересов Советского государства и всех трудящихся, закрепление в юридической форме охранительных тенденций, наделение их обязательной силой. Нормотворчество же местных Советов имеет целью поиски наилучших форм сочетания интересов и воли групп избирателей с предписаниями правоохранительных законов '. Эти акты значительно различаются по объему, т. е. областям, по которым в их административную компетенцию входит право издания таких распоряжений. Существеннейшая особенность актов органов законодательной власти — обладание высшей юридической силой, что определяется местом этих органов в общей системе органов государства. Юридическая же сила общеобязательных актов местных Советов на несколько порядков ниже. Это подзаконные акты. Они не могут противоречить действующим общесоюзным и республиканским законам, а также актам вышестоящих органов власти и управления. Грань между актами местных Советов и законодательными можно провести и по признаку полноты осуществления государственно-властных полномочий, которые в общеобязательных решениях не могут быть проявлены в полном объеме, как это имеет место в законах. Полномочия на издание региональных актов с административной санкцией делегируются местным органам власти, которые самостоятельно издают их не по собственной инициативе, а в случаях, оговоренных в законе или законодательном указе. Акты местных органов власти непосредственно не устанавливают административных наказаний. Установление общих бланкетных санкций составляет исключительную компетенцию законодательной власти. В решениях Советов определяются состав и перечень проступков, подпадающих под эти санкции. Общеобязательные решения отличаются от закона ограниченностью срока и пространства действия: законы действуют неопределенное время вплоть до отмены, а общеобязательные решения (акты краткосрочного характера) не могут быть изданы на срок, превышающий два года. Их применение   в сравнении с законами  локализовано,

1 См.: Азовкин   И    А,   Местные Советы в системе органов власти. М., 1971, с. 36.

78

>>>79>>>

ограничено  рамками   территории   области, города,  района *.

Подводя некоторые итоги, отметим, что, во-первых, анализ связи правового отношения и «стоящего за ним» фактического явления показывает, что юридическое отношение есть правовая форма функционирования, разрешения бытовых конфликтных ситуаций. Во-вторых, акты с административной санкцией устанавливают юридические факты, точнее говоря, предполагают известные фактические условия, с наличием которых соединяют определенные юридические последствия. Субъективные юридические права и обязанности,образующие правоотношение ответственности, вытекают из диспозиции, а административное наказание определяется в санкциях правовых предписаний этих актов. В-третьих, правоохранительный нормативный акт, запреты которого, обращенные ко всем и к каждому в отдельности, создают состояние абстрактной (активной, позитивной) ответственности, может являться юридическим фактом, порождающим соответствующее правовое отношение. Такой юридический факт совпадает с вступлением в силу норм-запретов **. В-четвертых, акты законодательной власти и акты местных  органов власти, устанавливающие админи-

* В специальной литературе отрицательно относятся к возможности кодификации региональных правил с административными санкциями и в связи с этим приводятся различные аргументы (см.: Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л., 1959, с. 138; Коренев А. П. Кодификация советского административного права. М., 1970, с. 59). Представляется, что одним законом, хотя бы и в форме кодекса, невозможно охватить всего многообразия конкретно-бытовой обстановки. Частые изменения регионального законодательства потребуют систематических обновлений кодекса, а это противоречило бы его идее как стабильно и относительно постоянного закона. К тому же изложенные в доступной для каждого форме общеобязательные решения, публикуемые в массовой печати, являются действенным методом ознакомления широких кругов трудящихся с административно-правовыми нормами, и дело правового воспитания не выиграло бы от замены решений кодексом.

** Утверждение С. С. Алексеева о том, что правовые отношения не могут «вытекать» непосредственно «из закона» (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 342), нуждается, по мнению автора, в уточнении, поскольку ставит под вопрос юридические основания, источники такой реальности, какой являются всеобщие охранительные правоотношения. И в самом деле, откуда же появляются они, если не из самого факта издания нормативно-охранительного акта?! В других работах этот вопрос решается позитивно (см.: Лазарев Б. М.  Компетенция органов управления. М., 1972, с. 90).

79

>>>80>>>

стративную ответственность — соподчиненные видовые понятия, относящиеся в равной мере к родовому понятию — «акты с административной санкцией». Объемы соподчиненных понятий составляют самостоятельные, не совпадающие друг с другом части родового понятия.

Проступок — юридико-фактическое основание деликтных отношений

С изданием нормативных административно-охранительных актов устанавливается система охранительных правоотношений. Несоблюдение велений правовых актов, защищающих общественные отношения, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизует и охранительные правоотношения, создает тем самым понятие административно-противоправного деяния — проступка. Он и является юридико-фактическим основанием возникновения новых правовых отношений — адми-нистративно-деликтных.

Последние способны возникнуть и из факта совершения преступления, не представляющего большой общественной опасности, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года или другое более мягкое наказание1. В момент принятия судом определения о прекращении уголовного дела и применении административного взыскания или вынесения постановления (прокурором, следователем, органом дознания) о прекращении уголовного дела и направлении материалов в суд для привлечения к административной ответственности уголовно-процессуальные отношения преобразуются в деликтные административно-процессуальные. В их рамках осуществляется применение и исполнение административных взысканий.

Проступок — это противоправное, общественно опасное, виновное  действие   (бездействие),   посягающее   на

1 См.: Указы Президиума Верховного Совета СССР от 8,02. 1977 г. «О внесении изменений и дополнений в уголовное законодательство Союза ССР» и «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик».— Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 7, ст. ст. 116 и 117.

Анализ этого основания, однако, выходит за пределы науки административного права и настоящего исследования.

80

>>>81>>>

правила, установленные органами государственной власти и управления в целях правовой защиты режима пользования основными средствами производства, естественными богатствами, охраны общественного порядка и безопасности.

Противоправный характер действия (воздержания от него) вытекает из факта его запрещенности законом. Признак противоправности выделяет проступок как юридический факт, порождающий правоотношение ответственности из других, пусть даже неправомерных действий, но не предусмотренных законом как наказуемые.

Материальной сущностью большинства проступков является общественная опасность, понимаемая как определенная опасность для социалистического правового порядка. Различие и соотношение между общественной опасностью и противоправностью в том, что, если факты и обстоятельства противоправного поведения устанавливаются законом в абстрактной форме в виде правовых запретов, то общественная опасность характеризует противоправное деяние как способное нарушить (заключающее в себе опасность, возможность вреда) или уже нарушающее (непосредственно наносящее вред) правоохранительные отношения. Существует мнение о том, что административно-правовым деликтам не свойствен общественно-опасный характер и отрицательные последствия проступков связаны с причинением определенного вреда. И. С. Самощенко относит их к «общественно вредным», противоправным деяниям. По мнению болгарских уче-ных-административистов П. Стайнова и А. Ангелова, административные проступки, не будучи общественно опасными, тем не менее являются с точки зрения государства вредными для общественного порядка и спокойствия. Вредоносным действием (или бездействием) считает проступок О. М. Якуба. В частности, высказано двойственное суждение о материальной сущности и последствиях проступка, так как указывается, что административный проступок потенциально вреден, но одновременно говорится, что он «вредоносен», т. е. «нарушает установленный в Советском государстве правопорядок, тормозит нормальное осуществление отдельных функций государственного управления, посягает на интересы граждан». Таким образом, признается, что вред, наносимый проступком, не какой-то возможный, а вполне реальный и всегда является необходимым следствием проступка.

81

>>>82>>>

Последнее и отвечает действительному положению вещей '. Высказано предположение и о том, что будто бы признание административного правонарушения общественно опасным может неоправданно расширить число общественно опасных деяний, привести к недооценке борьбы с преступлениями2. Понятия «общественная опасность» и «преступление», как видим, ассоциируются, и тем самым проступку отказывается в свойстве «быть опасным» для советского правового порядка. Думается, однако, что понятия общественная опасность и вредность нарушения правовых запретов не могут рассматриваться обособленно. Их семантический, этимологический и логический анализ подводит к выводу, что объем понятия «общественная вредность», будучи подчиненным, входит в объем понятия «общественная опасность», являющегося подчиняющим. Каждый деликт, таким образом, содержит в себе и опасность, и реальное причинение вреда. Достаточно четко эта идея выражена в действующем законодательстве Народной Республики Болгарии. «Общественно опасным является деяние, которое причиняет вред или создает угрозу причинения вреда...» — указывается в Уголовном кодексе НРБ3.

Свойство общественной опасности присуще, прежде всего, преступлениям. Ст. 7 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, в которой указываются не только материальные, но и юридические признаки преступления, определяет преступление как «предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние» 4. Отсюда следует, что понятие «общественно опасное деяние» (или воздержание от действия) шире понятия «преступление» и, значит, могут быть общественно опасные деяния, не предусмотренные уголовным законодательством, т. е. не являющиеся преступлениями. К та-

1  См.: Самощенко И. С. К вопросу о причинности в области юридической ответственности.— В сб.: Вопросы общей теории советского права, с. 336—337;     Самощенко   И.   С,      Фарук-шин  М.  X.  Указ. соч., с. 181;  Стайнов  П.,  Ангелов  Э. Административное право Народной Республики Болгарии. Часть общая. М.,   1960, с. 374;   Я к у б а   О.   М.   Административная   ответственность. М., 1972, с. 35—36.

2  См.: Я куб а   О. М.    О признаках административного правонарушения.— Правоведение, 1964, № 3, с. 58.

3  Уголовный кодекс Народной Республики    Болгарии. М., 1970, ст. 10.

4  Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6.

82

>>>83>>>

ким общественно опасным деяниям непреступного характера следует причислить административные проступки *. Проступки, как и преступления, — переход некоего определенного законом предела, отклонение от какого-либо правила. Противоправность и общественная опасность являются общей материальной субстратностью и уголовных правоотношений, и правовых отношений, возникающих из административных проступков. Эта общность двух отраслей права (уголовного и административного) выражается в том, что их нормы предусматривают ответственность за правонарушения (преступления и проступки) и их целью являются защита социалистических общественных отношений, наказание, перевоспитание правонарушителей. Но отношения административно-правовой ответственности отличаются от соответствующих уголовно-правовых отношений. Последние возникают как следствие наиболее опасных посягательств на охраняемые государством общественные отношения. Что же касается проступков, то им свойственна малая степень общественной опасности.

В правовой литературе предлагается проводить различие между преступлением и административным проступком по степени общественной опасности1. Высказывается соображение и о том, что в основу отграничения административных проступков от преступлений может быть положено два критерия: размер угрожающего за данное деяние наказания и вид карающего органа2. Эти критерии, как представляется, могут играть лишь вспомогательную роль при разграничении преступления и проступка, проводимом по основному признаку — по степени общественной опасности.

* О возможности такой постановки вопроса высказываются и представители науки уголовного права. По мнению Я. М. Брайнина, «общественная опасность может иметь место и в действиях, которые не являются с уголовно-правовой точки зрения преступными... однако нельзя не учитывать различного характера общественной опасности преступных действий и иных форм поведения, не подпадающих под действие уголовного закона» (Б р а й н и н Я. М. Указ. соч., с. 159).

1  См.:   Лунев   А.   Е.   Административная   ответственность   за правонарушения. М, 1961, с. 38;   Шишов  О.  Ф.  О разграничении преступлений и административных проступков в советском праве.— СГП, 1961, с. 65—66.

2  См.: Gubinski   A.   Prawo karno-administracyme. Warszawa, J972, s. 17, 41, 83 и далее,

83

>>>84>>>

Преступления обладают самой высокой степенью общественной вредности. Они общественно опасны в уголовно-правовом смысле: по значительности вреда и ущерба, причиняемого наиболее важным социалистическим общественным отношениям, представляют собой такие нарушения закона, которые колеблют устои социалистического государства, основы советского строя. На недопустимость превращения в преступление всего того, «что имеет характер проступка», указывал К. Маркс. «Это различие терминологии, — подчеркивал он, — является далеко не безразличным, ибо оно решает тысячи человеческих судеб и определяет нравственную физиономию общества»'.

Большинство административных проступков отличаются от преступлений меньшей степенью общественной опасности, отсутствием значительного вреда для общества. Они не представляют угрозы для основ советского строя, но опасны для социалистического правового порядка.                                                                                  |

Противоправное деяние соотносится с основными ценностями общества2. Тем самым оно включено в сферу общественного бытия, является выразителем специфических социальных связей: с его совершением возникают отношения правовой ответственности. Именно социальные ценности (те или иные общественные отношения) определяют степень общественной опасности деяний, на них посягающих. Общественная опасность объективируется в санкциях, а обнаруживается в сравнении различных санкций. Последние имеют то же значение, что цены в товарообороте: сопоставление ценностей и санкций дает своеобразную шкалу. На ней основана Особенная часть уголовного закона. Подобная система может быть положена и в основу Особенной части Кодекса административных проступков. Представляется, что ориентация на компетенцию правоустановительного органа, принятую в качестве субстрата для построения системы объектов административно-правовой защиты*, или использование в этом же качестве вида должностного лица,

'Маркс К.,  Энгельс Ф.  Соч., т. 1, с. 131; т. 13, с. 516.

2 См.: Демидов В. А. Социальная ценность и оценка в уголовном праве. М., 1975, с. 63—64, 73.

* По этому признаку построена система проступков в проекте Основ законодательства об административной ответственности (в редакции 1973 г.).

84

>>>85>>>

применяющего взыскание*, недостаточно надежны в силу их особой подвижности. При конструировании Особенной части Кодекса административных проступков необходим учет ценностного аспекта как более стабильной в методологическом отношении основы. Аксеологический подход предполагает, что наибольшую социальную ценность, а следовательно, повышенную общественную опасность представляют те посягательства, которые наказываются санкцией, устанавливаемой в низшем пределе, не подлежащем понижению органом, применяющим ее. Иные проступки караются санкциями, в которых устанавливается лишь высший предел наказания, т. е. правоприменительному органу предоставляется возможность понижения наказания. Итак, систему проступков в Кодексе следует строить по нисходящей в зависимости от интенсивности общественной опасности и строгости санкций.

Разная степень общественной опасности может быть показана на примере сопоставления сходных составов правонарушений, посягающих на одни и те же общественные отношения. Так, понятием хулиганства объединяются и проступок, и преступление. Оба состава посягают на отношения в сфере общественного порядка. Но более дерзкие, циничные формы хулиганских действий представляют собой уголовно наказуемое хулиганство. Мелкое же хулиганство выражается в нецензурной брани, непристойном поведении, оскорбительном приставании к гражданам в общественных местах1. Спекуляция может признаваться административно наказуемой (мелкой) в отличие от уголовно наказуемой в случаях скупки и перепродажи с целью наживы товаров или иных предметов небольшой стоимости и в небольших количествах, если извлеченная или предполагаемая при этом на-

* На этом критерии основаны соответствующие разделы Систематического Собрания действующего законодательства СССР и УССР

1  См.: УК УССР, ст. 206; Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30, ст. 595.

2  См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.04. 1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию».— Ведомости Верховного Совета УССР, 1958, № 4, ст. 32; постановление № 9   Пленума Верховного Суда УССР от 13.09. 1974 г. «О ходе выполнения судами УССР постановления № 3 Пленума Верховного Суда УССР от 19.03. 1965 г. «О судебной практике по делам о спекуляции» (см.: Ра-дянське право, 1974, № 11).

85

>>>86>>>

Степень общественной опасности как критерий нуждается в раскрытии путем выявления факторов, угрожающих опасностью. Общественная опасность — явление объективно присущее административному проступку. Но это не означает, что ее можно отождествлять с объектом или способом противоправных действий, с другими элементами объективной стороны состава. Неверным было бы относить общественную опасность и к субъективным признакам нарушения, которыми являются форма вины, цель и т. п. На степень общественной опасности влияют характер действий и их систематичность, причиненный ими вред и способ совершения проступка, мотивы и цели нарушения, форма вины нарушителя и общественная значимость объекта посягательства, ранее применяемые к виновному меры общественного и административного воздействия, уклонение от общественно полезного труда, отсутствие постоянного места жительства и т. п. Личные свойства субъекта проступка в отличие от субъекта преступления общественной опасностью не обладают1. Тем самым степень общественной опасности определяется объективными (внешними физическими) и субъективными (внутренними психологическими) факторами, характеризующими конкретное правонарушение.

Из субъективных обстоятельств наибольшее влияние на степень общественной опасности административного правонарушения оказывает вина лица, совершившего противоправные действия, их мотивы и цели. Административная ответственность основана на принципе: без вины нет состава административного проступка*. Вина состоит во внутреннем отношении вменяемого, дееспособного субъекта к совершенному правонарушению и его вредным последствиям. Она образует так называемый внутренний психологический элемент проступка, за который виновное лицо подлежит ответственности . Устанавливая в каком-либо случае наличие вины, мы констатируем, что это деяние является не только творением рук человека, но и продуктом его внутреннего мира, воли,

1 См.: Маринов М. Пленум на Върховний съд на НРБ по практиката на съдилищата за хулиганските престъпления.— Социа-листическо право, 1975, К« 2, с. 35.

* Ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» имеет расширительный характер и распространяется на нештрафные формы административной ответственности,

86

>>>87>>>

сознания, так сказать, душевного движения. Различие в характере вины (серьезная или менее серьезная) дает возможность определить большую или меньшую степень общественной опасности деяния, а тем самым большую или меньшую ответственность. На необходимость наказывать в зависимости от степени вины и за вину более серьезную применять более строгую ответственность указывал В. И. Ленин1. Хотя в действующем административном законодательстве и не содержится никаких указаний о степенях вины, практике нередко приходится сталкиваться с этим вопросом.

Вина способна изменяться в количественном отношении. Поэтому допустимо говорить о вине, с которой совершен проступок, большей или меньшей. Но на объем общественной опасности проступка оказывают более значительное влияние качественные выражения виновности — неосторожность и умысел. В интенсификации общественной опасности последнему придается решающее значение. Даже при отсутствии противоправного действия и антиобщественных последствий умысел может рассматриваться как основание и условие ответственности. Например, Пленум Верховного Суда УССР постановлением №7 от 26.07. 1974 г. «О судебной практике по делам, вытекающим из административно-правовых отношений» дал судам разъяснение о том, что факт пребывания на водоеме, имеющем рыбохозяйствен-ное значение, или в непосредственной близости от него с запрещенными средствами лова или взрывчатыми и отравляющими веществами является основанием привлечения к административной ответственности за нарушение правил рыболовства во внутренних водоемах2. Умысел во всех случаях, даже когда деяние по масштабам вредных последствий не выходит за пределы административного проступка, является квалифицирующим обстоятельством. Если лицо действовало с умыслом хищения социалистической собственности в значительных размерах или незаконной скупки (продажи, обмена, использования в качестве средства платежа) инвалюты (платежных документов) на сумму, превышающую 25 руб., или приготовило закваску (иную алкогольную массу) для выгонки самогона с целью сбыта, но по независящим  причинам  совершило  сделку   (или  похитило)

1  См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 45, с. 157.

2  См.: Радянське право, 1974, № 12, с. 33.

87

>>>88>>>

лишь в небольших размерах, т. е. намерений своих не довело до конца, — такие действия преследуются в уголовном порядке.

Связь между виной и ответственностью опосредствуется категорией общественной опасности. Так, проступки, подлежащие административной судебной ответственности, совершаются с умышленной виной (прямой или непрямой), в связи с чем и ответственность повышена — она обеспечивается системой значительных по объему альтернативных и дополнительных санкций.

Существенное значение для оценки интенсивности общественной опасности имеет выяснение мотивов и целей совершения каждого конкретного проступка. Они являются элементами субъективной стороны и квалифицирующими признаками умышленных проступков. Правонарушения, внешне ничем не отличимые друг от друга, однако совершенные по разным мотивам и с различными целями, не одинаково опасны и должны по-разному квалифицироваться.

Цель (в семантическом значении — то, к чему стремятся, чего желают достичь) является обязательным элементом составов таких проступков, как «занятие запрещенным промыслом», «мелкая спекуляция», «мелкое хищение государственного и общественного имущества», «скупка хлеба для скармливания скоту» и др.1 Диспозиции соответствующих норм не всегда прямо и непосредственно содержат указание на цель противоправного деяния. Нередко цель законодателем презумируется. Следуя логической посылке, что, например, мелкие хищения государственного и общественного имущества или кустарно-ремесленный промысел осуществляется ради получения материальной выгоды, предполагается (презумируется) цель хищения или занятия запрещенным промыслом как стяжательство. Цель находит свое выражение в со-

1 См.: Положение о кустарно-ремесленных промыслах граждан, утвержденное постановлением № 283 Совета Министров СССР от 3,05. 1976 г. (СП СССР, 1976, № 7, ст. 39); Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.04. 1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию» (Ведомости Верховного Совета УССР, 1958, № 4, ст. 32); Указ Президиума Верховного Совета УССР от 16.05. 1963 г. «Об усилении ответственности за скармливание скоту и птице хлеба и хлебопродуктов, скупленных в государственных и кооперативных магазинах» (Ведомости Верховного Совета УССР, 1963, № 21, ст. 360).

88

>>>89>>>

ответствующем поведении лица1 и, являясь квалифицирующим фактором, обусловливает объем общественной опасности и вид ответственности. Так, законодатель для разграничения правовых форм самогоноварения вводит в качестве «межевого знака» цель изготовления самогона. В зависимости от цели это правонарушение может быть квалифицировано как преступление, если самогон изготовлен с целью сбыта и наживы (так называемое «профессиональное» самогоноварение), или как административный проступок, если самогон готовится, хранится (как и аппараты для его выработки) для собственного потребления («бытовое» самогоноварение).

Цель наживы является обязательным признаком и состава административно наказуемой спекуляции. Отсутствие в этом составе цели освобождает от ответственности: когда товары приобретаются не для продажи с целью наживы, а для личного пользования, то последующая их продажа по цене, превышающей покупную, не может расцениваться как спекуляция2.

Степень общественной опасности проступка определяется разнообразными факторами объективного свойства, относящимися как к элементам состава, так и находящимися за его пределами. Анализ законодательства и практики его применения дает известное представление о факторах, с которыми связывается присутствие или возрастание общественной опасности. Прежде всего опасность проступка обусловливает его злостность. Совершение противоправных деяний одним и тем же лицом систематически подчеркивает известную планомерность действий нарушителя или же, по крайней мере, такую их неоднократность, которая указывает на устойчивость именно в данной незаконной деятельности. Дает «систематичность» совершение не повторного проступка, а повторно данного проступка, «накопление» аналогичных по своей форме однородных проступков. Так, совершение уголовно наказуемого хулиганства до факта мелкого хулиганства   не   создает   систематичности.   Этот   вывод

1  См.: Матышевский   П. С. Ответственность за преступления  против  общественной  безопасности,  общественного порядка и здоровья населения. М., 1964, с. 81.

2  См.: постановление Пленума Верховного Суда УССР от 19.03. 1965 г., с изменениями, внесенными постановлением Пленума Верховного Суда УССР от 8.07. 1969 г. «О судебной практике по делам о спекуляции».— Сборник постановлений Пленума Верховного Суда УССР. Киев, 1972, с. 117—118.

89

>>>90>>>

следует из п. 7 постановления № 9 Пленума Верховного Суда СССР от 16. 10. 1972 г. «О судебной практике по делам'о хулиганстве»: лицо, ранее судимое за хулиганство и после этого совершившее мелкое хулиганство, подлежит ответственности по ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство». Данной установке подчинены и другие составы. Скажем, лицо, ранее судимое за преступление, предусмотренное ст. 149 УК УССР, и после этого изготовившее или хранившее без цели сбыта самогон или другие крепкие спиртные напитки домашнего изготовления (или изготовившее без цели сбыта, или хранившее аппарат для их изготовления), подлежит административной ответственности1. Понятие «систематичность», как видим, шире понятия «рецидив», так как не предполагает непременно предшествующее осуждение виновного. О систематичности можно говорить в том случае, когда субъект неоднократно нарушал закон, не понеся еще за это ответственности в уголовном порядке. Для уяснения понятия систематичности большое значение имеет установление срока, в течение которого совершенный проступок признается повторным и, следовательно, общественно опасным в уголовно-правовом смысле. Административное законодательство в большинстве случаев устанавливает такой срок в пределах одного года. Годичный срок исчисляется со дня применения наказания за первое административно-правовое нарушение или со дня применения второго административного взыскания, если совершение в течение года третьего административного проступка влечет уголовное преследование2. Он же является и сроком погашения административного наказания: после окончания одного года со дня применения административного наказания лицо считается не привлекавшимся к административной ответственности, если за это время не совершит нового административного проступка.

1  См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда УССР от 29.10.1976 г. «О практике применения судами УССР законодательства об усилении борьбы с пьянством и алкоголизмом и исполнении постановлений Пленума Верховного Суда СССР по этим вопросам» (см.: Радянське право, 1977, № 2).

2  См.: постановление № 9 Пленума Верховного Суда СССР от 16.10. 1972 г.  (п. 9) «О судебной практике  по делам  о хулиганстве».—■ Сборник   постановлений   Пленума   Верховного   Суда   СССР. 1924—1973 гг.; Постановление Президиума Верховного Совета УССР «О применении ч. 1 ст. 85 Уголовного кодекса УССР».— Ведомости Верховного Совета УССР, 1974, № 20, ст. 169.

90

>>>91>>>

Повторность проступка обусловливает «нарастание» ответственности, поскольку повышается его общественная опасность. Так, Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением № 677 Совета Министров СССР от 28.08.1974 г. (ст. 36), устанавливает, что должностные лица за прием на работу граждан без паспортов или с недействительными паспортами, а также граждан, проживающих без прописки, подвергаются в административном порядке штрафу в размере 10 руб. То же нарушение, допущенное лицами после применения к ним в течение года меры административного взыскания за такие действия, влечет за собой наложение штрафа в размере до 50 руб. : Последующие нарушения этих правил квалифицируются по ст. 196 УК УССР. В соответствии со ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 26.07.1973 г. «Об административной ответственности за мелкие хищения государственного или общественного имущества» к лицам, совершившим этот проступок впервые, могут быть применены меры общественного воздействия. При повторном совершении мелкой кражи нарушители подлежат административной ответственности в виде штрафа от 10 до 50 руб. И только когда лицо в течение года совершит третье мелкое хищение государственного или общественного имущества, в силу накопления общественно опасных однородных действий, административный проступок трансформируется в преступление2. Состояние повторности образует не только совершение нового проступка, но и повторное применение именно административного, а не какого-либо иного взыскания. Последнее не может быть приравнено к административному наказанию. По решению товарищеского суда за мелкое хищение К. впервые оштрафован на 5 руб. За повторное мелкое хищение приказом директора мясокомбината ему был объявлен выговор. Несмотря на это, К- привлечен за совершение третьего мелкого хищения к уголовной ответственности, и нарсуд   Кировского  р-на   (г.   Керчь)   осудил   его   по  ч.   1

1  СП СССР, 1974, № 19, ст. 109.

2  См.: УК УССР, ч.  1, ст. 85; Ведомости    Верховного    Совета УССР, 1973, № 11, ст. 78; постановление № 12 Пленума Верховного Суда УССР от 29.11. 1974 г. «О практике применения судами Украинской ССР законодательства об ответственности за мелкое хищение государственного  или  общественного  имущества»   (см.:   Радянське право, 1975, № 5, с. 101).

>>>92>>>

ст. 85 УК УССР. В системе административной ответственности имеется большая группа нарушений, совершение которых ранее и наступление в связи с этим ответственности административной составляет необходимую предпосылку уголовной ответственности. Влекут уголовную ответственность совершенные повторно мелкая спекуляция, незаконная охота, уклонение военнослужащего от учебных сборов, нарушение правил по борьбе с бурьяном, проживание в пограничной полосе или в запретной зоне, нарушение правил паспортного режима, административного надзора, валютных операций и др.

Постановления по административным делам этой категории приобретают свойство преюдициальности, состоящее в том, что, во-первых, выводы о юридических фактах, обстоятельствах или правовых отношениях, изложенные в постановлении по административному делу, обязательны для народного судьи, разрешающего уголовное дело, связанное с этим административным делом. Во-вторых, выводы, постановления по административным делам при рассмотрении вытекающего из них уголовного дела не могут быть опровергнуты и вторичное исследование фактов и правовых отношений, установленных административным постановлением, вступившим в законную силу, недопустимо. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что и несудебные акты, принимаемые по административным делам должностными лицами государственных органов, административными комиссиями, органами общественности, также имеют преюдициальное значение.

С преюдициальностью связаны некоторые спорные вопросы. Известно, что самовольная застройка, если за нее гражданин подвергался административному наказанию, влечет ответственность по ст. 199 УК УССР. Возникает вопрос: можно ли считать административным взысканием, имеющим преюдициальное значение, решение исполкома, принятое в порядке ст. 105 ГК УССР о сносе самовольно построенного дома или пристройки к нему? Следует иметь в виду, что в порядке этой статьи решение исполкома о сносе принимается тогда, когда самовольное строительство осуществлено на земельном участке, находящемся в правомерном пользовании. Этот снос — гражданско-правовая санкция, в отличие от сноса по решению исполкома самовольно возведенного строения на самовольно занятом земельном участке. Его

>>>93>>>

и следует  считать   административным   наказанием преюдициального характера.

Нарастание общественной опасности может проявляться в чисто количественных выражениях. Тогда оценочное значение приобретает масштаб противоправного деяния или размер причиненного (угрожаемого) вреда. Проступки, аналогичные по своему составу преступлениям, зачастую отличаются от них лишь количественными пропорциями, имеющими значение квалифицирующего признака. Хищение государственного или общественного имущества стоимостью до 50 руб. — административный проступок, свыше 50 руб. — преступление. Административная ответственность по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 30.11.1976 г. «Об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами» наступает, если стоимость предмета незаконной валютной операции не превышает 25 руб. Если же незаконная сделка заключается на сумму, превышающую 25 руб., ее участники подлежат уголовной ответственности и т. д. \ Для правильного решения вопроса о степени общественной опасности большое значение имеет установление размера причиненного или предполагаемого вреда. При этом денежная стоимость предметов проступка не может дать точного представления о масштабах нарушения закона, и правоприменительные органы, ориентируясь лишь на нее, нередко допускают ошибку в квалификации деяния. Исходя только из стоимости похищенного, нарсудья Киевского р-на г. Донецка квалифицировал как мелкое — хищение 2,5 тонн угля, а нарсудья Новоукраинского района Кировоградской обл. — 132 кг концентрированных кормов. Пленум Верховного Суда СССР от 11.07.1972 г. «О судебной практике по делам о хищениях государственного и общественного имущества» (п. 17) разъяснил, что, определяя размер похищенного, следует исходить не только из его стоимости, но и учитывать размер в натуральном виде (вес, количество предметов и т. п.) 2. Повлиять на объем общественной опасности деликта и соответственно его квалификацию может способ противоправного действия —

1  См.: Ведомости Верховного Совета, 1976, № 49, ст. 713.

2  См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг., с. 450.

93

>>>94>>>

активный или пассивный. Под административным проступком «злостное неповиновение» представителям органов охраны общественного порядка понимается отказ от исполнения настойчивых, неоднократно повторяемых распоряжений или требований работников милиции или народных дружинников, охраняющих общественный порядок. Злостное же неподчинение, проявляющееся в ак-; тивном противодействии (физическом сопротивлении) осуществлению работниками милиции или народными дружинниками их полномочий по охране общественного порядка, квалифицируется как преступление. Общественная опасность правонарушений в значительной степени определяется их продолжительностью. Нецензурная брань в общественном месте, квалифицируемая как мелкое хулиганство, перерастает в хулиганство уголовно наказуемое, если будет длительной и надолго нарушит общественную тишину и спокойствие \. Известное значение при определении степени общественной опасности придается различным средствам, орудиям, инструментам, с помощью которых совершается проступок. И при незначительной стоимости похищенного, если натуральный размер, вес, количество предметов кражи требовали использования транспорта для перевозки, хищение государственного и общественного имущества не может рассматриваться как административно наказуемое, а влечет уголовную ответственность2. Превращение проступков в промысел повышает общественную опасность нарушений. Например, вследствие системы мелких краж по 10—12 кг одним способом гр-н Щ. похитил с тока совхоза «Озерный» 360 кг кукурузы. Общий размер и стоимость похищенного, известный профессионализм противоправных действий дают основание квалифицировать их как преступление. Общественная значимость непосредственного объекта посягательства повышает опасность проступка. Мелкие кражи зерновых в период уборочной и посевной кампаний, проводимых в неблагоприятных погодных условиях, следует квалифицировать как уголовно наказуемые, поскольку повышаются требования борьбы  с потерями сельскохозяйствен-

1  См.: Гришанин П., Хабибулин Т. Мелкое хулиганство и его отличие от уголовно наказуемого хулиганства.— Советская юстиция, 1968, № 10, с. 15.

2  См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг., с. 451—452.

94

>>>95>>>

ного сырья, значимость собранного урожая для народного хозяйства.

У административных проступков единая материально-правовая субстанция, но при этом они не однородны. Сходство и существенные различия делают возможным распределение их по видам. Критериями для классификации могут быть: а) степень общественной опасности проступков; б) форма проявления противоправного действия; в) вид нарушаемых общественных отношений; г) особенность правового положения субъекта проступка; д) порядок административной ответственности. В классификации видное место занимает деление административных правонарушений на виды в зависимости от интенсивности общественной опасности. Можно различить проступки и нарушения. Общественно опасная «нагрузка» каждого конкретного деликта неравномерна, и в зависимости от ее объема следует говорить о трехчленной системе. Сюда входят:

административные проступки, по объему общественной опасности, характеру нарушения и мере причиненного вреда приближающиеся к преступлениям. Но в них заложена меньшая степень общественной опасности, чем в преступлениях (мелкие хищения и хулиганство, спекуляция и самогоноварение, злостное неподчинение представителям власти и нарушение правил административного надзора и т. д.);

административные проступки, незначительные по противоправности и вреду, причиненному общественным отношениям, ответственность за которые наступает в виде ординарного взыскания (штрафа без низшего предела). Это большинство административных деликтов; административные незлостные нарушения первичного характера, каждое из которых лишено общественной опасности, но представляет угрозу в «общей массе». В «массовидности» и кроется общественная опасность. Безбилетный проезд в трамвае одного лица — маловажное нарушение, лишенное общественной опасности. Проезд в трамвае без оплаты группы лиц или регулярный бесплатный проезд одного лица является общественно опасным.

Та же градация прослеживается и в отдельных видах правонарушений. Нарушения общественного порядка, например в зависимости от интенсивности общественной опасности, распределяются на такие:

95

>>>96>>>

незначительные нарушения общественной тишины и спокойствия (сквернословие, крики, шум, смех, музыка, громкий разговор, стук, звон в ночное время);

хулиганство, наказуемое в административном порядке лишь при наличии одновременно двух признаков: нарушения правил общественного порядка, общепринятых норм поведения и выражения этими действиями неуважения к обществу, достоинству человека (нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия) *;

наконец, хулиганские действия, подпадающие под признаки ст. 206 УК УССР.

Деление административных деликтов на проступки (значительная и незначительная степень общественной опасности) и неопасные нарушения целесообразно, как говорилось выше, положить в основу системы проступков, перечисленных в ст. 4 проекта Основ законодательства об административных правонарушениях и Особенной части соответствующих Кодексов союзных республик.

По форме проявления проступки делятся на активные и пассивные. Первые—-это противоправные действия: мелкие хищения, хулиганство, браконьерство, нарушение правил уличного движения и др. Вторые—противоправные бездействия (невыполнение предписанного действия): безбилетный проезд в транспорте, игнорирование правил паспортного режима, противопожарной безопасности, уклонение от обследования или лечения больных венерическими заболеваниями и т. п. Отдельные проступки проявляются в смешанной форме. Нарушения паспортного режима могут быть совершены как в форме действия (лицо, не выписавшись с прежнего места проживания, переехало в другую местность и проживает на жилплощади частного домовладельца без прописки), так и в форме бездействия (домовладелец не принимает действенных мер к прописке этого квартиранта).

По виду нарушенных интересов административные правонарушения делятся на проступки, затрагивающие государственные интересы;   проступки,   посягающие   на

* До введения в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» вместо формулировки «нецензурная брань» законодатель употреблял формулировку «сквернословие».

96

>>>97>>>

личные интересы граждан (нарушения законодательства о труде, техники безопасности, проведение церковью мероприятий, не относящихся к отправлению религиозных культов); проступки, нарушающие общественные интересы (лесонарушения и потравы посевов в колхозах).

По особенностям положения правонарушителя административные проступки можно разделить на служебные и общие. Общие—проступки, совершаемые гражданами СССР, некоторыми категориями иностранных граждан, лицами без гражданства. Служебные проступки могут быть совершены лицами, занимающими определенные должности в госаппарате или имеющими определенные профессии.

В зависимости от порядка привлечения и несения ответственности административные деликты делятся на проступки, разбираемые административными органами по правилам административного производства; проступки административно-судебные, рассматриваемые в судебном порядке; проступки, являющиеся предметом компетенции общественных органов, наделенных элементами государственно-властных полномочий.

Общественная опасность, выраженная в санкциях юридических норм, полностью отвечает объективному характеру общественных отношений. Законодательная оценка, правовое закрепление характера и степени опасности (либо отсутствия таковой в деянии), отражая государственную волю советского народа, состоит в отнесении законодателем правонарушения к тому или иному виду ответственности, в освобождении от нее, в усилении или ослаблении санкций. К. Маркс отмечал, что «от официального общества до некоторой степени зависит квалификация некоторых нарушений установленных им законов как преступлений или только как проступков» '.

Ни одна область советского права не отражает в такой степени современную обстановку, как административное право. Поэтому и нормативные акты, устанавливающие административно-охранительные правоотношения, не являются раз и навсегда данными, а подвергаются изменению в зависимости от фактической ценности конкретных общественных отношений. Динамичность общественной опасности обусловливает относительность

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 516. 4   442                                                                                                                        97

>>>98>>>

границ между проступком и преступлением. По мере нарастания в конкретно-исторической обстановке опасности тех или иных противоправных действий законодатель квалифицирует их как преступление и ведет с ними борьбу уголовно-правовыми методами. В последние годы установлена уголовная ответственность вместо административной за самовольную, без надобности остановку стоп-краном поезда (ст. 217 • УК УССР), что объясняется интенсификацией скоростей, вытекающей отсюда потребностью обеспечения безопасности эксплуатации источников повышенной опасности и усилением дисциплины на транспорте. Вместе с тем снижение степени общественной опасности нередко дает основание для переквалификации преступлений в проступки. Примером может послужить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11.03. 1955 г. «О замене уголовной ответственности за самовольный проезд в товарных поездах мерами административного воздействия» '. Но наиболее наглядно динамику общественной опасности можно показать на правовых формах самогоноварения. Юридическая оценка этого противоправного деяния изменяется в зависимости от социально-экономической ситуации и непосредственных задач, к выполнению которых законодатель стремится в определенный момент развития. Анализ общесоюзного и республиканского законодательства о борьбе с самогоноварением в период с 1919 г. по настоящее время указывает на то, что изготовление крепких спиртных напитков домашней выработки без цели сбыта всегда преследовалось средствами правовой ответственности. При этом наблюдается закономерность: выбор законодателем вида ответственности (уголовной или административной) на разных этапах государственного строительства определяется такими факторами, как конкретная военно-политическая или социально-экономическая обстановка, активизация борьбы с пьянством и самогоноварением (как частью систематической борьбы с преступностью) и т. п 2. С исчезновением конкретных причин, повлекших

1  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 5, ст. 8.

2  См.:    СУ УССР, 1919, № 2, ст.  18; 1920, № 23, ст. 469;  1922, № 38, ст. 577;  1923, № 22—23, ст. 233;  1927, № 26—27; СЗ УССР, 1928, № 2, ст. 14; Ведомости Верховного Совета СССР, 1948, № 14; Ведомости Верховного Совета УССР, 1961, № 28, ст. 343; 1972, № 26, ст. 221; 1973, № 40, ст. 340; УК УССР в ред. 1922 г., ст. ст. 140 и 1402; в ред. 1927 г., ст. ст. 131 и 132; в ред. 1950, 1960 и 1961 гг., ст.

98

>>>99>>>

усиление ответственности за самогоноварение без цели сбыта, это правонарушение квалифицируется обычно как административный проступок. Юридическая оценка деяний в зависимости от условий меняется, и методы право-охраны приводятся в соответствие с объективно складывающимися условиями общественно-экономического развития.

Любое изменение санкции — результат изменения общественной опасности правонарушения' и, следовательно, не может носить произвольного характера. В санкциях выражается политика Советского государства, строящаяся на учете объективного развития и потребностей социалистических общественных отношений. Всякие меры по изменению степени общественной опасности, отражению ее уровня в санкциях правовых норм должны быть основаны на тщательном изучении характера и действительной опасности для общества противоправных проявлений.

Объект административного проступка. Соотношение с объектами правоотношения и правового регулирования

Проблема объекта посягательства административного деликта имеет особенности, требующие специального рассмотрения. Во-первых, должен быть исследован круг общественных отношений, на которые посягает проступок. Во-вторых, необходимо установить соотносимость объекта проступка с объектами правового отношения и регулирования норм права. В-третьих, объект должен быть изучен с точки зрения внутренней структуры. Наконец, заслуживают внимания перспективы развития объектов административной правоохраны.

Является ли правомерным отождествление объекта правового регулирования и объекта административного проступка   (административно-правовой   охраны) *?

ст. 132 и 149; Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг.

1 См.: Демидов Ю. А. Указ. соч., с. 64.

* Тождество объектов административного проступка и административно-правовой охраны обосновал В. Д. Резвых (см.: Резвых В. Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М., 1975, с. 102—105).

4*                                                                                                                                   gg

>>>100>>>

Вопрос не праздный, ибо существует мнение, что особенность правоохранительных норм в том, что они не обладают способностью регулировать общественные отношения, а охраняют их, служат средством «обеспечения» этих отношений, регулируемых другими отраслями права '.

Марксизм-ленинизм рассматривает социалистические общественные отношения как совокупность отношений производственных, детерминированных действием объективных экономических законов и в силу этого от сознания людей не зависящих, и отношений идеологических, проходящих через сознание и выражающихся в волевом поведении индивидов2. Правовые нормы воздействуют на общественные отношения либо с целью упорядочения, закрепления, одним словом, правового регулирования *, либо с целью правовой защиты юридически уже урегулированных общественных отношений (правоотношений) **. Итак, отношения в обществе, разнообразные формы взаимодействия людей, их общественное поведение (но не сами люди!) и являются объектом правового регулирования 3. Объектом же административного проступка (административно-правовой охраны) являются не только

1  Такое предположение в отношении норм уголовного права делает О. Э. Лейст (см.:   Л е и с т  О.   Э.  Санкции в советском праве, с.  105—106). Отграничивает нормы правовой охраны общественных отношений от правового регулирования последних и В. Д. Резвых (см.: указ. соч., с. 5, 6). Обоснованным представляется такое мнение и в отношении административно-охранительных норм, целью которых является охрана не какой-либо определенной отрасли, а различных отраслей права. В законодательстве это выражено, например, в ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, где сказано: «В случаях, особо предусмотренных законом, защита гражданских прав осуществляется в административном порядке».

2  С. С. Алексеев высказывает мысль о волевом характере регулируемых правом общественных отношений. В частности, по его мнению, производственные отношения потому имеют волевой характер, что   «выражаются в волевых   действиях   людей»   (см.:   Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 93).

* Помимо административно-организационных это нормы трудового, финансового, земельного, гражданского и других отраслей права.

** Это нормы уголовной, административной и других видов ответственности.

3  К. Маркс отмечал в связи с этим, что «помимо    своих действий» человек совершенно не существует для закона, совершенно не является его объектом (см.: Маркс  К.,  Энгельс  Ф.  Соч, т   1, с. 14).

100

>>>101>>>

урегулированные правом отношения материального характера, т. е. разнообразные связи и общественное поведение людей в процессе производства материальных благ; не только некоторые надстроечные явления, но и сам человек как организм и личность — совокупность общественных отношений'. Так, физические лица могут быть объектами административно-правовой охраны от посягательств на их здоровье и жизнь, трудовые права, санитарно-гигиеническую и техническую безопасность. Определенные в законе граждане могут быть привлечены к административной ответственности за доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения и т. п. Различные противоправные посягательства на права, здоровье и достоинство личности, даже если они направлены на собственные (а не иных лиц) блага и интересы, закон рассматривает как административный проступок. Это, например, наркомания, хронический алкоголизм и др. Все, что известно об объекте проступка, не дает оснований отождествить его и с объектом административно-деликт-ного отношения. Это понятия не сравнимые и не соотносимые, находящиеся, так сказать, на непересекающихся плоскостях.

Административные проступки представляют собой нарушения отношений не только административно-правовых, но и одновременно земельных и финансовых, колхозных и трудовых правоотношений. Что же касается области управленческих отношений, то она не является единственным объектом проступка. Сферы действия норм административного права, регулирующих общественные отношения в области государственно-управленческой деятельности и норм, предусматривающих административную ответственность, не совпадают2. Характерно, что лишь

1  Некоторые авторы относят понятия «надстройка», «производительные силы», их вещественные и личностные элементы к абстрактно существующим явлениям и в связи с этим приходят к поспешному   выводу о том, что на них не могут   посягать    противоправные деяния (см.: Andrejew I. Указ. соч., s. 32—35).

2  И. С. Самощенко потому связывает объекты посягательств административного   проступка   с   государственным   управлением,   что будто бы сами нарушенные общественные отношения находятся в компетенции органов государственного управления. «Само многообразие  непосредственных  объектов  административных правонарушений,— пишет он,— есть лишь отражение многосторонности компетенции  административных органов»   (Самощенко   И.   С.   Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963, с. 193— 194). Но компетенция    (предметы    ведения,    задачи,    полномочия,

101

>>>102>>>

четыре состава административных проступков — нарушение правил паспортных, административного надзора, передвижения иностранцев на территории СССР, военной подготовки и учета — в случае повторности караются уголовными санкциями за нарушение порядка управления. Повторное же совершение всех других административных проступков обусловливает уголовную ответственность за преступления против социалистической собственности, общественного порядка, правил торговли, охраны природы, за валютные операции и т. п. Не видим оснований разделять мнение о том, что объектом проступка являются «отношения в сфере государственного управления» (или «порядок государственного управления», или «сфера исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления») '. В плане объекта проступка правильнее было бы говорить не столько об управленческих отношениях, сколько о более масштабных по объему отношениях организационного свойства. Представляется, что в вопросе о предмете советского административного права правильную позицию занимал М. М. Агарков, считавший, что организационные отношения в Советском государстве имеют примат над управленческой деятельностью. В современной науке управление также считают частью организации. В. П. Боголепов, например, пишет: «Организация не является и не может быть частью управления, а во всех случаях управление представляет собой часть общей организации. Точнее, управление подчиняется организационному фактору» 2. Организацию в этом понимании не следует отождествлять с оперативно-организационной работой, цель и содержание которой — налаживание, упорядочение работы государственного механизма управления. Если в первом случае управление — элемент ор-

права и обязанности госоргана)—это особая разновидность общественных отношений, урегулированных нормой административного права, отношений административно-правовых. Нарушение их карается не административными, а дисциплинарными или уголовно-правовыми санкциями.

1 См.: Хангельдыев Б. Б. К вопросу об объекте административного правонарушения.— Сб. учен. тр. Свердлов, юрид. ин-та, 1964, с. 135; Додин Е. В. Основание административной ответственности. Автореф. канд. дис. М., 1965, с. 5—6.

2Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права.—СГП, 1940, № 8—9, с. 61; Боголепов В. П. О состоянии и задачах развития общей теории организации. М., 1968, с. 40.

102

>>>103>>>

ганизации, то во втором — организация — функция управления.

Общеобязательные правила имеют целью административно-правовую охрану групп или отдельных общественных отношений, возникающих в связи с использованием государственными, общественными организациями, населением природных фондов (земельного, водного, охотничьего, лесного), средств транспорта и связи. Административные проступки посягают на правила советской торговли и здравоохранения, санитарии и гигиены, охраны труда и трудового законодательства. Объектами проступка являются правила уличного движения, противопожарные, таможенные, застройки земельных участков, пользования электроэнергией и др. Как видим, мерами административной ответственности преследуются нарушители особого круга общественных отношений, складывающихся в связи с организацией использования производительных сил развитого социалистического общества. Важность этих специфических общественных отношений подчеркивал К- Маркс словами: «Урегулированность и порядок являются именно формой общественного упрочения данного способа производства и потому его относительной эмансипации от просто случая и просто произвола» '. В пестром разнообразии составов проступков есть и такие, которые дезорганизуют бытовые общественные связи между людьми в процессе создания общественного продукта, обмена и распределения материальных благ. К таким деликтам относятся нарушения общественного порядка, в частности мелкое хулиганство, хронический алкоголизм и др. Административные проступки связаны с нарушением не только базисных, но и надстроечных отношений, поскольку объектом являются правила воинского учета, военной подготовки, паспортного режима. Эти проступки могут дезорганизовать функцию вооруженной защиты социалистического способа производства.

Освобождение от уголовной ответственности с привлечением к ответственности административной лиц, совершивших преступления, не представляющие большой общественной опасности, означает отнесение к компетенции органов административной юрисдикции более 80 составов, за которые предусматривается наказание в виде лишения  свободы   не  свыше   одного  года  или другое

1 Маркс  К-,  Энгельс  Ф.  Соч., т. 25, ч. 2, с. 356—357.

103

>>>104>>>

более мягкое наказание '. Сложившиеся виды объектов административных нарушений при этом остаются неизменными, так как преступления посягают на те же общественные отношения, которые охраняются нормами с административными санкциями. Эти объекты — сфера народного хозяйства, имущественные интересы, а также жизнь, достоинство советских граждан, их политические, социально-экономические, личные права, общественный порядок и безопасность.

Взаимосвязь проступков, посягающих на базисные отношения, и проступков в сфере надстройки основана на диалектике базиса и надстройки. Последняя, по мысли В. И. Ленина, определяется базисом, но «служит, в конечном счете, производству»2. Поэтому всякие посягательства на надстройку приводят к нарушениям в сфере обслуживаемого базиса и наоборот.

В организующей деятельности по налаживанию широкомасштабных рациональных связей между людьми и их объединениями в интересах общественного производства и в других областях человеческого общежития решающая роль принадлежит социалистической государственной власти и управлению. На связь государственного управления с организацией социалистического способа производства указывали классики марксизма-ленинизма, подчеркивая, что «администрация есть организующая деятельность государства»3, назначение которого «сводится теперь прежде всего и в первую голову к чисто экономической задаче»4. Задача же экономического преобразования может быть успешно осуществлена лишь на базе законодательства, на основании законов 5. Таким образом, законодательная и управленческая деятельность государства составляет важнейшую часть общей организации социалистического способа производства. Связывают институт административной ответственности с охраняемым им объектом властно-представительная и исполнительно-распорядительная функции государства. Конкретно проявляются они в законодательном порядке

1  См.: ч. 3 и 4 ст. 43 Основ   уголовного   законодательства Союза ССР и союзных республик; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02. 1977 г. «О внесении изменений и дополнений в уголовное законодательство Союза ССР».

2  Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 276.

3  Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 440

4  Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 130.

5  См.: там ж е, с. 174, 501—502.

104

>>>105>>>

установления ответственности. Решают эту задачу органы власти в издаваемых ими законах или актах, имеющих законодательное значение. Ответственность далее реализуется через исполнительно-распорядительные органы государственной власти, а также судебные инстанции или общественные органы, наделенные элементами государственно-властных полномочий. Наконец, роль государства проявляется в свойственных ему властно-распорядительных, административных методах реализации ответственности: наказание применяется, исполняется от имени государства и имеет вид государственного принуждения.

Следует поддержать мысль о том, что институт административной ответственности — это объективный результат действия экономических законов социализма ' и все их положительные проявления обеспечиваются, защищаются нормами административной ответственности. «Как бы ни была пестра вся совокупность юридических фактов,— замечает С. С. Алексеев,— они в конечном счете (через нормы права) связаны с экономическим базисом»2. Итак, объектом административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в процессе организации социалистического способа производства, регулируемые нормами гражданского, трудового, административного, земельного, финансового права и охраняемые санкциями административно-правового характера.

Те или другие общеобязательные правила, на которые посягают проступки, группируются по различным областям общественной жизни. Критерием для классификации может быть характер нарушаемых отношений. По нему классификация общеобязательных правил, гарантируемых административно-правовыми нормами, выделяет восемь групп родовых объектов административных проступков:

—  правила   благоустройства,  противопожарные,  санитарно-гигиенические   (охраны  здоровья) и безопасности труда;

—  правила  эксплуатации  транспорта, средств связи и электроэнергии;

1  См.:   Хангельдыев   Б.   Б.   О  систематизации советского административного законодательства.— Сб. учен. тр. Свердлов, юрид. ин-та, 1964, вып. 2, с. 57.

2  См.:   Алексеев  С.  С.   Проблемы теории права, с. 345.

105

>>>106>>>

—  правила  торговли, финансовой  системы  и сохранения социалистической собственности;

—  правила строительства и жилищно-коммунального хозяйства;

— правила охраны природы;

—  правила охраны общественного порядка и безопасности ';

—  правила военного учета и учебных сборов;

—  правила отправления религиозных культов.. Различают понятия общего, родового и конкретного

объектов административного проступка. Общий объект проступка — это совокупность всех правоотношений, складывающихся в сфере организации использования социалистических производительных сил и охраняемых административными общеобязательными правилами. Общий объект представляет собой сложную систему, включающую другие подчиненные объекты. Так, родовой объект, исходя из суммы признаков нарушенных интересов, представляет законченное, целостное общественное отношение, регулируемое несколькими отраслями права2. Сам по себе он представляет систему (точнее, подсистему) объектов конкретных проступков. Конкретный объект связан с каким-либо реальным проступком. Например, на правила советской торговли, финансов и охраны социалистической собственности посягают следующие административные проступки — мелкая спекуляция, занятие запрещенным промыслом, неквалифицированная контрабанда валютой, скупка вещей у иностранцев, изготовление, хранение и приобретение самогона, мелкая кража государственного и общественного имущества. Как видим, родовой объект дифференцируется на объекты конкретные, связанные с каждым отдельным проступком. Дифференциация соответствует структуре отношений, на которые посягают проступки. Между конкретными объектами могут существовать и более сложные связи. Нарушение правил отправления религиозных культов, например, включает:

1  О соотношении понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность» см.:   Гранин А.  Ф.  Теоретические вопросы социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. Автореф. докт. дис. Киев, 1975, с. 15.

2  В литературе справедливо    указывается, что родовой объект может представлять собой и группу однородных общественных отношений (см.: Andrejew I. Указ. соч., s. 25).

106

>>>107>>>

посягательство на духовную и физическую свободу граждан, их общественное сознание (вовлечение несовершеннолетних в молитвенные хоры, оркестры, шествия; организация детских, юношеских, женских молитвенных, библейских, литературных и др. нелегальных собраний; применение мер принуждения и наказания к верующим);

деятельность служителей культа без разрешения официальных органов и надлежащей регистрации, т. е. с нарушением порядка отправления культов (собрание или заседание религиозных объединений, их исполнительных, ревизионных органов, а равно совершение религиозных обрядов, церемоний под открытым небом, в домах, квартирах верующих, например религиозные шествия, крещение детей);

вторжение в имущественную сферу граждан (вымогательство денег за совершение обрядов и присвоение их; создание касс взаимопомощи, кооперативов; оказание материальной поддержки верующим; взимание каких-либо взносов или принудительное обложение в пользу религиозных объединений);

нарушение порядка церемоний, религиозных обрядов и отправления культов (совершение обрядов, церемоний или помещение предметов культа в зданиях и на территории государственных и общественных предприятий, организаций и учреждений) и т. д.1 Объектом каждого из посягательств здесь являются различные стороны сложной совокупности общеобязательных правил, объединяемых понятием родового объекта.

Могут быть сделаны краткие выводы, состоящие в том, что административные проступки посягают на организацию социалистического способа производства, представляющего собой единство двух неразрывно связанных явлений: личного элемента производительных сил — людей и их общественных (производственно-организационных) отношений. И еще, объект проступка охватывает не только общественные организационные отношения, но и правовые, фиксирующие и охраняющие фактические отношения, а также норму права, установившую юридические отношения.

1 См.: Положение о религиозных объединениях в Украинской ССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета УССР от 1. 11. 1976 г.—Ведомости Верховного Совета УССР, 1976. № 46, ст. 420.

>>>108>>>