Глава IV РАЗВИТИЕ (РЕАЛИЗАЦИЯ) АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ОТНОШЕНИЯ

Процессуальное   административно-деликтное   отношение и производство по делам о проступках

Отношения, возникающие с осуществлением правоохранительных задач и привлечением к административной ответственности, так же как и правоотношения по регулированию исполнительно-распорядительной деятельности, представляют собой сложный комплекс, на развитие и изменение которого воздействуют одновременно материальные и процессуальные нормы. Если материальные нормы выражают статику в этих отношениях, то процессуальные — их развитие. В совокупности они дают понятие советского административного права.

Материальные нормы административного права определяют задачи, содержание и формы исполнительно-распорядительной деятельности, компетенцию органов, условия ее осуществления, личные права и юридические обязанности субъектов соответствующих правоотношений, а также содержание правил-запретов и правоохранительные обязанности. Эти правовые нормы с содержащимися в них признаками состава проступка очерчивают пределы противоправности и наказуемости, определяют виды и характер применяемых санкций, меру ответственности, устанавливают объем полномочий органов административной юрисдикции, формы и методы осуществления прав и обязанностей. Есть, таким образом, основания говорить о «содержательном» характере норм, образующих административное материальное право — подотрасль административного права. Каждой норме материального права корреспондирует норма процессуальная, определяющая процедуру, специальные методы соблюдения и реализации правовых требований материальных норм. Административно-процессуальные нормы в пределах, намечаемых материальными нормами, обеспечивают осуществление субъектами проступочных отношений их прав и обязанностей. Так, ст. ст. 20, 21 Положения об административных  комиссиях  Украинской  ССР  обязывают

154

>>>155>>>

комиссии при определении вида и размера взыскания учитывать характер совершенного проступка, степень и форму вины нарушителя, его личность и материальное положение, обстоятельства дела, смягчающие или отягчающие ответственность. Одновременно предполагается право нарушителя обжаловать постановление комиссии в случае невыполнения этих требований. Материальное право субъекта ответственности требовать от комиссии выполнения ст. ст. 20 и 21 может быть осуществлено им на условиях, гарантированных процессуальными нормами — ст. ст. 22 и 23 этого положения и ст. 244 ГПК УССР о порядке обжалования постановлений комиссии. Совокупность процессуальных норм составляет подотрасль административного права — административное процессуальное право *.

По объекту воздействия в составе советского административного процессуального права можно выделить две группы норм: нормы, посредством которых реализуются отношения в сфере организационно-управленческой деятельности государственного аппарата. Их совокупность составляет понятие административного процесса (сущность и структура административного процесса рассматривались автором в монографии «Вщповщальшсть за адмшютративш правопорушення», с. 87); нормы, обеспечивающие реализацию административной ответственности за нарушение или невыполнение общеобязательных правил (производство по делам административных проступков).

Из сказанного следуют важные выводы. Во-первых, объекты, на которые воздействуют административный процесс и производство по делам проступков, не одни и те же. Следовательно, критерием для разграничения этих институтов является предмет (объект) воздействия (регулирования). Административно-процессуальное право представляет собой систему норм, объединенных различными типами связей. Один вид связи характерен для административно-процессуальных норм, посредством которых осуществляется правоустановительная и управленческая деятельность, другой тип связи лежит в основе применения принудительных мер, третий — свой-

* Однако в правовой жизни эти отрасли развиваются неравномерно. В последние годы интенсивно развивается материальное административное право, но процессуальное право существенно не перестроилось.

155

>>>156>>>

ствен порядку рассмотрения и разрешения дел об административных проступках. А это означает, что нормы административно-процессуального права, регламентирующие порядок ответственности за проступки, не объединяются понятием административного процесса. Объект этих деликтов, как уже говорилось, выходит за границы сугубо государственного управления (исполнительно-распорядительной деятельности), и, следовательно, критерием отграничения этих норм от иных в составе административного процессуального права есть связь с управлением. Во-вторых, административно-процессуальное право по диапазону действия совпадает не только с одноименной материальной отраслью, но и с другими, в реализации которых оно участвует'. В-третьих, понятия административного процесса и производства являются подчиненными: объем этих самостоятельных институтов поглощается объемом подчиняющей административно-процессуальной отрасли. В-четвертых, отношения, складывающиеся в ходе производства по делам административных проступков, и процессуально-деликтные отношения — это тождественные явления.

Представляется бесплодной всякая попытка от материального правоотношения оторвать процессуальное отношение, признать самостоятельное существование последнего. Было бы также ошибочным связывать возникновение административно-правовых отношений с административно-правовой деятельностью, с теми или иными процессуальными действиями. Между обоими видами правоотношений сложилась, в сущности, следующая взаимозависимость. Материальные деликтные отношения реализуются обычно через соответствующие процессуальные отношения, которые, в свою очередь, детерминируются материальным правоотношением, в связи с ним существуют и развиваются. Оба соотносятся между собой как объективное и субъективное явления.

Право имеет сложное содержание, состоящее из совокупности различных элементов — материальных и идеологических. Волевое, мотивированное, целенаправленное   обусловливается   объективным,   материальным.

1 «Административно-процессуальные нормы, — замечает В. Д. Сорокин, — вышли за пределы одноименной материальной отрасли... и участвуют в реализации... отношений, регулируемых... иными отрао-лями материального права» (см.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право — отрасль права. — СГП, 1969, № 8, с. 16).

156

>>>157>>>

Так, установление устойчивых взаимосвязей ответственности диктуется потребностями, интересами общества и проходит через сознание людей. Нормы правовой ответственности не могут быть реализованы вне волевой, сознательной деятельности индивидов. Любой акт, поступок, связанный с проведением в жизнь ответственности, требует от человека субъективно-личностных оценок и поведения. «Все побудительные силы, вызывающие его действия,—писал Ф. Энгельс,-—неизбежно должны пройти через его голову» '. В то же время юридическая ответственность является реальностью, ее наступление не зависит от воли и желания нарушителя. Правовая ответственность исходит из материальной действительности, ибо охранительные правовые акты отражают общественные потребности, обусловлены интересами советского народа, которые объективируются в государственной воле, возведенной в закон. Санкции норм, их вид, объем также обусловлены степенью общественной опасности деяния, зависящей от динамизма социальной ценности общественных отношений. Итак, административно-правовое отношение и лежащая в его основе административная ответственность возникают независимо от субъективных административно-процессуальных отношений и существуют объективно.

Особенностью взаимосвязи материальных и процессуальных отношений является подчиненная роль последних, их служебная функция. Возникая с целью реализации материального закона, процессуальные правоотношения служат основной задаче установления объективной истины, выявления факта существования в реальной действительности данных материальных отношений. Они создают условия, обеспечивающие точное и правильное, деловое и практическое осуществление материальных отношений, «которые уже стали законом (но не стали еще реальностью)»2. Процессуальные отношения носят дискретный характер, чем отличаются от стабильных материальных отношений. Так, за время существования данного конкретного административно-деликтного отношения процессуальные связи могут прекращаться и вновь возобновляться. В ряде случаев материальное деликтное отношение не прекращает своего действия и после применения административного взыскания, т. е. в течение всего

1   Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 21, с. 310.

2  Л ен и н В. И. Поли. собр. соч. т. 36, с. 182.

157

>>>158>>>

срока погасительной давности, так как процессуальные отношения могут возникать всякий раз при повторном проступке. Но это уже отношения нового процессуального характера, и соответствующие им права и обязанности заключены в новые временные рамки. Административно-деликтное отношение возникает в связи с правовой защитой различных отраслевых правоотношений, следовательно, соответствующее процессуальное отношение выполняет свою служебную роль в интересах нескольких материальных отраслей — административного, земельного, трудового,  колхозного права.  Однако же «формой жизни» оно является только для профилирующего адми-нистративно-деликтного отношения. Поэтому генетически процессуальное право связано не со многими материальными отраслями, как полагают некоторые ученые-юристы \ а с одним материальным законом. Вывод этот основан на некоторых общих моментах. Объект материального и процессуального деликтных отношений один и тот же — это ответственность, административное наказание правонарушителя. Един и объект правоохранительного воздействия   норм   административного  права — общественные отношения, возникающие в связи с организацией социалистического способа производства. Общность природы   материальных   и   процессуальных   норм   можно проследить на итоговой процессуальной форме административного производства — постановлении (решении) по административному делу. Оно основано как на нормах процессуального, так и на нормах материального права. С   процессуальной   точки   зрения   постановление — это юридический факт, входящий в состав процессуальной деятельности компетентного органа или   должностного лица. Постановлением выполняются обязанности перед лицами, участвующими в деле. По содержанию же это акт применения материального права. Кстати, и понятия, характерные для административной ответственности, — проступок, вина, нарушитель и взыскание — в административных процессуальных актах употребляются в том же значении, что и в материальных административных нормах. Единство материально-правового отношения и его процессуальной   формы   подчеркивал К. Маркс, когда говорил  о  том,  что  процесс и  право  связаны  друг  с

1 См.: В iIek F.,  Сег п у I., P a nу г ек L, P i рек I. Spravni rizeni.   Praha,   1961,   s.   9.

158

>>>159>>>

другом   так   же   тесно, как   формы   растений   связаны с растениями, а формы животных — с мясом и кровью животных, и если, продолжал Маркс, «судебный процесс сводится к одной только бессодержательной форме, то такая пустая формальность не имеет никакой самостоятельной ценности».1 Уместно предположить, что процессуальное право представляет собой как бы надстройку над  материальным  правом.  Эту качественную  особенность   процессуального   права   считают   закономерной для   гражданского   (уголовного)   и   судебного   права2. Но закономерность эта свойственна и соответствующим категориям административного права: тут процессуальное право также является производным от права материального.   Например,   материально-правовые   полномочия   административной   комиссии   рассмотреть  материалы административного дела представляют собой ее же процессуально-правовые полномочия придерживаться формы и сроков производства, вызывать нарушителя и свидетелей, постанавливать решение по делу и т. п. Связи такого характера отражают законодательные акты об    административной   ответственности.    Подавляющее большинство их являются  смешанными,  содержащими нормы и материального, и процессуального права. Тут процедура ответственности определяется вслед за описанием состава правонарушения, указанием на виды и меры наказания. Некоторые административно-правовые институты, как уже подчеркивалось, относятся одновременно как к материальному, так и к процессуальному праву. Давностные сроки ответственности имеют двойственную   природу,   поскольку  определяют   не   только условия возбуждения преследования делинквента (материальная норма), но и условия наказуемости, т. е. исполнения постановления (процессуальная норма). Соблюдение или несоблюдение этих сроков, установленных материальным   законом,   ведет   к   процессуально-правовым последствиям. Иногда законодателем используется другой прием: процессуальные акты издаются «в развитие»

•Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 158.

2 См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с. 229. По обсуждаемому вопросу имеются и другие соображения. Процессуальное право, по мнению В. Д. Сорокина, не может рассматриваться как производное от соответствующей материальной отрасли (см.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право,  с.  55).

159

>>>160>>>

ранее изданных материально-правовых документов. Они содержат исключительно процессуальные нормы, уточняющие, толкующие порядок наказания. Эти «чисто процессуальные» акты полностью отражают дух, цель и построение соответствующих материальных норм, устанавливающих признаки противоправных деяний, вид и объем положенного наказания.

Существуют различные взгляды и на метод кодификации материальных и процессуальных административно-правовых норм. Сторонники раздельной их кодификации считают необходимым создание не только двух республиканских административных кодексов (Административного кодекса и Административно-процессуального кодекса), но и двух Основ — Административного законодательства и Административно-процессуального законодательства или же двух кодексов на базе единых общесоюзных Основ административного законодательства (В. Д. Сорокин, В. И. Попова). Раздельная кодификация мотивируется интересами ее техники, соображениями удобств применения норм. Однако, на наш взгляд, наилучшим решением вопроса было бы создание комплексных кодификационных актов, содержащих и материальные правовые установления, и процессуальные предписания, включенные в этот акт в виде самостоятельного раздела «Производство по делам об административных проступках». Множественность кодификационных форм противоречит самой идее консолидации законодательства, к тому же далеко не все административно-процессуальные нормы являются пригодным материалом для самостоятельной кодификации. Многие процессуальные действия, даже отдельные институты производства о проступках (обыски и осмотры по делам о мелкой спекуляции, кражах, нарушениях правил охоты и валютных операций; подача и рассмотрение жалоб на постановления о штрафах и т. п.), реализуются по правилам уголовного и гражданского процессов, поскольку лишь упоминаются в административных актах, не содержащих ни порядка, ни методики проведения их в жизнь.

Применение только процессуальной нормы к материальным административно-деликтным отношениям недостаточно для образования отношений деликтно-про-цессуальных. Необходим фактический состав. Это административная материальная норма, а также факт ее нарушения (невыполнения). Норма, как и событие про-

160

>>>161>>>

ступка, является юридическим и фактическим основанием возникновения материальных отношений. В свою очередь эти отношения становятся условием применения процессуальной нормы, т. е. юридическим фактом для процессуального отношения. При наличии материального отношения, процессуальной нормы и правосубъектности, свидетельствующей о процессуальной право- и дееспособности участников административного производства, возникают полноценные процессуальные правоотношения. Например, факт нарушения ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» совершеннолетним, вменяемым гражданином является условием возникновения административно-правовых отношений между правоохранительным органом и делинквентом. Эти материальные правоотношения выступают в свою очередь условием (юридическим фактом) возникновения процессуальных отношений: ответственность за нарушение общественного порядка наступает лишь в пределах процессуального режима, предусмотренного ст. 2 указа от 26. 07. 1966 г. и постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07. 1966 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство». Рассматривая административно-процессуальные отношения в плане юридических фактов, их порождающих, можем выделить, во-первых, процессуальные отношения организационно-управленческого свойства. Условием их образования являются административные материальные отношения, возникшие в результате правомерных действий физических и юридических лиц или воздействия непреодолимой силы (издание актов государственных и общественных органов, заявления и жалобы граждан, конклюдентные действия, стихийное бедствие и др.)- Во-вторых,— это административно-процессуальные отношения, возникающие за пределами государственной управленческой деятельности. Условиями возникновения этого вида отношений являются материальные административно-деликтные отношения.

Процессуальные деликтные отношения как форма административной правоохранительной деятельности имеют собственное содержание. Его составляет процессуальная деятельность, определенные процессуальные действия, которыми субъекты отношений осуществляют

У26     442                                                                                                           161

>>>162>>>

права и обязанности *. Следовательно, под административно-процессуальным деликтным понимается урегулированное процессуальными нормами отношение между административно-юрисдикционным органом, правонарушителем и другими лицами, состоящее в деятельности, совершаемой на основе процессуальных прав и обязанностей и направленной на реализацию материального ад-министративно-деликтного отношения.

Производство по делам об административных проступках ** можно определить как процессуальное правоотношение, возникающее в связи с привлечением к административной ответственности и распадающееся на ряд отдельных процессуальных действий и отношений, связанных единством соответствующего материально-правового отношения. Каждая из составных частей административного производства регламентирует движение дел об административных проступках в определенном порядке, предусматривающем констатацию фактов правонарушений, рассмотрение и разрешение дел, обжалование и исполнение  административных постановлений.

Существуют диаметрально противоположные точки зрения на правовой режим административного производства. В. Д. Сорокин, представляющий одну из них, считает, что это производство целиком основано на нормах административно-процессуальных'. По мнению же С. С. Алексеева, административные дела рассматриваются и разрешаются путем применения норм уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права2. Фактически же (это подтверждается анализом действующего законодательства и практикой его применения) административное производство отправляется прежде всего нормами административного процессуального права (ведь разрешаются дела, вытекающие из административно-правовых отношений), а также нормами уголов-

* Сорокин В. Д., специально исследовавший содержание процессуального правоотношения, пришел к правильному, на наш взгляд, выводу о том, что в него также входит фактическое отношение, закрепляемое материальным административно-правовым, и само это материальное правоотношение (см.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное   право,   с.   106).

** Далее — административное производство.

1   См.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса,   с.   62—65.

2  См.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы советского права. М., 1961, с. 70.

162

>>>163>>>

ного и гражданского процессуального права. Говоря о соотношении тех и других, заметим, что гражданское и уголовное процессуальное право совпадает с соответствующим судопроизводством, в то время как административное производство представляет собой лишь часть административно-процессуального права. Его нормы специально устанавливаются актами высших органов власти, служат правовой основой административно-процессуальным институтам (например, для сроков давности и других процессуальных сроков). Если уголовно- и гражданско-процессуальному праву присуща детальность в регламентации процессуальной деятельности, то нормы административно-процессуальные регламентируют не весь ход и не все способы производства, а лишь наиболее важные процессуальные действия и процедурные требования рассмотрения и разрешения административных дел. Однако правила о том, что административные материалы рассматриваются не судом, а судьей единолично, в сокращенные сроки, что решение по делу оформляется постановлением, не подлежащим обжалованию, и т. п., еще не создает возможность рассмотрения и разрешения дел в определенном процессуальном цикле. Несовершенство административного процессуального закона обусловливает использование в административном производстве метода аналогии *. Восполнение пробелов идет не только путем аналогии права (применение общих начал и смысла законодательства), но и посредством применения по аналогии конкретных законов смежных процессуальных отраслей — норм-«приемышей», которым придается заместительное (субсидиарное) назначение. Ситуация, сложившаяся в настоящее время в административном производстве, предполагает широкое использование внутренней аналогии, вытекающей из внутренних процессов данной отрасли. Скажем, по аналогии со сроками, установленными для рассмотрения судьями дел о мелком хулиганстве, спеку-

* Польские ученые — административисты Е. Старосьцяк и Е. Смоктунович, исследовавшие проблему аналогии в административном праве, обоснованно аргументируют возможность использования по этому методу норм уголовного и гражданского судопроизводства к административно-процессуальным отношениям (см.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М, 1959, с. 201; S m о k t u n о w i с z E. Analogia w prawie administracyj-nem. Warszawa, 1970. — Современное польское право, 1973, № 19, с.   63).

6*                                                                                                                     163

>>>164>>>

ляции и др., рассматриваются административные материалы по Указу Президиума Верховного Совета УССР от 17. 08. 1966 г. «Об ответственности за нарушение правил административного надзора», где такие сроки законодателем вообще не предусмотрены '. Вопросы наложения штрафов сельскими (поселковыми) Советами народных депутатов и их исполкомами решаются применительно к порядку, установленному для административных комиссий. Используя возможность аналогии, народный судья, рассматривая подведомственные дела, может заменить административный штраф предупреждением в порядке ст. 16 Указа от 15. 12. 1961 г. о штрафах.

Альтернатива в избрании конкретных процессуальных форм основана на определенных критериях. Такие признаки, как относительно высокая степень общественной опасности, приближающая проступок к преступлению, наказание за проступок, если оно по внешней форме выражения и по объему приближается к уголовной санкции, обусловливают уголовно-процессуальное влияние на форму разрешения дел о проступках. Преимущественно на этой основе построено административно-судебное производство по делам о мелком хулиганстве и хроническом алкоголизме, мелкой спекуляции и наркомании, мелком хищении государственного и общественного имущества, о злостном неподчинении законному распоряжению работников милиции и т. п. Нормы уголовного процесса действуют в случаях прекращения производства по уголовному делу и одновременном возбуждении административного преследования (ст. 71 УПК УССР). Об уголовно-процессуальных тенденциях административного производства свидетельствует судебный порядок рассмотрения этих дел со свойственными ему аксессуарами: исследование судьей (судом) фактической обстановки проступка в форме судебного заседания, наличие процессуальных сроков, ограничивающих во времени процессуальные действия участников производства, обязательность опроса правонарушителя, свидетелей, использование экспертизы, осмотр вещественных доказательств и т. п. Обращение административного взыскания на имущество проводится с соблюдением правил, установленных уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, применительно к конфискации имущества по

1 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1966, № 32, ст. 197. 164

>>>165>>>

приговору суда. Практика свидетельствует, что и в случаях опротестований, пересмотров административных постановлений в порядке судебного контроля, а также при направлениях административных материалов на дополнительную проверку руководствуются нормами уголовно-процессуального законодательства. В данном случае нормы одной процессуальной отрасли применяются к отношениям смежной, нормы которой регулируют сходные общественные отношения сходными же методами  (субсидиарное применение).

Влияние гражданского процесса ощутимо там, где административный проступок имеет незначительную степень общественной опасности, а вина легко установи-ма, или когда функция производства является как бы продолжением основной должностной функции представителя госоргана. Общие правила гражданского судопроизводства применяются при рассмотрении административ-но-деликтных дел в товарищеских судах, административных комиссиях при исполкомах Советов народных депутатов. Подведомственность дел определяется по типу гражданского процесса. В этой же процессуальной форме осуществляется и судопроизводство по жалобам лиц, оштрафованных в административном порядке. Причем, в кассационной инстанции действуют не только общие правила гражданского судопроизводства, но и предусмотренные законом изъятия (исключения из правил и дополнения к ним).

Чисто административно-правовой формы производства по делам административных проступков не существует. Основные понятия, сосредоточенные вокруг деликтного административно-процессуального отношения и юрис-дикционных гарантий, являются видоизменением, приспособлением к коренным уголовно-правовым и цивилис-тическим построениям. Использование норм других отраслей процессуального права в административном производстве обусловлено общностью всех процессуальных форм и закономерно в силу объективного процесса взаимопритяжения и взаимодействия различных отраслей и институтов советского права'. Производство по административным  делам  сближает с уголовным   и

1 См.: Галаган И. А. О методологии исследования процессуальных проблем административной ответственности и о путях совершенствования законодательства в этой области.—Учен, зап Перм.  ун-та,   1972,  №  275,  с.   126—127.

1/2 + 6    442                                                                                            165

>>>166>>>

гражданским судопроизводством прежде всего единство процессуальных принципов, установленных Конституцией СССР (VII, гл. 20) и Основами уголовного и гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик. Это принципы социалистической законности, выборных начал процессуальной деятельности, единого и равного для всех граждан и должностных лиц процесса рассмотрения дела, гласности, устности, непосредственности, национального языка производства и т. п.1 Все три процессуальные формы имеют единое правоохранительное задание в отношении общественного и государственного устройства, социалистической системы хозяйства, со-циалистической собственности на средства производства, законных интересов субъектов советского права, закрепленных Конституцией СССР. Административное производство, гражданский и уголовный процессы находятся в тесной связи и с точки зрения структурного построения. Внутренняя структура производства подобна построению других форм процессуального права, поскольку отражает стадийность движения дел в процессе их рассмотрения и разрешения (процессуальные стадии). Административное производство, уголовный и гражданский процессы имеют, наконец, общие процессуальные гарантии. Это —■ обжалование решений, их пересмотр в порядке прокурорского и ведомственного надзора, установление объективной истины в ходе производства по каждому конкретному материалу, право давать объяснения, знакомиться с административным делом и др.

Однако гражданский и уголовный процессы, будучи «задействованными», в административном производстве также не могут претендовать на «чистоту». Функционируя в рамках административного закона — положений об административных комиссиях, товарищеских судах и других нормативных документов, эти процессуальные нормы преследуют цель реализации именно административной, а не какой-либо иной ответственности. При этих обстоятельствах уголовные и гражданские процессуальные нормы и принципы адаптируются применительно к материальной  сущности  административных  проступков

1 См.: Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик; Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.— Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, №  50,  ст.  526.

166

>>>167>>>

и наказаний, за них положенных. Скажем, диспозитив-ность, определяемая нормами гражданского процесса как право субъекта ответственности распоряжаться своими материальными и процессуальными правами, в административном производстве означает лишь свободу распоряжения процессуальными средствами защиты своих интересов (разумеется, при активном содействии органов административной юрисдикции), но не материальным правом. Как видим, диспозитивность — этот принцип гражданского процесса — в административном производстве в известной мере утрачивает содержание, конкретные пределы, формы выражения, характерные для гражданского права. В некоторых союзных республиках делается попытка законодательным путем адаптировать нормы иных процессуальных отраслей к условиям административного производства. Например, в Белорусской ССР нормы гражданского процесса о производстве по заявлениям оштрафованных лиц излагаются в Положении о порядке наложения и взыскания административных штрафов '. Однако, надо заметить, это не превращает их в нормы административно-процессуальные, поскольку сохраняются характерные для них методы гражданско-правового регулирования.

В институте административного производства имеет место явление конгломерации административных, уголовных и гражданских процессуальных норм. При таком сочетании, подчиняясь задаче, целям и методам административного производства, нормы гражданского и уголовного процессов не преобразуются в нормы административного права и сохраняют определенные отраслевые особенности.

Выводы заключаются в том, что, во-первых, материальные административно-правовые нормы лишь посредством одноименных процессуальных норм превращаются в фактор, формирующий административно-деликтные отношения. Процессуальные нормы, во-вторых, неотделимы от материальных норм, генетически связаны с ними. Связь деликтных материально-правовых отношений и однотипных процессуальных отношений — это связь содержания и формы. В-третьих, заполнение пробелов в процессуальном режиме административного производства осуществляется приемами аналогии закона, права, а

1   См.:   СЗ   БССР,   1961,  №  39,   ст.  414. '/г+6*                                                                                                  167

>>>168>>>

также внутренней аналогии правовых норм. Административное производство по своей структуре — это соединение норм административной, уголовной и гражданско-правовой процессуальных форм, подчиненных административно-правовому методу и задаче разбирательства дел о проступках.

Специальные принципы административно-процессуальной деятельности

Вслед за установлением сущности и понятия административного производства важно решить, какие исходные положения должны быть в основе административно-процессуальной деятельности, т. е. установить принципы ее. К важнейшим началам производства по делам административных проступков относятся: режим социалистической законности, сочетание коллегиальности и единоначалия, устность, гласность, адекватность наказания проступку, взаимодействие сторон, установление объективной истины, быстродействие и процессуальная экономия, национальный язык, непрерывность производства, ответственность   за   необоснованное   административное преследование. Речь идет как об общих, так и о специальных принципах, характерных в большинстве случаев именно для деликтных административно-процессуальных   отношений. Они являются выражением и конкретизацией закрепленных в разд. VII Конституции (Основного Закона) СССР принципов процессуальной деятельности, а также общих положений административно-процессуального права. Многие процессуальные принципы, свойственные группе  правоотношений, регулируемых  административно-процессуальными   деликтными   нормами,   близки   к принципам судебного процесса, поскольку именно в этом порядке разрешаются некоторые категории дел о проступках. Они имеют двусторонний характер, ибо обусловливают действия как управомоченных, так и обязанных субъектов  административно-деликтных отношений.  Наконец,   можно   отметить   взаимосвязь    процессуальных принципов и правовых норм. Первые воплощаются во вторые: процессуальная норма (или ряд статей) закрепляет   сущность   каждого   принципа   административно-процессуальной деятельности в законе.

Под принципами производства по делам административных  проступков  следует  понимать  закрепленные в

168

>>>169>>>

процессуальных правовых нормах основополагающие идеи и руководящие положения, обязательные для всех субъектов деликтных процессуальных отношений и определяющие порядок рассмотрения административных дел, выработки и постановления  решений.

Общие принципы административно-процессуальной деятельности уже рассматривались в литературе, в частности в упомянутой работе автора. Однако следует остановиться на специальных принципах.

Принцип ответственности за необоснованное административное преследование. Помимо прав на обжалование постановлений об административных наказаниях, а также обращение к руководителям государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, колхозов и т. п. с предложениями, заявлениями и жалобами, ст. 58 Конституции СССР (ст. 56 Конституции УССР) гражданам предоставлено право обжаловать в суд незаконное действие должностного лица, ущемляющее субъективные права, либо требовать возмещения ущерба, причиненного этими действиями. Поскольку нарушение личного права рассматривается Советской Конституцией как одновременное нарушение законов, установленных и в интересах публичных, вопрос о привлечении к ответственности судебной или дисциплинарной должен решаться независимо от заявленного в жалобе требования об этом.

Известные затруднения связаны с определением понятия должностного лица, являющегося спорным в правовой науке. Ранее в судебно-законодательной практике и литературе считалось, что любая служба в общей системе управления, даже самая незначительная, дает основание полагать, что лицо исполняет обязанности должностные. И машинистка, секретарь или вахтер считались должностными лицами. Единого понятия «должностное лицо» в законодательстве не было. Но законодательное определение его содержится только в уголовном праве. В необходимых случаях нормы административного, гражданского, трудового и хозяйственного права отсылают для решения вопроса к соответствующим статьям уголовных кодексов союзных республик. Примечаниями к ст. 105 УК УССР 1922 г., ст. 109 УК РСФСР 1926 г. должность понималась как место по службе, а должностные лица как работники госаппарата, выполняющие административные, хозяйственные, просветительные и др. общегосударственные задачи. Объяснялось столь широкое

169

>>>170>>>

понимание должностного лица интересами укрепления государственной дисциплины, повышением ответственности перед государством'. В последующие годы законодательство шло по пути прогрессирующего ограничения круга субъектов должностных правомочий. В уголовном праве это проявляется в большей степени конкретизации данного понятия, что должно, по мысли законодателя, помочь практическим органам избежать слишком широкого его толкования. Все большее распространение получает концепция признания должностными лицами только таких служащих госаппарата, которые осуществляют определенные функции, а не вообще находятся на государственной службе2. Существенный признак, отграничивающий понятие государственного служащего от гражданина — это момент обязательности отправления службы. Но нет единого критерия, отличающего должностное лицо от других государственных служащих. В каждом отдельном случае законодатель подчеркивает тот или иной круг прав, позволяющий отнести данных служащих к категории должностных лиц. В уголовных кодексах союзных республик к ним относят лиц, на которых возложены управленческие, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные, надзорные полномочия либо функции представителей власти (см.: ст. 170 УК РСФСР, ст. 164 УК УССР, ст. 160 УК ЭССР, ст. 166 УК БССР, ст. 177 УК ЛитССР, ст. 183 УК ТаджССР, ст. 167 УК АзССР). В Основах законодательства о труде этот признак толкуется как право увольнения (приема) работников, применения к ним дисциплинарных взысканий и мер поощрения. Положение о социалистическом государственном производственном предприятии добавляет к этому право выдачи доверенности, распоряжения имуществом и средствами, издания актов управления и т. д.3 Обобщающий вывод состоит в

1  См.: Жижиленко А. А. Должностные (служебные) преступления.  2-е  изд.  М.,   1927,  с.   5—6.

2  См.: ст. ст. 49, 93, 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде; ст. ст. 238, 259 Кодекса законов о труде Украинской ССР; Положение о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству при исполнении служебных обязанностей. — Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, №  24,  ст.   444.

8 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 29, ст. 265; СП  СССР,   1965,  №   19—20,  ст.   155.

170

>>>171>>>

том, что все должностные лица обладают правом совершать от имени государственного органа юридически значимые действия, материальным признаком которых является властный, принудительно-обязательный характер. Вопрос о должностных лицах общественных органов получил разрешение в судебно-законодательной практике. Здесь к ним относят работников кооперативных, профсоюзных и иных общественных органов, если они уполномочены на осуществление тех или других задач государственного характера и, в силу этого, наделены государственно-властными полномочиями *. Признать должностными лицами, а тем самым субъектами неправильных действий, следует председателей и членов административных комиссий, товарищеских судов, комиссий по делам несовершеннолетних, народных заседателей, дружинников, внештатных сотрудников милиции, общественных автоинспекторов при исполнении ими функций охраны правового порядка или полномочий по привлечению к ответственности за его нарушения.

Исполняя функции государственной власти, должностные лица своими действиями (бездействием) могут ущемлять права граждан в результате сознательного нарушения обязанностей службы, злоупотребления служебным положением. Но это может произойти и от неверного представления о фактической стороне дела или от ошибочного истолкования закона. Указанные моменты говорят о вине, так сказать, «должностной». Например, в области юрисдикции по делам об административных проступках «неправильными» действиями со «служебной» виной являются: невынесение решения по делу в срок; неизвещение сторон о причине задержки разбирательства дела и неустановление нового срока для его разрешения; привлечение заведомо невиновного к административной ответственности; вынесение заведомо неправосудного постановления по делу о проступке; отказ от рассмотрения дела, тем самым сокрытие его от учета; утрата должностным лицом имущества, изъятого (конфискованного)! у нарушителя, или снижение товарной стоимости по вине должностного лица; причинение имущественного ущерба (например, неполучение заработка в связи с необоснованным админарестом), неправильные записи в квитан-

1 См., например: УК ГССР, ст. 185; Бюллетень Верховного Суда СССР,   1963, № 4, с.  34.

171

>>>172>>>

ционных книгах; несдача взысканных штрафных сумм в отделении госбанка; неправильное исполнение постановления по административному делу и др. Когда «неправильные» действия можно как бы отделить от должности, поскольку они показывают в должностном лице человека с его слабостями и недостатками, речь идет о «личной» вине. Такого рода вина содержится в действиях должностных лиц при исполнении обязанностей, совершенных по злобе или с целью унизить, поглумиться, с намеренным пренебрежением к интересам граждан. Нарушая определенные нормы отправления государственной службы, они также относятся к противоправным*.

Само положение об ответственности должностных лиц за действия в отношении граждан, совершенные с нарушением закона, не является новым. Оно и ранее действовало в советском законодательстве. Так, ст. 23 «Инструкции о порядке издания местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении взысканий в административном порядке», изданная на основании ст. 15 декрета ВЦИК и СНК от 6. 04. 1925 г., предусматривала не только отмену неправильно наложенного взыскания, но и уголовную ответственность (впоследствии она была дополнена дисциплинарной ответственностью) наложивших его должностных лиц '.

Система судебной ответственности за ущемление прав личности выражается в привлечении должностных лиц к уголовной ответственности, а если деяние, имевшее своим последствием вред или убытки, не носит уголовного характера, а является результатом неверного представления о факте или ошибочного толкования закона, имеет место гражданско-правовой порядок ответственности. Уголовная ответственность должностных лиц наступает тогда, когда причинение существенного вреда правам и интересам граждан совершается из корыстных или иных личных побуждений, т. е. в ее основании лежат особые должностные преступления.

Основанием дисциплинарной ответственности должностных лиц являются такие нарушения служебных обязанностей, трудовой дисциплины, правил внутреннего трудового распорядка, которые не носят преступного ха-

* Служебное действие — это не только властное распоряжение (акт) должностного лица, но и его реальное исполнение (уклонение от исполнения), которое также может быть обжаловано.

■ См : СУ РСФСР, 1925, № 24, ст. 170; 1931, № 17, ст. 186.

172

>>>173>>>

рактера, но ущемляют права граждан. Установив признаки дисциплинарного проступка, суд передает жалобу и сопутствующие ей материалы по месту работы должностного лица для наложения взыскания по подчиненности '. Действия, являющиеся основанием гражданско-правовой ответственности, — это или прямое нарушение гражданского права, вызывающее иск о его восстановлении, или такое незаконное действие, которым причиняется имущественный ущерб и вызывается иск о взыскании причиненных убытков. Вред и убытки, причиненные гражданину должностным лицом, возмещаются из государственных средств, а сам иск предъявляется не к должностному лицу, а к государству, которое от своего имени уполномочило должностное лицо осуществлять соответствующие полномочия. Заметим, что доктрина отказа государства от ответственности за вред, причиненный неправомерными актами его должностных лиц, зафиксированная ст. 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., исходила из двух моментов, с которыми нельзя было не считаться в то время. Это ограниченность государственных средств и невысокий профессиональный уровень аппарата, еще не прошедшего дисциплинирующей школы государственного управления. В 1922—24 гг. государство отвечало за убытки от действий должностных лиц своих органов лишь в некоторых случаях, особо оговоренных в законе. Однако по мере того как за годы Советской власти условия существенно изменились, соответственно расширялся перечень нормативных актов об ответственности госорганов за неправильные действия их должностных лиц2. В современный период вполне целесообразна постановка вопроса о максимальном расширении ответственности государства за акты своих представителей. Она диктуется требованиями повышения ответственности за профессиональную подготовку кадров, усилением контроля качества управленческого труда, необходимостью тщательного подбора должностных лиц.

1  Дисциплинарная ответственность установлена, например, ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб». — Ведомости  Верховного  Совета  СССР,   1968,  №   17,  ст.   144.

2  См.: СУ РСФСР, 1922, № 5, ст. 55; 1923, № 83, ст. 812; 1924, № 6, ст. 28; 1927, № 38, ст. 248; 1928, № 11, ст. 101; ст. 84 Кодекса торгового мореплавания Союза ССР. — Ведомости Верховного Совета  СССР,   1968,  №  39,  ст.  351   и  др.

173

>>>174>>>

После возмещения вреда потерпевшему, госорган (общественная организация) вправе в определенных пределах и порядке взыскать ущерб с виновного. Взыскание может проводиться из оклада непосредственного причини-теля по правилам трудового законодательства в бесспорном порядке. И это также свидетельствует об эффективности и удобстве указанной системы ответственности за вред, нанесенный должностными лицами. В случаях причинения вреда по личным мотивам, исключающим «служебную» вину, должна наступать прямая ответственность самого должностного лица перед потерпевшим в уголовном порядке. Тем самым будет проведена идея индивидуальной ответственности за «личную» вину.

Принцип непрерывности производства состоит в том, что одновременно с конкретным административным материалом рассматриваются все вопросы или дела, непосредственно из него вытекающие. Так, установив при рассмотрении материалов о мелком хулиганстве в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, признаки преступления, судья должен вынести постановление о прекращении производства о мелком хулиганстве, одновременно возбудив уголовное дело, направить его для производства дознания или предварительного следствия либо передать материалы по подследственности, если такие дела не возбуждаются по жалобе потерпевшего (ст. 27 УПК УССР). Если же при рассмотрении материалов о мелком хулиганстве судья находит, что действия нарушителя содержат признаки проступков, не являющихся мелким хулиганством и влекущих по закону иную меру административной ответственности, он своим мотивированным постановлением прекращает производство о мелком хулиганстве и возвращает материал органу внутренних дел для решения вопроса об ответственности лица в соответствии с действующим законодательством.

Требования лиц, понесших материальный ущерб от проступка, рассматриваются отдельно от самого административного дела в общеисковом порядке. Согласно ст. 22 Положения об административных комиссиях РСФСР, протокол о проступке, сопряженном с причинением материального ущерба, составляется в двух экземплярах, один из которых приобщается к исковому заявлению в суд. Рассматривая исковые материалы, суд выносит решение об удовлетворении иска или об отказе в

174

>>>175>>>

иске. При таком порядке нельзя говорить о непрерывности производства, так как дело об административном проступке рассматривается в двух инстанциях, дважды. Полагаем, что в случае, когда цена гражданского иска не превышает 50 руб. и вопрос о сумме причиненного ущерба бесспорен, гражданский иск, связанный с административным делом, должен разрешаться в одном с ним производстве. Такой вывод основан на причинной связи, существующей между ними, на преюдициальном характере административного постановления, из которого истец выводит свое исковое требование.

В основу принципа быстродействия административного производства положено то соображение, что по самому своему существу административное наказание рассчитано на быстрый эффект, так как его наложение целесообразно лишь непосредственно вслед за совершением проступка. Оно приближается тем самым к моменту правонарушения. В противном случае дело об административном проступке «выдыхается», теряет всякий общественный интерес, а применение меры воздействия утрачивает свое значение общего и специального предупреждения. Требования быстроты движения, разрешения административных дел сформулировал В. И. Ленин словами: «Машина советской администрации должна работать аккуратно, четко, быстро»'.

Принцип быстродействия нашел отражение в установленных законом процессуальных сроках, определяющих прохождение дел об административных проступках. Сроки — одно из важнейших обстоятельств, характеризующих взаимоотношения субъектов процессуальных адми-нистративно-деликтных отношений и имеющих юридическое значение для реализации их прав и обязанностей. Поскольку применение установленных материальным правом процессуальных сроков приводит к процессуально-правовым последствиям, постольку является обоснованным вывод, что сроки совмещают в себе признаки и административно-правовые, и процессуальные. Они бывают двух видов: сроки процессуальных действий и сроки давности. Первые — это периоды времени, точно определенные в законе, в течение которых участники админи-стративно-деликтного отношения вправе или обязаны совершать процессуальные  действия  по   рассмотрению

Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 54, с. 101.

175

>>>176>>>

дела, по исполнению постановления, по принесению жалобы и т. п. В административном производстве, в отличие от гражданского и уголовного, процессуальные сроки исчисляются посуточно, понедельно и почасно согласно правилам, устанавливаемым указами Президиума Верховного Совета СССР от 21.06 1961 г. и Президиума Верховного Совета УССР от 15.12 1961 г. о штрафах, Положением об административных комиссиях, указами об административной ответственности в судебном порядке и т. п. Процессуальные сроки в «сжатом» объеме сложились еще в 20-е годы. Так, Положение о сельских Советах (1925 г.) предусматривало 3-дневный срок рассмотрения административного протокола с момента поступления его. До двух недель устанавливалось на исполнение назначенных административных наказаний1.

Процессуальные сроки точно определены законом и не подлежат какому-либо изменению. Они имеют пре-клюзивный характер: после реализации в установленный период процессуальных прав и обязанностей сроки сами собой перестают существовать. Исчисляются сроки в следующем порядке. Если началом срока, исчисляемого днями, является определенное событие, то при учете этого срока не принимается во внимание день, в который событие наступило. Истечение последнего из обозначенного числа дней считается концом срока.

Сроки можно классифицировать, основываясь на содержании конкретного процессуального действия, заключенного в их пределы. Сюда входят:

а)   Сроки подготовки  административных  материалов для рассмотрения. Например,   ст. 2  Указа Президиума Верховного Совета УССР от 28.02. 1973 г. «Об административной ответственности за мелкие хищения государственного и общественного имущества» предусматривает, что орган внутренних дел в 5-дневный срок подготавливает материалы   о   мелком   хищении  для  направления народному судье с целью привлечения расхитителя к ответственности 2.

б)   Сроки   направления  материалов  дела   правоприменительному  органу.   В соответствии   со  ст. 14 Указа

1  См.: ст. 9 декрета ВЦИК и СНК от 6.04.1925 г.   «О порядке издания волостными и районными   исполкомами   обязательных   постановлений и о наложении взысканий в административном   порядке».—СУ  РСФСР,   1925,  №  24,  ст.   170.

2  См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1973, № 11, ст. 78.

176

>>>177>>>

Президиума Верховного Совета УССР от 15.12. 1961 г. о штрафах протокол об административном проступке не позднее 3 дней после его составления направляется органу, которому предоставлено право административного производства.

в)   Сроки рассмотрения дела. Административные комиссии рассматривают материалы о проступке не позднее недельного срока со дня получения их. В судебном порядке дела рассматриваются в более сжатые сроки — в течение одних, трех или пяти суток со дня поступления материалов в суд и т. п.

г)   Сроки  вручения   копии   постановления.   Согласно ст.  16   Положения об административных комиссиях УССР, постановление об административном взыскании направляется наказанному лицу в течение 3 дней после его принятия и вручается под расписку.

д)   Сроки исполнения постановления. Так, постановления о применении административного штрафа исполняются в большинстве случаев в течение 15 дней, постановления народных судей о применении административного ареста  исполняются   немедленно по их вынесении, постановления   о   применении    исправительных   работ направляются на исполнение не позднее, чем на следующий день после вынесения.

е)   Сроки на принесение жалоб. На обжалование постановлений о применении штрафов, предупреждений и общественных выговоров, вынесенных административными комиссиями, должностными лицами органов управления, специальных инспекций и т. д., законодательством установлен срок в 10 дней, считая с момента вручения копии постановления нарушителю. В отдельных случаях из этого общепринятого правила предусмотрены исключения. Постановления, выносимые  начальниками  таможен о наложении штрафов за административно наказуемую контрабанду валютой или валютными ценностями, могут быть обжалованы в Главное таможенное управление в 14-дневный срок со дня вручения постановления, а при выезде за границу — в месячный срок со дня вынесения постановления о наложении штрафа. Решения товарищеских судов  могут   быть   обжалованы   в  течение 7 дней '. Постановление народного судьи или определе-

1 См.: ст. 111 Таможенного кодекса СССР. — Ведомости Верховного Совета СССР, 1964, № 20, ст. 242; ст. 19 Положения о товарищеских   судах  Украинской  ССР.

177

>>>178>>>

ние народного суда о применении к лицам, освобождаемым от уголовной ответственности, мер административного взыскания могут быть обжалованы в течение 7 суток со дня вынесения '.

ж) Сроки для наложения административных наказаний по делам, находившимся в производстве прокурорс-ко-следственных и судебных учреждений и переданным для разрешения в административном порядке. Когда дело, находящееся в производстве судебных и следственно-прокурорских органов было прекращено производством по основаниям, указанным в ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, и передано для рассмотрения в административном порядке, 10-дневный срок на наложение взысканий исчисляется с момента направления дела в соответствующий орган. Практический опыт указывает на целесообразность пересмотра в ряде случаев процессуальных сроков, действующих уже длительное время. Например, материалы о проступках нередко поступают в административные комиссии не в течение 3 дней со дня составления протокола, а в день заседания. Это лишает возможности своевременно регистрировать административные материалы, проверять правильность оформления, устанавливать повтор-ность, своевременно и обстоятельно знакомиться с ними, принимать обоснованные постановления. Целесообразно, на наш взгляд, расширить пределы действия этих процессуальных сроков, установив также правило, согласно которому прием админпротоколов на очередное заседание комиссии прекращается за 2 дня до заседания.

Пропуск срока имеет своим последствием утрату ограниченного им процессуального права или обязанности (права на жалобу, обязанности добровольно исполнить постановление о штрафе и т. д.). Представленные с пропуском сроков процессуальные документы остаются без рассмотрения. Так, подача кассационной жалобы с пропуском 10-дневного срока для правоприменительного органа означает вступление в законную силу необжалован-ного постановления.

1 См.: ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республак>,

178

>>>179>>>

Несоблюдение сроков дезорганизует производство по делу, создает условия для поверхностного его рассмотрения. В соответствии с гражданским и уголовным процессуальным судопроизводством (ст. 90 УПК и ст. 89 ГПК УССР) по ходатайству гражданина срок, пропущенный не по его вине и по уважительной причине, может быть восстановлен постановлением органа, осуществляющего производство по делу. Целесообразно также установить аналогичное правило и в отношении административных процессуальных сроков. Тем более, что, как показывает практика кассационного производства по жалобам оштрафованных лиц, некоторые народные судьи не считают пропуск срока основанием для отказа в принятии жалоб и принимают их даже после окончания 10-дневного срока обжалования. Лишь рассмотрев жалобу и материалы в судебном заседании, убедившись в том, что срок пропущен по вине заявителя и без серьезных оснований — отказывают в удовлетворении жалоб. Практика идет правильным путем: выяснение причин пропуска процессуального срока (он может быть пропущен не только по вине заявителя, ной по вине должностного лица или органа, применившего штраф, или вследствие особых непредвиденных обстоятельств, не зависящих от воли субъекта) следует рассматривать как определенную гарантию процессуальных прав субъектов административной ответственности. Пленум Верховного Суда Украинской ССР в постановлении № 7 от 26.07. 1974 г. «О судебной практике по делам, возникающим из административно-правовых отношений» разъяснил, что пропуск установленного ст. 244 ГПК УССР 10-дневного срока для обжалования постановления административного органа не является основанием для отказа в принятии жалобы. Поскольку данный срок является процессуальным, жалобы и документы, представленные после его истечения, в соответствии со ст. 85 ГПК УССР остаются без рассмотрения, если суд не найдет оснований для восстановления срока '.

Существование института давности обусловлено требованиями гарантий прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Давность — это установленные законом сроки, после окончания которых исключается возможность привлечения   виновного лица к

1 См.:  Радянське право,  1974, №  12,  с. 90.

179

>>>180>>>

ответственности или   применения к нему   назначенного наказания. Давность является одним  из  обстоятельств (кроме смерти нарушителя и амнистии), которые делают наказание физически невозможным или юридически бесцельным. Давностные сроки едины для   всех  порядков административной  ответственности, для разнообразных проступков, влекущих различные виды и меры наказания. Эта установка выработана практикой и закреплена в руководящих актах высших судебных инстанций. На-пример, Пленум Верховного Суда УССР постановлением «О порядке рассмотрения судами материалов о мелком хулиганстве» (1976 г.) признал практику, при которой и иные, кроме штрафа, меры административного воздействия не могут быть применены позднее одного месяца со дня совершения проступка. Административное взыскание имеет смысл лишь в том случае, когда оно следует либо тотчас, либо в самом непродолжительном времени вслед за совершенным проступком.   Учитывая  это, законодатель устанавливает весьма короткую давность ответственности  за  административные  проступки.   Она  более сжата, чем давность в гражданском и уголовном процессах, и исчисляется в месяцах. Течение ее начинается с момента нарушения или неисполнения общеобязательного правила или другого акта с административной санк-* цией.   Юридическая   конструкция   института  давности включает два ее вида. Давность административного преследования означает, что позднее одного месяца со дня совершения проступка не может быть возбуждено преследование лица, совершившего проступок. Причем  ме« сячный срок указан как крайний. Исполнительная давность означает, что лицо, признанное виновным и подлежащим   ответственности, в   административном   порядке не может быть подвергнуто наказанию, если постановление об этом не исполнено в течение 3 месяцев со дня принятия.

Должен быть рассмотрен вопрос об исчислении сроков давности по «длящимся» проступкам, обнимающим не спорадическое ограниченное временем противоправное действие виновного лица, а непрерывный ряд нарушений, дающих в совокупности противоправное состояние. Такие проступки могут длиться много дней, месяцев и даже лет (нарушение правил административного надзора, пожарной безопасности, паспортных, санитарных и т. п.). Многие административно-юрисдикционные орга-

180

>>>181>>>

ны исчисляют месячный срок давности со дня распоряжения (предписания) об устранении того или иного нарушения, полагая, что срок истек, если штраф налагается через месяц после составления такого документа. Нередко ошибочно определяются моменты начала и конца срока. Гр. Ф., за которым в 1972 г. осуществлялся административный надзор, не явился для регистрации в РОВД 28.08., 4 и 27.09., в связи с чем составлено три протокола. Нарсудья, рассматривавший дело о нарушении правил административного надзора, применил взыскание за два будто бы несвязанных нарушения, хотя речь идет о длящемся с 28.08 проступке'. Однако по длящимся проступкам месячный срок давности исчисляется не с момента первичного правонарушения, а со дня совершения последнего нарушения нормы-запрета, независимо от того, давались ли ранее административным органам распоряжения о его устранении 2.

Месячный давностный срок ни перерыву, ни приостановлению, ни продлению не подлежит. Исполнительная же давность может приостанавливаться. Истекшее время не ликвидируется, и течение давности продолжается, как только устранены обстоятельства, приостановившие давность. Такими обстоятельствами являются подача в срок жалобы в суд, исполком, другому органу управления, протест в порядке судебного (ведомственного) надзора или прокурора на постановление об административном наказании, уклонение нарушителя от ответственности (тут течение срока давности восстанавливается с момента его задержания). Срок давности приостанавливается, если подаче жалобы на постановление или его опротестованию соответствующим государственным органом препятствовала непреодолимая сила. Со дня прекращения действия стихийных обстоятельств проистека-ние срока продолжается.

Во всех местностях территории Советского Союза действует единый 3-месячный срок давности. Но, как показывает практика, это не всегда оправдано. Немало случаев, когда в связи с пропуском срока давности административные штрафы не взыскиваются. Например, по

1   См.:   Радянське  право,   1973,  №  4,   с.   89.

2  См.: п. 5 постановления № 7 Пленума Верховного Суда УССР от 26.07.1974 г. «О судебной практике по делам, возникающим из административно-правовых отношений» (см.: Радянське право, 1974, №  2).

181

>>>182>>>

Днепропетровской обл. процент невзысканных по различным причинам штрафов составляет в 1972, 1973 и 1974 гг. соответственно 16, 17 и 17%. В некоторых других местностях недополучение штрафных сумм госбюджетом составляет от 30 до 40%. Часто постановление не исполняется более 3 месяцев по вине некоторых руководителей и должностных лиц, ответственных за исполнение административных постановлений. Злоупотребляя служебным положением, намеренно затягивают их исполнение до истечения срока давности. Главврач Носовской райсан-эпидстанции (Черниговская обл.) за грубое нарушение санитарно-эпидемических правил оштрафовал нескольких директоров торговых предприятий на 10 руб. каждого. После отказа добровольно уплатить штрафы постановления были направлены в бухгалтерии предприятий для взыскания в бесспорном порядке из заработка. Однако и после этого бухгалтериями штрафы не были взысканы. Повторное требование райсанэпидстанции о принудительном исполнении постановлений также осталось без последствий. Пока длилась эта волокита, истек 3-месячный срок, после чего постановления не могли быть исполнены. Виновные избежали ответственности. Поскольку такие случаи в практике не редкость, заслуживают внимания предложения о том, чтобы не распространять 3-месячный срок давности на случаи, когда постановления о штрафах, направленные в бухгалтерии по месту работы нарушителей, не исполняются из-за умышленной задержки исполнения штрафа по вине лица, подвергнутого наказанию. Невзыскание штрафов вследствие пропуска срока давности часто может быть объяснено загруженностью бухгалтерий предприятий, организаций и учреждений, которым приходится наряду с текущими делами перечислять в бюджет штрафы путем удержания-их из заработной платы. Считаем нужным в отдельных случаях, когда наблюдается систематическая утрата штрафных сумм бюджетом, предоставить право исполкомам Советов народных депутатов областных и городов республиканского подчинения возбуждать перед Президиумом Верховного Совета республики мотивированные представления о продлении срока взыскания штрафов. Одновременно было бы целесообразно в изъятие из правила, установленного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. о штрафах, разрешать этому органу власти продление установленного в ст. 17 сро-

182

>>>183>>>

ка давности сверх 3 месяцев для полного взыскания штрафов в бесспорном порядке. Было бы оправданным течение давностного срока применения административной ответственности по делам, прекращенным в порядке ч. 3 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, исчислять со дня вынесения мотивированного постановления (определения) о прекращении уголовного дела и применении к виновному административного взыскания'.

Последовательное проведение принципов процессуальной деятельности обеспечивает активное участие всех субъектов административно-деликтного отношения в рассмотрении материалов о проступках, оптимизирует осуществление процессуальных прав и обязанностей, способствует отысканию объективной истины, принятию справедливого решения по делу.

Стадии развития административно-деликтного отношения

Деятельность субъектов исследуемого отношения развивается во времени как последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Действия эти направлены на достижение общей цели: установление объективной истины, применение к виновному лицу наказания, связанных с ним воспитательных и предупредительных мер. В этом смысле правоотношение проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития (стадий), каждая из которых имеет самостоятельную задачу, но подчиняется одной общей.

Вопрос о стадийности административно-процессуальной деятельности неоднократно освещался в литературе 2. Здесь выделяется четыре стадии:

а)   возбуждение    административно-деликтного   дела;

б)   рассмотрение и разрешение его;

1   См.: Якименко А. Давностные сроки в административных правоотношениях.   —  Социалистическая   законность,    1970,   №   8, с.   15—16.

2  См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Лазарев Б. М. Административная ответственность. М., 1967;  Финочко Ф. Д.  Процессуальные гарантии в производстве дел об административных правонарушениях.   Автореф.   канд.   дис. Харьков, 1968; Клюшниченко А. П, Шергин А. П. Административные  комиссии.  М.,   1975.

183

>>>184>>>

в)   исполнение постановления (решения);

г)   обжалование и пересмотр административного дела в порядке надзора.

Стадийность производства по административному делу исследована прежде всего в плане соответствующей группировки административно-процессуальных норм и изучения процессуальных действий, ими регламентируемых. Но не менее важно параллельно с этим раскрыть права и обязанности субъектов процессуальных правоотношений, показать гарантии их правильного и эффективного применения. Если рассматривать субъективные права и юридические обязанности под углом зрения стадий, то бросается в глаза, что они лишены однородности. По признаку целенаправленности могут быть выделены:

1)   права и обязанности в связи с возбуждением административного преследования;

2)   права и обязанности,   связанные   с   совершением тех или иных конкретных процессуальных действий в ходе рассмотрения административного материала;

3)   право и обязанность исследовать и оценивать доказательства по делу, т. е. устанавливать объективную истину;

4)   право и обязанность принятия конкретного решения по делу;

5)   права и обязанности по обжалованию (пересмотру) постановления по административному делу;

6)   права и обязанности по административному исполнению.

Возбуждение дел, вытекающих из административно-деликтных отношений. Деятельность по возбуждению дела имеет характер первичных процессуальных действий, вытекающих из возникшего деликтного отношения между нарушителем и правоохранительным органом и направленных на установление несомненности существования материальных отношений. Это действия еще не по реализации, но уже в развитие административно-деликтного отношения. Процессуальным документом, юридически оформляющим стадию возбуждения дела, является протокол или акт о нарушении (последний составляют внештатные работники милиции, депутаты местных Советов, представители администрации предприятий, учреждений и общественных организаций).

В стадии возбуждения дела административный протокол играет центральную роль, поскольку вызывает ад-

184

>>>185>>>

министративно-процессуальные отношения для всех участвующих в деле лиц. Протокол должен составляться безотлагательно, желательно на месте обнаружения проступка. В нем излагаются обстоятельства данного проступка, точно и подробно формулируется предъявляемое обвинение. Он подписывается управомоченным должностным лицом, а равным образом нарушителем и свидетелями. Составлению протокола (акта) предшествует предварительная проверка обстоятельств деликта, опрос очевидцев, осмотр места происшествия, задержание и отобрание пояснений у нарушителей, арест имущества и т. п. В ряде случаев закон обязывает компетентных должностных лиц проводить подобные проверки. Так, налоговый инспектор рай (гор) финотдела составляет акт о нарушении Положения о кустарно-ремесленных промыслах граждан, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 3.05. 1976 г. (ст. ст. 9 и 10), передает его и другие наличные материалы заведующему рай (гор) финотделом, который обязан проверить их и направить в административную комиссию или органы прокуратуры, если это нарушение влечет уголовную ответственность по действующему законодательству'. Все предварительные проверки по административным делам должны производиться соответствующими органами с наибольшей быстротой и устранением излишних стеснений для граждан, привлекаемых в качестве свидетелей. Осуществление этих процессуальных действий некоторые авторы называют «административным расследованием» и предлагают рассматривать его как начальную стадию административного преследования. Однако вряд ли для этого имеется достаточно оснований. Препятствия заключаются, во-первых, в недостаточно последовательном и четком нормативном оформлении различных средств поиска и закрепления фактических данных, имеющих доказательственное значение. Например, административный закон не предусматривает определенной формы фиксации опросов свидетелей, проведения осмотров, личных обысков, экспериментов и т. п. Эти действия могут фиксироваться как в протоколах, так и в отчетах, справках, докладных записках и других служебных документах, которые содержат краткие описания и резуль-

>  См.:  СП СССР,  1976, № 7, ст.  39.

185

>>>186>>>

таты процессуальных действий '. Во-вторых, административное расследование не обязательно должно предшествовать стадии возбуждения административного дела, а может иметь место после нее, в ходе разрешения дела, когда, к примеру, должностные лица, составившие протокол или акт, не указали в нем возраста правонарушителя или нет полной уверенности, что с достоверностью установлена его личность, или не опрошены свидетели, или же отсутствуют их подписи. Протокол возвращается, и возникает необходимость в соответствующих процессуальных действиях. Многие административные проступки совершаются в условиях полной очевидности и бесспорности, поэтому чаще всего ограничиваются составлением протокола по каждому административному делу, кроме случаев, когда взыскание налагается и осуществляется на месте. Речь идет о штрафах за нарушение общественного порядка, безбилетный проезд и другие проступки на железнодорожном, морском, воздушном и другом транспорте. Об уплате штрафа на месте выдается квитанция установленного образца. Работник, применяющий его, должен информировать нарушителя о его праве на отказ от уплаты штрафа на месте и о том, что в этом случае будет составлен админпротокол. При отказе от уплаты нарушителю надлежит указать свой адрес, расписаться в квитанционной книге о наложении взыскания и уплатить штраф в 3-дневный срок в местное отделение Госбанка. Если нарушитель отказывается уплатить штраф на месте или расписаться в квитанционной книге и указать свой адрес, если возникает сомнение в правильности указанного адреса и фамилии, а также отсутствуют свидетели, которые могут засвидетельствовать эти данные, он доставляется в порядке личного задержания на срок не более 3 часов в ближайший отдел внутренних дел, штаб добровольной народной дружины или исполком сельского (поселкового) Совета народных депутатов для установления личности и составления протокола (акта). Сама по себе неуплата штрафа не во всех случаях означает необходимость увеличения его суммы. Это допускается, например, при наложении штрафа за нарушение правил уличного движения, когда при отказе уплатить штраф на месте последний налагается началь-

1 См.: До дин  Е. В. Доказательства в административном процессе.  М.,   1973,  с.   68,   74,   121—123,   132.

186

>>>187>>>

ником РОВД, причем размер его может быть увеличен (не обязательно во всех случаях) до максимального размера штрафа, налагаемого на граждан за данные проступки 1.

Исчерпывающего единого перечня должностных лиц или представителей общественных органов, которым предоставлено право возбуждать административные дела, т. е. составлять административные протоколы (акты), не существует. Полномочия на возбуждение дела определяются в многочисленных союзных, республиканских и местных нормативных актах: законах, указах, постановлениях правительства, инструкциях, кодексах, положениях, правилах и общеобязательных решениях местных Советов народных депутатов. Анализ этих актов дает основание для вывода, что полномочиями на возбуждение административного преследования обладают:

1. Представители административной власти — должностные лица специальных государственных инспекций (торговых, санитарно-эпидемиологических, пожарных, охраны природных ресурсов и общественных фондов, некоторые категории работников милиции). Например, право составлять протоколы о нарушении требований земельного законодательства в Украинской ССР предоставлено государственным инспекторам по использованию и охране земель, агрономам и мелиораторам. Право возбуждать административное преследование за нарушение паспортного режима имеют участковые инспекторы и аттестованные работники паспортного отделения (стола). Начальники отделов (отделений) ГАИ, госавтоинспекторы и инспекторы дорожного надзора составляют протоколы в отношении нарушителей правил уличного движения. Административные протоколы о нарушении общественного порядка составляются лицами оперативно-начальствующего состава органов МВД. Младшему начальствующему и рядовому составу такое право не предоставлено, а в случае выявления нарушителей эти работники докладывают о них письменным рапортом на имя начальника органа внутренних дел. На основании рапорта постоянный дежурный рай (гор) ОВД составляет протокол об административном проступке. Начальники медвытрезвителей составляют акты опьянения с указанием на характер правонарушения. Будучи направлены

1 См.: ст. 25 постановления ВЦИК. и СНК РСФСР от 20.12. 1932  г. —СУ  РСФСР,   1933,  №  2,  ст.   5.

187

>>>188>>>

в рай (гор) ОВД, акты эти служат основанием привлечения к административной ответственности. О нарушении правил пожарной безопасности протоколы составляет начальствующий состав местно-бюджетной, ведомственной пожарной охраны и начальники пожарно-сторожевой охраны колхозов.

2.  Должностные лица отраслевых органов    государственного управления, на которых возложен надзор   за соблюдением    общеобязательных   правил   пользования транспортом, военного учета, таможенных и т. д. Это работники органов транспорта, обороны, таможни.

3.  Общественные органы или их представители. Так, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних (ст. 28, «б»), утвержденным Указом Президиума Верховного Совета УССР от 26. 08. 1967 г., предусматривается право комиссий возбуждать административные дела о мелком хулиганстве, спекуляции, если они совершены несовершеннолетними,   или   возбуждать   их в отношении родителей несовершеннолетних и лиц, их заменяющих, в случае неправильного отношения к детям, злостного неисполнения родительских обязанностей '. Типовым положением о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка и Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и  правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» (1974, май) предусмотрено и право народных дружинников составлять административные протоколы2. Аналогичным   правомочием   наделены  правовые и   технические   инспекторы   по труду соответствующих инспекций при советах  (отраслевых комитетах)    профсоюзов.

Право на возбуждение административного преследования может быть предоставлено лишь нормативными актами высших органов власти и управления. Соответствующие полномочия представителей различных общественных органов в этом отношении не исключение. Как грубое нарушение следует рассматривать возложение местными органами управления или администрацией функций административного преследования на председателей общественных советов, домовых  комитетов, сани-

1  См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1967, № 34, ст. 242.

2  См. Ведомости Верховного Совета СССР, 1974, № 22; Положение о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в Украинской ССР. — СП УССР, 1974, № 6, ст. 38.

188

>>>189>>>

тарных комиссий при ЖЭКах и т. п.1 Министерствам, ведомствам, исполкомам и соответствующим отраслевым комитетам профсоюзов необходимо четко регламентировать права и обязанности общественных советов, комитетов, комиссий, инспекторов и контролеров в отраслях хозяйственно-культурной и административной деятельности, где они созданы. При этом важно оговорить отсутствие у таких органов права на составление админпрото-колов, применение штрафов или мер пресечения.

Административный протокол — это единое процессуально-документальное основание для возбуждения дела о проступке, рассмотрения и разрешения его. В протоколе получает юридическую квалификацию сам деликт, освещается личность нарушителя, формулируется обвинение, приводятся данные, подтверждающие его, поэтому к составлению протокола предъявляется ряд требований о соблюдении социалистической законности и специальных указаний по составлению процессуальных документов, к которым относятся: четкое формулирование характера и существа проступка, указание на время, место его совершения, на имущественное положение нарушителя, возраст, место работы и проживания, а также повторность нарушения. С содержанием протокола должен быть ознакомлен нарушитель. Ему должно быть разъяснено его право отказаться от подписания протокола, изложить мотивы отказа. Но отказ не останавливает дальнейшего продвижения дела. Он должен быть зафиксирован засвидетельствованной понятыми соответствующей записью. Протокол, подписанный без всяких возражений, имеет силу бесспорного доказательства. В случае отказа от его подписи необходимо вызывать очевидцев проступка. К протоколу прилагаются объяснения правонарушителя и других лиц, документы, имеющие значение для рассмотрения дела. Никакие другие служебные документы-заявления, справки, докладные записки, рапорты — не могут заменить протокола, не являются основанием привлечения к административной ответственности.

Распространенным упущением при составлении протоколов является неточная или неполная обрисовка проступка. Ознакомление с практикой возбуждения дел о радиохулиганстве свидетельствует, что в протоколах, как правило, фиксируется факт незаконного выхода в эфир

См., например: Кременчуцька зоря, 1975, 7 жовт.

189

>>>190>>>

с помощью передаточного устройства, содержание же передач часто не раскрывается. Отмечаются «подозрительные передачи в эфире», «самовольный выход в эфир», «радиохулиганство с использованием незаконной радиоаппаратуры» и т. п., но не указываются важнейшие квалифицирующие признаки хулиганских действий, как-то: пренебрежение к обществу, непристойный, циничный характер передач, нарушение общественной тишины и спокойствия. Существенным недостатком в правоприменительной работе есть то, что временами принимаются и рассматриваются не оформленные надлежащим образом админпротоколы. В них отсутствуют объяснения и подписи нарушителей, не указывается место их работы и проживания, нет указаний на свидетелей и их объяснений или подписей понятых. Часто в качестве свидетелей привлекаются одни и те же граждане. Нередко в протоколах не указываются название нарушенного нормативного акта, наименование органа, который его издал и другие реквизиты, а это означает, что нарушителю остается неизвестным содержание нарушенного закона. Дефектные протоколы зачастую еще составляют значительный процент в общей массе протоколов, направляемых в административные комиссии. Например, среди направляемых в административную комиссию г. Кременчуга (Полтавской обл.) такие протоколы составляют 18—20% ежемесячно. Имеют место случаи, когда административные протоколы составляются против лиц, которые по закону не могут быть привлечены к административной ответственности. Так, незаконно привлекаются к ответственности административной государственные служащие, утерявшие штампы, печати учреждений, где они работают, хотя в этих случаях следует вести речь о дисциплинарной или уголовной ответственности. Возбуждаются административные дела в отношении дворников, не обеспечивающих надлежащей уборки территории, хотя за неисполнение обязанностей по службе они должны нести дисциплинарную ответственность. В отношении же управдомов, не обеспечивших соответствующего контроля за работой дворников, что повлекло нарушение санитарно-противоэпидемических правил эксплуатации и содержания жилых домов, должна применяться административная ответственность.

Искоренению  порочной  практики может способствовать распространение правила, по которому администра-

190

>>>191>>>

тивные протоколы поступают на рассмотрение компетентных органов лишь после их проверки и утверждения руководством должностного лица, их составившего.

Протокол не составляется, дело не возбуждается, если: во вменяемом деянии отсутствуют признаки состава проступка; нарушитель является лицом, принадлежащим к дипломатическому, административному, техническому персоналу дипломатического представительства (является членом семьи этих лиц) или в силу особых законоположений пользуется правом депутатской неприкосновенности.

Рассмотрение и разрешение дел о проступках. Эта стадия движения административных материалов является центральной во всем производстве. В ней рассматриваются материалы о проступке: выясняется его сущность, проверяются, исследуются доказательства, устанавливаются действительные права и обязанности субъектов деликтного правоотношения, вина нарушителя, постановляется от имени государства решение о виде и мере наказания соответственно совершенному деянию, личным качествам нарушителя, его имущественному положению.

Лица, участвующие в деле, имеют в данной стадии производства широкие права, дающие реальные возможности отстаивать свои интересы и активно действовать во время разбирательства дела и постановления решения. Максимум условий для установления истины по делу и реального осуществления прав субъектов администра-тивно-деликтного отношения создает отправление производства по многим категориям дел в строго регламентированной процессуальной форме заседания.

Права и обязанности органов и должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию, по их назначению можно разделить на две группы.

I. Правообязанности по осуществлению административно-процессуальной деятельности в целом. Здесь речь идет о правах и обязанностях точно и неуклонно применять нормы материального и процессуального права, вынести законное, обоснованное решение по делу; защищать достоинство правоприменительного органа (например, поддерживать порядок заседания во время рассмотрения административного материала); разрешая административное дело, устанавливая вину, исходить не только из данных дела (протокола и других документов), но и учитывать результаты всестороннего исследования фактов,

191

>>>192>>>

их оценки при рассмотрении материалов по существу; руководствоваться дискреционными полномочиями в случаях явных пробелов в праве.

II. Правообязанности по реализации конкретных процессуальных действий. Имеются в виду права и обязанности в связи с односторонним волеизъявлением органов (должностных лиц):

—  истребовать    необходимые   документы,    вызвать должностных лиц или граждан для получения от них сведений по рассматриваемым вопросам;

—  требовать от органа, возбудившего или направившего дело, представления необходимых дополнительных материалов, документов, свидетелей, сведений по делу, находившемуся в производстве, или данных экспертизы, если таковых недостает для принятия обоснованного решения *;

—  решать вопрос о судьбе изъятых у правонарушителей ценностей и предметов, а также о взыскании материального ущерба, причиненного проступком;

—  заслушивать объяснения лиц, которые обвиняются в совершении административного правонарушения, а также удовлетворять их обоснованные ходатайства;

—  принимать заявления заинтересованных лиц, поданные в установленные законом сроки. Орган не вправе отклонять такие заявления из-за отсутствия предметной или территориальной компетенции, а обязан по собственной инициативе направить их компетентному органу;

—  давать субъекту ответственности нужную информацию о его правах и обязанностях с тем, чтобы из-за незнания правовых норм он не потерпел ущерба;

—  отложить рассмотрение дела об административном проступке, если нарушены процессуальные нормы. Это возможно  при  установлении  нарушения  требований о составлении и оформлении административного протокола

* Необходимость экспертизы возникает, в частности, при рассмотрении дел о контрабанде органами таможенной службы в случае необходимости установить природу предмета контрабанды, например гашиша, опиумного мака, индийской конопли и т. п. Органы электрохозяйства могут проводить экспертизу при нарушении правил пользования электроэнергией. Органы внутренних дел — при нарушении правил уличного движения. Органы охотничьей, рыбной, пожарной инспекций могут назначать экспертизы по делам об охране природы (например, порче, уничтожении природных ресурсов). По делам о нарушении архитектурно-строительных правил экспертизы могут назначаться  соответствующими  органами  и  т.  д.

192

>>>193>>>

или отсутствии необходимых для  решения  дела документов;

—  отказать в рассмотрении дела. Основания для прекращения   преследования:   истечение  давности административного преследования;    признание    нарушителя в установленном   порядке   невменяемым;   неустановление факта совершения правонарушения; несовершеннолетие делинквента; вступление в законную силу решения по делу о том же деянии, совершенном тем же лицом, или если по делу о том же проступке и против того же нарушителя   ведется  следствие;   аннулирование, к  моменту рассмотрения дела, акта, устанавливавшего ответственность за данный проступок.

Лицам, привлекаемым к административной ответственности, предоставлен широкий объем процессуальных прав, гарантированных Конституцией СССР, подзаконными актами и позволяющих активно осуществлять процессуальные действия, отстаивать свою позицию в деле. Они вправе:

—  принимать лично участие в разбирательстве материалов о проступке;

—  знакомиться с протоколом, являющимся основанием для возбуждения дела, и с другими документами, делать свои замечания;

—  давать лично письменные или устные объяснения по существу обвинения и  ссылаться на фактические обстоятельства дела;

—  принимать участие в исследовании доказательств, давать им оценку;

—  возбуждать ходатайства об истребовании дополнительных доказательств, а также о вызове свидетелей и экспертов;

—  осуществлять защиту собственными  силами  или пользоваться услугами профессионального адвоката или общественного защитника *;

—  ставить вопросы свидетелям и экспертам, возражать и опровергать доводы других участников производства;

* Участие адвоката чаще всего имеет место при разбирательстве дел о лишении прав (на занятие кустарным промыслом, охотой, вождение автотранспорта и др.)> о направлении пьяниц на принудительное лечение, об изъятии домостроений, сооруженных (приобретенных) на нетрудовые доходы, о жалобах на наложение штрафов и др.

193

>>>194>>>

—  требовать возмещения денежных сумм, возвращения изъятого имущества в случаях незаконного наложения штрафа или конфискации;

—  требовать, чтобы применяемое наказание соответствовало общественной опасности содеянного;

—  обращаться с заявлениями и жалобами в государственные органы о нарушении процессуального порядка производства, в частности обжаловать постановление по делу.

Некоторые права являются одновременно и обязанностями делинквента, например правообязанность являться в административный орган или к должностному лицу, возбудившему административное преследование, право-обязанность представления различных доказательств по делу и др.

Процессуальные права нарушителей в стадии рассмотрения и разрешения дел создают основу для установления объективной истины, служат надежной гарантией применения справедливых наказаний.

В Основах законодательства об административных правонарушениях следовало бы предусмотреть дополнительные права, облегчающие положение граждан, привлекаемых к ответственности, например предоставить право отвода служащего государственного органа (или представителя общественного органа) от участия в административном производстве по мотивам личных отношений, служебной или другой юридической зависимости (свидетеля, эксперта).

В результате процессуального сотрудничества субъ-i ектов административного отношения и применения материального права к действительному составу фактов постановляется решение по делу. В этом случае действия правоприменительного органа могут иметь два варианта. Во-первых, по делу может быть принято решение: применить какое-либо административное наказание, отложить рассмотрение и разрешение дела, прекратить его. Во-вторых, дело может быть передано органам по подведомственности (подсудности) или общественным организациям для принятия мер общественно-морального характера.

Разрешение конкретного дела имеет юридическую форму постановления (или решения) — сформулированных от имени государства выводов относительно виновности правонарушителя и определяемой  меры наказа-

194

>>>195>>>

ния. Процесс выработки постановлений помимо выяснения фактических обстоятельств дела включает такие поступательно развивающиеся этапы, как определение нормативного акта, в который «вписывается» состав проступка, и формулирование выводов. Не ограничиваясь констатацией соответствующих фактов и сложившихся отношений, постановление направлено на принудительную реализацию правовой санкции. Вынесение постановления обязательно и в случаях, когда лицо, привлекаемое к ответственности, признано невиновным в совершении проступка, а наказание не применяется. Постановление— процессуальный документ, «сквозной» в том понимании, что им оформляют свои заключения почти все органы, наделенные функцией административного производства. Лишь в случаях, когда производство осуществляется товарищескими судами и сельскими (поселковыми) Советами народных депутатов, по административному делу принимается решение. Документально привлечение к ответственности за нарушение правил охраны труда осуществляется в форме акта. Еще одна правовая форма разрешения административных дел в судебном порядке предусмотрена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8. 02. 1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик». Это определение народного суда о прекращении уголовного дела и применении меры административного взыскания. Как формы административно-процессуального документа решение и определение отвечают коллективному характеру работы органов, принимающих эти акты,—местных Советов, товарищеских и народных судов. Являясь административным (односторонним) актом и одновременно процессуально-правовым фактом, постановление обусловливает возникновение административно-исполнительного правоотношения или прекращение деликтных административно-процессуальных отношений. Значение, которое имеют эти акты, требует коллегиального порядка принятия при наличии кворума. Поскольку протоколы заседаний не ведутся, в постановлениях должны найти отображение время, место, содержание проступка, способ его совершения, указание на конкретную нарушенную норму, доказательства в подтверждение выводов и объяснение лица, привлеченного

195

>>>196>>>

к ответственности, избранное наказание, его размер, порядок исполнения, сроки и способ обжалования. Постановление должно содержать ясные указания на личность нарушителя, сведения о ранее примененных мерах общественного и административного воздействия, определять судьбу вещдоков. Копия постановления (второй экземпляр) вручается нарушителю сразу же после объявления или направляется ему в течение 3 дней после принятия решения и вручается под расписку. Постановление (решение, определение), вынесенное в пределах компетенции органа или должностного лица, обладает государственно-властной силой в виде свойства обязательности, имеет силу исполнительного документа, гарантируемую наличием исполнительного производства и принудительной реализацией административных наказаний.

Административное исполнение — ответственная стадия производства по делам административных проступков. Проявляется в юридических действиях, направленных на реализацию предписаний, выраженных в постановлении органа, разрешающего административное дело. В стадии исполнения реально осуществляются установленные и подтвержденные в постановлении по делу права участвующих в административно-деликтном отношении лиц.

По субъектам исполнения постановлений административных, судебных и общественных органов можно различить два вида административно-исполнительных правоотношений. В одной из разновидностей этих отношений субъект, ответственный за приведение постановления в исполнение, совпадает с субъектом права наказания. Тут функция разрешения дела, применения наказания и исполнения его сосредоточивается в одном органе. Наряду с этим существует и другой вариант административно-исполнительных отношений, где в качестве субъекта исполнения вводится специальный орган. Например, когда дело решается в судебно-административном порядке, административных комиссиях, товарищеских судах и т. д., исполнение постановлений является функцией органов милиции и судебных исполнителей.

Различая добровольное и принудительное исполнение постановлений, законодательство предусматривает добровольную выплату административного штрафа и устанавливает принудительный порядок как единственно возможный для исполнения таких наказаний, как адми-

196

>>>197>>>

нистративный арест, конфискация средств и продуктов деликта, исправительные работы и т. п., что объясняется содержанием этих санкций, связанных с лишением физической свободы, ущемлением имущественного положения.

Документом, на основании которого осуществляется судоисполнителем принудительная реализация наказаний в бесспорном порядке, является постановление (решение или определение) по административному делу. В случаях отсутствия у оштрафованного заработной платы (что должно подтверждаться соответствующими документами, например справкой с места жительства о том, что оштрафованный не работает) судоисполнитель обращает взыскание на имущество опять-таки на основании постановления о наложении штрафа. И хотя с 1962 г. судебный порядок взыскания штрафов отменен и исполнительным документом стал не исполнительный лист, а постановление административных органов, это не всегда учитывалось практиками. Отдельные суды принимали и рассматривали заявления, ходатайства административных органов о взыскании штрафов, в то время как другими постановление о взыскании рассматривалось как исполнительная форма разрешения дел. Такой разнобой в исполнении административных постановлений объяснялся отсутствием четких нормативных установок о юридической силе их. Практика в этой сфере ориентировалась на гражданско-процессуальное законодательство, но ни ст. ст. 348 и 349 ГПК УССР, ни п. 8 Инструкции о порядке исполнения судебных решений, утвержденной постановлением Президиума Верховного Суда УССР от 7. 10. 1966 г., не называли постановление по административным делам исполнительным документом. Ст. 58 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик лишь упоминала постановления административных органов среди актов, подлежащих исполнению в порядке гражданско-процессуального законодательства.

С октября 1973 г. введена в действие новая Инструкция о порядке исполнения судебных решений, утвержденная приказом № 7 министра юстиции СССР от 24. 04. 1973 г. Согласно п. 20 этой Инструкции постановления судов (судей), комиссий по делам несовершеннолетних, административных органов (в том числе административных комиссий при исполкомах), решения (как административно-процессуальный документ) исполкомов сельских

197

>>>198>>>

(поселковых) Советов народных депутатов и другие акты, принятые по административным делам, имеют силу единого исполнительного документа, на основании которого должны осуществляться принудительное взыскание штрафов, конфискация, изъятие различных предметов, обращение взыскания на имущество и т. п.

Добровольный порядок исполнения административного штрафа обязывает граждан и должностных лиц, подвергнутых штрафу, уплатить его в течение 15-дневного срока со дня вручения копии постановления о наложении штрафа *. Нарушитель может внести штраф как в рай-(гор) финотдел или приходную кассу на текущий счет финотдела, так и в орган милиции по месту нарушения (в случае наложения штрафа на месте). Альтернативный порядок чрезвычайно важен для облегчения возможности внесения штрафа. Поступают штрафы в доход союзного бюджета. Это означает, что административная ответственность лишена «бюджетных соображений», местные органы власти и суда не заинтересованы в том, чтобы посредством штрафных поступлений пополнять доходную часть местных бюджетов.

При неуплате в установленный срок штраф подлежит взысканию с нарушителя в бесспорном порядке через бухгалтерию по месту его работы по правилам, установленным для взыскания налогов и неналоговых платежей. С целью взыскания штрафа в бесспорном порядке из заработка лица, подвергнутого штрафу, копию постановления судьи, административной комиссии, должностного лица и т. д. о наложении штрафа направляют по месту работы, учебы нарушителя или в органы социального обеспечения для взыскания его из зарплаты, стипендии или пенсии. Удержания при принудительном взыскании штрафов не могут превышать 20% данного платежа в месяц. Практике принудительного взыскания штрафов известна рассрочка платежей. Если сумма значительна, ее взыскание может быть проведено в несколько сроков, но так, чтобы не выйти за пределы 3-месячного. При отсутствии у правонарушителя имущества, на которое может быть обращено взыскание, судоисполнитель состав-

* Из общего исполнительного срока имеется исключение. Лицо, оштрафованное за мелкое хулиганство или злостное неподчинение законному распоряжению работника милиции или народного дружинника, обязано уплатить штраф не позднее 3 дней со дня вынесения   народным  судьей   постановления   о  наложении   штрафа.

198

>>>199>>>

ляет об этом акт. После проверки народным судьей соответствия действительному положению вещей, акт им утверждается и вместе с исполнительным документом возвращается органу, применившему штраф.

Удержанный из заработной платы штраф перечисляется на текущий счет финотдела не позднее следующего дня после его взыскания, и одновременно извещается орган или должностное лицо, принявшие постановление о наложении штрафа. В случае неисполнения предприятием или учреждением постановления о взыскании штрафа путем удержания из заработка нарушителя об этом извещается финансовый отдел по месту нахождения органа-неплательщика. При необходимости финотдел имеет право применять меры административного пресечения финансового характера — прекратить или ограничить финансирование.

Мерой принудительного исполнения может быть также обращение взыскания на имущество 'неплательщика, производимое судоисполнителем. Но этот порядок применяется лишь при условии, если неплательщик не работает. В административной практике случается, что постановления направляются судоисполнителям для взыскания штрафов с имущества работающих лиц. Такие действия, представляющие собой грубое нарушение, ведут к искусственному уменьшению срока исполнения постановлений, поскольку судоисполнители возвращают их без реализации.

Объектом взыскания может быть только имущество, находящееся в распоряжении неплательщика. Процессуальный закон в интересах граждан и их семей устанавливает перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам. Считаются освобожденными от взыскания имущество и предметы, необходимые оштрафованному, членам семьи и лицам, находящимся у него на иждивении. Описанное имущество передается на хранение оштрафованным с отобранием у них подписки об ответственности за недостачу или порчу описанных вещей 1. Описывается имущество оштрафованного только в таком количестве, которое необходимо для погашения штрафа, и направляется в финансовые органы или торговые организации для реализации. Для каждого описанного предмета при

1 См.: ст. 182 УК УССР.

199

>>>200>>>

составлении описи устанавливается оценка приблизительной его рыночной стоимости. В затруднительных случаях для оценки приглашается сведующее лицо. Оштрафованному предоставляется право указывать для описи одни вещи преимущественно перед другими. Правоприменительный орган имеет право контролировать деятельность судоисполнителя. Но в то же время законодательством не предусмотрена обязанность банковских органов и бухгалтерий сообщать об исполнении постановлений тем органам, которые их вынесли. Не предусмотрена также дисциплинарная или административная ответственность за игнорирование этих постановлений. Эти обязанности целесообразно закрепить в административном и ведомственном законодательстве.

Правило о приостановлении исполнения административного взыскания и течения 3-месячного срока давности до момента разрешения жалобы или протеста прокурора действительно лишь для жалоб или протестов, принесенных в народный суд и исполком, т. е. в предусмотренные законом кассационные инстанции. Однако нередко граждане, подвергнутые административным штрафам, адресуют жалобы прокурору, в органы советские, печати, народного контроля. Пока жалобы пересылаются компетентным органам, истекают сроки исполнения. Поэтому в целях расширения правовых гарантий лиц, обжалующих постановления по делам о проступках, целесообразно в Основах законодательства об административных правонарушениях закрепить правило, по которому независимо от места направления жалоб, если они поданы в сроки, предусмотренные для обжалования, исполнение штрафов, как и срок давности, приостанавливаются.

Постановления комиссий по делам несовершеннолетних при исполкомах местных Советов народных депутатов о денежных взысканиях должны исполняться применительно к порядку взыскания административных штрафов, т. е. в бесспорном порядке путем удержания из зарплаты. В случае отсутствия заработка эти постановления должны исполняться путем обращения взыскания на имущество. Решения товарищеского суда должны быть добровольно выполнены лицами, в отношении которых они вынесены. Решения о наложении штрафа в случае неисполнения в указанный срок подлежат исполнению в порядке, установленном ст. 20 Положения о товарищеских судах УССР. Председатель товарищеского суда направ-

200

>>>201>>>

ляет дело в народный суд, где судья единолично проверяет предоставленные материалы и законность решения товарищеского суда. Проверке при этом подлежат следующие обстоятельства: доказан ли материалами дела факт совершения проступка; подлежало ли дело, по которому вынесено решение, в соответствии со ст. 7 Положения о товарищеских судах, рассмотрению в этом органе; не превышает ли размер штрафа суммы, предусмотренной ст. 16 данного положения. Если решение товарищеского суда вынесено в соответствии с законом, то народный судья должен вынести постановление о выдаче исполнительного листа, который передается судебному исполнителю. В случае незаконного решения товарищеского суда нарсудья мотивированным постановлением отказывает в выдаче исполнительного листа и сообщает об этом товарищескому суду и органу, осуществляющему руководство его деятельностью, для рассмотрения вопроса об отмене решения.

Постановления в части применения конфискации направляются на исполнение финансовым органам. Причем, поскольку административная конфискация носит специальный характер, то здесь неприемлемо отчуждение по решению судебных или административных органов имущества, выраженного в денежных эквивалентах (равно-стоимости). Конфискации подлежат отдельные предметы, имущество, послужившие средством, инструментом совершения проступков, а также продукты деликта. На финансовые органы возложена обязанность по учету и реализации имущества. Эти органы реализуют поступившее к ним на учет конфискованное имущество в порядке, установленном инструкцией Министерства финансов СССР от 30. 01. 1956 г. № 35 «О порядке учета и использования конфискованного, бесхозного и выморочного имущества»1. По претензиям, подлежащим удовлетворению за счет конфискованного имущества, государство несет ответственность лишь в пределах стоимости этого имущества. Государство не отвечает за долги и обязательства бывших собственников, если претензии возникли после принятия соответствующими органами мер к сохранению конфискованного имущества или после принятия таких мер с согласия этих органов.

Постановления об административных арестах на срок до 15 суток исполняются немедленно по их вынесении

1 См.: Справочник по государственным доходам. М., 1967, с. 259

7     442                                                                                                               201

>>>202>>>

органами милиции. Содержатся арестованные лица в следственных изоляторах-приемниках (в крупных городах), а при их отсутствии в отдельных помещениях КПЗ при гор (рай) органах внутренних дел. Административно арестованные могут быть использованы на работе по уборке улиц, дворов, мест общего пользования, на других физических работах без оплаты их труда, а также без обеспечения спецодеждой. Сюда административно арестованные выводятся из камер предварительного заключения, следственных изоляторов, спецприемников под конвоем, но без оружия. Организация трудоиспользования арестованных лиц возлагается на исполкомы местных Советов народных депутатов. Административный арест судимости не влечет'.

Законодательством установлен ряд правоограничений административно арестованных: запрещаются переписка, чтение, курение, приобретение продуктов, получение посылок, передач и т. п. За время пребывания под арестом зарплата не выплачивается, поскольку арестованные считаются прогульщиками 2. Административный арест предполагает уплату арестованным расходов, понесенных на его содержание и питание, из расчета один рубль в сутки. В случае уклонения от отбытия ареста или злостного нарушения установленного режима аресгного помещения народный суд по представлению администрации места заключения или начальника органа внутренних дел может продлить нарушителю срок содержания под стражей. Отмеченное относится лишь к делам о мелком хулиганстве, общий срок ареста за которое не может превышать 30 суток. Продление ареста может осуществляться несколько раз, но общее время содержания под арестом не должно превышать указанного срока.

Изъятое по мотивированному постановлению органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, или органов милиции охотничье и другое огнестрельное оружие (боевое, мелкокалиберное), приобретенное гражданами, не имеющими разрешения

1  См.: Указы Президиума    Верховного Совета СССР от 26.07. 1966 г. «Об   усилении    ответственности за хулиганство»;    от 15.02. 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников:».

2  См.:    Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР,   1974,  №  4,   с.   19.

202

>>>203>>>

органов внутренних дел и охотничьего билета, или хранимое ими без регистрации либо с нарушением правил хранения и пользования, оценивается комиссиями охотничьих товариществ и передается в специализированные комиссионные магазины для продажи '. Вырученные от их реализации деньги (за исключением комиссионного сбора) возвращаются собственникам ружей. Безвозмездно изъятая, в соответствии с постановлением органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, незаконно добытая продукция охоты передается по актам заготовительным и торгующим организациям по действующим приемным ценам для реализации в установленном порядке2.

Постановления о применении исправительных работ направляются на исполнение в инспекцию исправительных работ рай(гор)органов внутренних дел не позднее, чем на следующий день после их вынесения. Законодательством предусматривается два вида исправительных работ: по месту постоянной работы административно наказанного и в местах, определяемых органами, исполняющими эти наказания (инспекциями исправительных работ), но в районе проживания нарушителя, с учетом его трудоспособности и, по возможности, специальности3. В последнем случае с целью организации работ инспекции заключают договоры с предприятиями, организациями и учреждениями о трудоустройстве этих лиц. Если привлекаемый к исправительным работам по месту постоянной работы на момент обращения постановления к исполнению не работал, органы, исполняющие этот вид административного наказания, предлагают ему в 15-дневный срок трудоустроиться и при необходимости оказывают помощь в устройстве на работу. Лица, привлекаемые к отбыванию исправительных работ в местах, определяемых инспекциями, могут направляться на работу лишь

1   См.: Положение об охоте и охотничьем хозяйстве   УССР   от 8.08.1969 г. № 473; СП УССР, 1969, № 8, ст. 106; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 13.08.1976 г. «Об ответственности за нарушение правил приобретения, регистрации,  хранения,  использования и продажи огнестрельного оружия и боеприпасов к нему». — Ведомости Верховного Совета УССР,   1976, № 34, ст.  309.

2  См.: постановление Совета Министров УССР от 13.06.1973 г. «О внесении изменений и дополнений к Положению об охоте и охотничьем хозяйстве УССР». —СП УССР,  1973, № 6, ст. 47.

3   См.:  ст. 94 Исправительно-трудового   кодекса   УССР.   Киев, 1972.

7*                                                                                                                     203

>>>204>>>

в государственные и общественные организации, предприятия и учреждения. Направление их для выполнения надомных работ, на работу по договору с частными лицами, в учреждения иностранных государств или в религиозные организации недопустимо.

Отчисления в размере 20% в доход госбюджета производятся из всей суммы заработка без исключения из него налогов и других платежей, а также независимо от наличия претензий по исполнительным документам к лицу, отбывающему наказание. Таким образом, в максимальном размере они могут достигать 70% (в тех случаях, когда удерживается 50% по исполнительному листу и 20% по постановлению судьи). В отличие от административного штрафа отчисления из заработка лиц, отбывающих исправительные работы, производятся не единовременно, а периодически, в течение срока, устанавливаемого постановлением народного судьи (в том числе и в случаях, когда срок работ не превышает одного месяца). Нарушитель, отбывающий это наказание, не может внести наперед сумму, подлежащую удержанию. Как указано в Исправительно-трудовом кодексе Украинской ССР (ст. 102), денежные суммы перечисляются в доход государства ежемесячно в день выдачи гарантированной заработной платы. Растягивание удержаний из заработка не следует рассматривать как смягчающий момент. Оно, наоборот, усиливает кару, поскольку является длящимся напоминанием нарушителю о наказании в период отбывания им исправительных работ.

Запрещение увольняться с работы по собственному желанию без разрешения инспекции исправительных работ обусловлено тем, что частая и необоснованная смена работы, как правило, приводит к неоправданному продлению фактического срока отбывания исправительных работ. Правонарушитель также не имеет права поступать в учебное заведение с отрывом от производства или менять место проживания без разрешения инспекции исправительных работ. При наличии уважительных причин (например, при переходе на работу с лучшими условиями, по специальности и т. д.) увольнение с работы по собственному желанию может разрешаться. Однако в таких случаях контроль общественности за поведением правонарушителя не может быть ослаблен, а перемена работы не должна вести к существенному увеличению срока  исправительных  работ.  Лицам,  привлекаемым к

204

>>>205>>>

исправительным работам, во время отбытия взыскания очередной профотпуск не предоставляется.

Требуют окончательного разрешения другие вопросы исполнения исправительных работ. По ныне действующим ведомственным инструкциям исправительные работы в административном порядке не прерывают общего и непрерывного трудового стажа, а также стажа, дающего право на льготные пенсии, надбавки к зарплате и т. д. Вместе с тем не утратил силу и Административный кодекс Украинской ССР, ст. 62 которого предусматривает, что указанные трудовые правоограничения сопровождают и административные исправительные работы. Эта неувязка в законодательстве ведет к ошибкам в административной теории и практике,

Замена исправительных работ другими административными наказаниями возможна при нетрудоспособности нарушителя или если он уклоняется от отбывания этих работ. Уклонением от отбывания исправительных работ считаются: непоступление на работу без уважительных причин в течение 15 дней с момента постановки на учет или с момента оставления административно наказанным прежней работы; неявка в инспекцию исправительных работ без уважительных причин для постановки на учет в течение 15 дней с момента переезда на новое место жительства; совершение одного или нескольких прогулов без уважительных причин общей продолжительностью более 5 дней; самовольное оставление работы и т. п. Если административно наказанный игнорирует предупреждения о необходимости исполнения исправительных работ, уклонение от наказания следует признать злостным и передать материалы в народный суд для замены исправительных работ лишением свободы. Такая замена, из расчета один день лишения свободы за 3 дня неотбытых исправительных работ, может иметь место по постановлению народного судьи. В настоящее время этот порядок распространяется только на административно наказанных за мелкое хулиганство '. В случае применения исправительных работ по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 15. 02. 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников  милиции  и народных дружинников»

1 См.: ст. 7 Указа   Президиума   Верховного   Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство».

205

>>>206>>>

такая замена не предусмотрена. На практике это упущение ведет к ненаказуемому уклонению от отбывания исправительных работ, к определенным потерям бюджета, к падению авторитета государственной санкции. Необходимо распространить порядок замены исправительных работ лишением свободы и в отношении лиц, наказанных за противоправные действия в отношении административной власти. По-прежнему не решен вопрос о том, следует ли засчитывать в срок исправительных работ время содержания под стражей с момента задержания за мелкое хулиганство до рассмотрения его по существу. Иногда правонарушитель задерживается под стражей до 2 и более суток (например, с вечера пятницы до понедельника). На практике производится зачет лишь при назначении ареста (день за день), но при назначении исправительных работ такие зачеты производятся редко.

Лица, в отношении которых народными судами вынесены постановления о направлении на принудительное лечение, должны прибыть в лечебно-трудовой профилакторий (ЛТП) не позднее 10-дневного срока со дня вынесения постановления и не позже 3 суток с момента водворения в КПЗ. Срок принудительного лечения исчисляется с момента прибытия в ЛТП, о чем администрация не позднее 3-дневного срока уведомляет органы милиции по месту оформления материалов*.

К хроническим алкоголикам и наркоманам применяются карательные правоограничения, связанные с причинением весьма существенных лишений. Главное из них — лишение свободы, физическая изоляция от общества на значительный срок. Но эта изоляция не равносильна той, которая применяется в случае принудительного лечения лиц, страдающих венерическими заболеваниями. Последняя — это мера административно-предупредительного характера. Первая же есть форма административной ответственности. Но наказание это специфическое, поскольку принудительное противоалкогольное лечение сочетается с трудовым перевоспитанием. Иные правоограничения в период отбывания в ЛТП состоят в следующем. Постановление народного суда о направлении лица в лечебно-трудовой профилакторий является основанием для пре-

* Срок содержания алкоголиков в профилакториях устанавливается указами Президиумов Верховных Советов союзных республик. В Украинской ССР этот срок установлен от шести месяцев до двух лет, в РСФСР — от одного года до двух лет и т. д.

206

>>>207>>>

кращения с ним трудового соглашения. Выходное пособие не выплачивается.  Предварительное согласие на увольнение комитета профсоюза не нужно. Хотя время пребывания на принудительном лечении в ЛТП засчитывается в общий трудовой стаж, необходимый для назначения государственных пенсий по старости и инвалидности, тем не менее   период этот не включается в стаж работы по специальности,   учитываемый   при  установлении ставок заработной платы специалистам (учителям, врачам, агрономам и т. д.), а также при назначении пенсий за выслугу лет. Отпуск во время пребывания в ЛТП не предоставляется. Содержащимся в профилакториях лицам начисляется   заработная   плата в размере 70%  от заработка, исчисленного в соответствии с условиями оплаты труда, действующими на предприятиях   и в организациях соответствующих отраслей народного хозяйства. Из заработной платы этих лиц удерживается стоимость питания, одежды, обуви и специальных медикаментов, производится отчисление на содержание иждивенцев, если таковые имеются, задолженность государству за услуги в медвытрезвителях, неуплаченные административные штрафы и т. д. Оставшаяся часть зарплаты зачисляется на лицевой счет.   Продолжительность рабочего дня и дни отдыха устанавливаются  в  соответствии с трудовым законодательством. За лицами, пребывающими на принудительном лечении и трудовом   перевоспитании,   сохраняется право на жилплощадь и прописка по прежнему месту жительства. Не снимаются они и с воинского учета. Трудоустройство лиц,  освобожденных из ЛТП, осуществляется по месту их предыдущей работы и возлагается на исполкомы Советов народных депутатов. В ЛТП не могут направляться лица с ограниченной трудоспособностью — инвалиды, несовершеннолетние, престарелые и т. д.1

Направление в ЛТП хронических алкоголиков и наркоманов не только не влечет судимости, но и во многом отличает их правовое положение от лиц, отбывающих наказание в исправительно-трудовых учреждениях. Так, отсутствуют ограничения в количестве получаемых посылок, передач, свиданий, в переписке и нормах питания, в

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 17.08. 1966 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании злостных пьяниц». — Ведомости Верховного Совета УССР, 1966, № 32, ст.   196;  там    же,   1975,  №  37,  ст.   419.

207

>>>208>>>

суммах наличных денег, которые разрешается использовать для приобретения предметов первой необходимости.

По истечении срока принудительного лечения и трудового перевоспитания содержащиеся в ЛТП подлежат освобождению с выдачей соответствующих документов. Они могут быть освобождены и досрочно по постановлению народных судов, но не ранее, чем после отбытия половинного срока лечения. В таких случаях администрация ЛТП входит с ходатайством, основанным на благоприятном медицинском заключении, в народные суды по месту нахождения профилактория о досрочном освобождении. Лица, повторно направленные в лечебно-трудовой профилакторий, могут быть освобождены по окончании двух третей срока.

Кассационное обжалование и опротестование постановлений. Эффективным средством правовой защиты субъективных прав граждан в административном производстве является принадлежащее им право обжалования постановлений об административных наказаниях. Этому праву соответствует обязанность пересмотра постановлений соответствующими органами в порядке контроля и надзора за законностью рассмотрения административных дел. Подчеркивая, что граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов, новая Конституция СССР делает значительный шаг в расширении судебной защиты прав граждан, поскольку не ограничивает никакими перечнями поводы, когда возможно обращение в суд. «Действия должностных лиц,— говорится в ней,— совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд» (ст. 58). Цель судебной деятельности — восстановление нарушенного права или законных интересов гражданина, отмена юридических последствий того события, которое прекратило собой существование этого права.

Границы такого судебного обжалования определены в действующем гражданском и уголовном процессуальном законодательстве. Но поскольку в ходе судебного разбирательства административного дела по жалобе суд занимается проверкой законности действий и постановлений государственных или общественных органов, то разрешаются вопросы не о гражданском, уголовном, трудовом или каком-то ином, а о праве административном.

208

>>>209>>>

Предметом судебного разбирательства являются отношения административно-деликтные. Все это обусловливает то, что суд руководствуется наряду с нормами граждан-ско- и уголовно-процессуальными нормами административного процессуального закона.

В сущности следует вести речь о двух способах обжалования административных наказаний. В первом случае закон предусматривает обжалование постановлений о наложении административных взысканий (преимущественно штрафов), за исключением примененных в судебном порядке. Во втором случае, напротив, лица, привлекаемые к административной ответственности народным судом или судьей и освобожденные от уголовной ответственности за совершение преступлений, предусматривающих наказание в виде лишения свободы на срок до одного года (или более мягкое наказание), имеют право обжаловать примененные к ним меры административного воздействия (штраф, исправительные работы, административный арест). Жалоба на определение суда (постановление судьи) об административном наказании подается в вышестоящий суд в течение 7 дней со дня вынесения этих судебных актов'.

В первом случае союзное законодательство, так сказать, в принципе предусматривает право обжалования наложенных штрафов в суд, поскольку все вопросы, связанные с судебным порядком рассмотрения, разрешения жалоб относятся к регулированию союзных республик. Но и в республиках нет единообразного подхода к этим вопросам. В Российской Федерации гражданско-процессуальные нормы, которыми регламентируется кассационное производство, полностью перенесены в административное законодательство2. В аналогичном законодательстве Украинской и Белорусской союзных республик содержатся лишь указания на право и последствия обжалования административных постановлений. Остальные действия по рассмотрению жалоб и административных

1   См.:  ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета   СССР  от 8.02. 1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных  республик».

2   См.:  Указ  Президиума  Верховного  Совета  РСФСР  от  3.03. 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». — Ведомости Верховного Совета РСФСР,   1962,   №  9,   ст.   121.

209

>>>210>>>

материалов осуществляются по правилам гражданского процессуального законодательства (ст.ст. 244—248 ГПК УССР) К

Во втором случае жалобы на применение штрафа граждан, привлекаемых к административной ответственности в связи с прекращением уголовного преследования, могут рассматриваться и разрешаться как по правилам, устанавливаемым уголовно-процессуальным законодательством, так и по правилам гражданского процессуального закона. В отношении подачи и рассмотрения жалоб на определения и постановления о применении нештрафных административных наказаний к этим лицам действуют нормы уголовно-процессуальных кодексов 2.

В последние годы в конкретных актах республиканского законодательства предпринимаются попытки регламентации отдельных действий по рассмотрению жалоб на постановления о применении взысканий в связи с определенными правонарушениями. К примеру, Указ Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 2.10.1968 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами» довольно подробно определяет варианты разрешения судом жалоб на административные постановления 3.

Жалобы на различные дополняющие штраф наказания (конфискация, лишение прав, например водительских, за управление транспортным средством в состоянии опьянения, изъятие и т. д.) рассматриваются в судебном же порядке. Что касается жалоб на постановления о таких наказаниях, как предупреждение и общественный выговор, то они судам не подведомственны. Постановления об их наложении обжалуются соответствующим   исполкомам  районных    (городских)    Советов

1  См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.12.1961 г. «О  дальнейшем  ограничении  применения  штрафов,   налагаемых   в административном порядке», ст. 20; Указ Президиума   Верховного Совета БССР от 30.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», ст.  18.— СЗ   БССР,   1961,   №  30,   ст.   413.

2  См., например: ст. ст. 354 и 383 УПК УССР.

3  См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 41, ст. 272.

210

>>>211>>>

народных депутатов или вышестоящим  административным органам, если иное не предусмотрено законом.

Кассационное правоотношение как одна из форм ад-министративно-деликтной связи представляет собой процессуальное отношение, цель которого — предотвращение угрожающих неправомерностью решений по административным делам, постановленным вопреки нормам административного материального права или с нарушением правил административного производства. Здесь субъекты административного правоотношения одновременно рассматриваются и как субъекты гражданского (уголовного) процессуального отношения.

Участниками кассационного правоотношения выступают:

во-первых, граждане, которые путем обжалования административных наказаний могут защитить нарушенные личные права и интересы*. Жалобой, поданной в срок, гражданин приобретает право на пересмотр по существу обжалуемого им постановления, а также на то, чтобы оно не было исполнено до пересмотра. Применительно к штрафам процессуально-правовые последствия подачи жалобы ст. 20 (ч. 2) Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 г. определяет как приостановление исполнительного 3-месячного срока давности и взыскания штрафа;

во-вторых, государственные органы — народные суды, административные комиссии, органы государственного управления (их представители — должностные лица), пересматривающие ранее разрешенные дела и постановления, принятые по ним, отменяют их в целом либо вносят необходимые изменения в части мотивов и оснований или в резолютивную часть (санкцию) постановлений.

Для народного суда основаниями для таких действий являются:

— жалобы граждан-делинквентов на постановления, вынесенные административными комиссиями, сельскими исполкомами, административными органами, комиссиями по делам несовершеннолетних;

— собственная инициатива, в тех случаях, когда представлены новые данные по делу, влияющие на стабиль-

* Должностное лицо также обжалует действия правоприменительного органа (его должностного лица), если этими действиями ущемляются его субъективные права.

211

>>>212>>>

ность решения, или факты, свидетельствующие об ошибочном применении или неверном истолковании закона применительно к конкретному административному делу.

Административные органы осуществляют пересмотр постановлений по делам о проступках на основании жалоб, поданных «по подчиненности», о нарушении интересов граждан при первичном рассмотрении дел подчиненными органами и должностными лицами. Органы государственного управления вправе и по собственной инициативе аннулировать вынесенные ими постановления, пересматривать их, внося необходимые изменения. Кассационными поводами в этом случае являются новые материалы или доказательства по делу, опровергающие вину нарушителя в совершенном проступке, а также обнаружившиеся нарушения действующего законодательства при рассмотрении дела.

Допускается двухинстанционное обжалование постановлений о наложении штрафов органами милиции, транспорта, военного управления, таможни и другими административными органами и специнспекциями, действующими на основании ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21. 06. 1961 г. и соответствующих положений. Жалобы на штраф, наложенный этими органами, могут подаваться либо в народный суд, либо в вышестоящий орган по подчиненности. Причем жалоба на незаконное наложение штрафа может быть подана даже в обе кассационные инстанции одновременно. Последнее нередко обусловливает противоречивые решения по жалобам гражданина на одно и то же постановление, поданным по «ведомственной линии» и в судебном порядке. Коллизионные ситуации порождают новые требования и мотивы к иовым жалобам, что ведет к загромождению органов бесплодными претензиями. С другой стороны, снижается ответственность кассационных инстанций. Мнение о том, что проверка законности наложения административных взысканий должна быть функцией лишь народного суда, заслуживает одобрения и поддержки1. Во-первых, передача кассационной функции в руки многих судебных и административных органов наносит опре-

1 См.: Новоселов В. Практика рассмотрения судами жалоб на действия административных органов по наложению штрафов. — Советская юстиция, 1964, № 22, с. 26; Ильинская И. М. Рассмотрение судами дел о штрафах, наложенных органами милиции. М., 1968,   с.   7.

212

>>>213>>>

деленный ущерб идее единообразного применения закона в пределах всего государства. Во-вторых, судебный порядок способен полнее обеспечить всестороннюю и тщательную оценку всех необходимых доказательств, поскольку правомочия суда в кассационном производстве и правовой статус заявителя по своему объему прибли-1 жаются к правомочиям в области искового производства. Не вызывает сомнения и тот факт, что наиболее полному и объективному разрешению жалобы в суде способствуют профессиональная юридическая подготовка судей, коллегиальный порядок рассмотрения дела, независимость от каких-либо ведомственных интересов*.

Итак, право обжалования принадлежит лишь одной стороне административно-деликтного отношения — субъекту, интересы которого нарушены принятием административного постановления. Другие участники кассационного правоотношения, исполняя кассационно-надзор-ную функцию, рассматривая жалобы и протесты на постановления, сосредоточиваются целиком и полностью на повторном и основательном рассмотрении административного дела, выясняют предмет требований или возражений заявителя.

Существует ряд исключений из общих правил об обжаловании административных постановлений. Обжалованию не подлежат постановления начальника (заместителя начальника) органа внутренних дел о наложении штрафа за совершение мелкого хулиганства (ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»). Они могут быть отменены или изменены лишь по протесту прокурора в порядке общего надзора самим начальником органа, а также в порядке ведомственного контроля начальником вышестоящего органа внутренних дел. Постановления судебных органов, вынесенные как коллегиально, так и единолично народным судьей, являются окончательными и обжалованию не подлежат. Но постановления по административным делам, которые рассматриваются в судебном порядке, могут быть пересмотрены, аннулированы или изменены по протесту прокурора в порядке

* В литературе высказываются и противоположные суждения. Д. Н. Бахрах и А. Т. Боннер, например, считают, что «судебная форма защиты субъективных прав не должна быть исключительной» (см.: Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования. — СГП, 1975, № 8, с. 19).

213

>>>214>>>

надзора, самим судьей и независимо от протеста председателем вышестоящего суда в порядке судебного контроля. Последнему по этой категории дел отводится первостепенное значение. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР, принятом в январе 1974 г., указывалось, что судебный контроль является одной из гарантий обеспечения единообразного и точного применения судами законов. Этот порядок имеет важное значение в осуществлении задач советского правосудия и дальнейшего укрепления социалистической законности '.

Судебный контроль слагается из кассационно-реви-зионной проверки по жалобам оштрафованных лиц постановлений по административным делам, не вступившим в законную силу, и пересмотра вступивших в законную силу постановлений в порядке надзора.

В соответствии со ст. 49 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик2, вступившие в законную силу решения, определения, постановления могут быть пересмотрены в порядке судебного надзора по протестам прокуроров, председателей судов и их заместителей. Закон прямо не предусматривает осуществления этих функций прокурорами области (города), председателями областных (городских) судов в отношении постановлений по административным делам, однако право исправлять ошибки нижестоящих правоприменительных органов, отменять их решения, давать соответствующие указания предоставляется не чем иным, как осуществлением надзора за законностью их деятельности3. В порядке надзора протест может быть принесен не в связи с любым нарушением, допущенным правоприменительным органом, а лишь при необоснованности постановления, его расхождении с законом или фактическими обстоятельствами дела (как сказано в ст. 51 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, «при существенном нарушении материального или процессуального права»).

Между пересмотром постановлений в порядке надзора или пересмотром их  по жалобе следует проводить

1  См.: Правда, 1974, 1 февр.

2  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, ст. 526.

3  См.: ст. ст. 29 и 34 Закона о судоустройстве Украинской ССР (с изменениями  и дополнениями по состоянию   на   15.02.1975 г.). Киев, 1976. О формах и методах этого вида судебного контроля см.: Боннер А. Т., К в и т к и н В. Т. Судебный контроль в области государственного  управления.  М.,   1973,   с.   25.

214

>>>215>>>

разграничения по объектам и субъектам, основаниям к отмене постановления, по полномочиям кассационных и судебно-надзорных инстанций. Объект обжалования — это административные постановления, не вошедшие в законную силу. Жалоба на постановление должна быть принесена до истечения установленного законом кассационного срока. Объектом же опротестования в порядке надзора являются постановления, вступившие в законную силу. Их можно опротестовать независимо от сроков вынесения. Субъектом обжалования могут быть только лица, наказанные в административном порядке, интересы которых действительно или мнимо нарушены административным постановлением. Субъектами же опротестования являются должностные лица суда, прокуратуры, органов ведомственного надзора, не являющиеся участниками ад-министр ативно-деликтного отношения. Круг оснований для отмены в порядке обжалования гораздо уже, потому что проверка дела судом и пересмотр постановления могут иметь место только в пределах жалобы, и неправильность его по другим основаниям, не указанным в жалобе, не ведет к кассации. Гораздо больше оснований для опротестования постановлений по административным делам, вошедшим в законную силу. Здесь и игнорирование принципов законности, существенные нарушения норм материального или процессуального права и т. п.* В силу сказанного полномочия судебных органов, проверяющих законность постановления в кассационно-ревизионном порядке, уже, чем полномочия судебных надзорных органов, осуществляющих пересмотр постановлений в порядке надзора. Они проверяют законность и обоснованность решения, определения, постановления как в опротестованной, так и в неопротестованной части, а равно в отношении лиц, не указанных в протесте. Поскольку постановления, вынесенные в итоге судебно-административно-го производства, обжалованию не подлежат, протест прокурора на незаконное постановление в порядке общего надзора — единственный способ привести его в соответствие с законом. По существу формальными являются действия прокуроров, отказывающих в приеме к рассмот-

* Примерное представление об этих основаниях может дать ознакомление со ст. 49 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, содержащей перечень обстоятельств, служащих основаниями для отмены или изменения приговора, определения  или  постановления   суда   в   порядке  надзора.

215

>>>216>>>

рению жалоб на постановления, вынесенные в судебном порядке,   в  соответствии  с  которым  не предусмотрено обжалование. На основании ст. 14 Положения о прокурорском надзоре в СССР 1 прокуроры обязаны принимать и рассматривать заявления граждан. Проверив и установив   обоснованность   жалоб, прокуроры   должны принимать меры по устранению нарушений законности путем  опротестования  постановлений, вынесенных  как народным судом  (судьей), так и товарищеским судом. Следует  признать  правильной  сложившуюся практику замены административных наказаний по представлениям прокуроров органами, которые эти наказания применили. Основания для принесения представлений — заявления граждан, официальные запросы государственных и общественных органов, другие документы. В прокуратуры г. Бровары и Броварского р-на  (Киевская обл.) поступило  ходатайство  дирекции  совхоза и рабочкома профсоюза о замене наказания гр. X. — каменщику совхоза, арест которого затягивает ремонт свинарника. Гр. П. просит заменить ее мужу арест на другой вид наказания в связи с тем, что она на последнем месяце беременности, а в семье двое несовершеннолетних детей, требующих повседневного ухода. Гр. С. обратился с заявлением об освобождении   из-под   стражи   по состоянию здоровья. К заявлению приложена справка о медосвидетельствова-нии, подтверждающая заболевание, при котором противопоказан тяжелый физический труд, необходимо диетическое   питание   и   т.   д.   Прокуроры,   учитывая   интересы    эффективности    наказания,   нужды    народного хозяйства, жизненные потребности граждан и их семей, нашли возможным войти с представлениями в народный суд о замене вида наказания. Судом представления удовлетворены.

Правоприменительный орган может и самостоятельно отменить или изменить свое постановление даже в тех случаях, когда прокурор или председатель вышестоящего суда не принесли протеста на это постановление. В практике инициаторами пересмотра ранее вынесенного постановления чаще всего бывают наказанные лица. Заявления об этом, сопровождаемые предоставлением личных объяснений, документов, во многих случаях влекут за собой отмену, уменьшение размера наказания или его

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9, ст. 222. 216

>>>217>>>

замену. Действия по пересмотру основаны на норме административного закона, в которой указывается, что в случае, когда после вынесения постановления о наказании будет установлено, что оно применено без достаточных оснований или же не отвечает характеру совершенного проступка, имущественному положению виновного, орган (должностное лицо), наложивший взыскание, может сам аннулировать свое постановление либо пересмотреть его и внести необходимые изменения, не применяя при этом более сурового административного наказания К Упомянутая норма является руководством для всех видов административного производства, в частности для судопроизводства по делам о проступках. В законодательстве Российской Федерации установлено правомочие по отмене или изменению постановления о наказании правонарушителя самим органом (должностным лицом), применяющим санкцию. Причем это право оговаривается отдельно для административных комиссий и отдельно для всех иных правоприменительных органов2. В законодательстве же об административной ответственности некоторых других союзных республик (Азербайджанской и Белорусской ССР) право на отмену собственных постановлений вообще не предусмотрено ни для административных комиссий, ни для иных органов, что, конечно, нельзя признать правильным. Возвращение уже взысканного всегда связано с большими сложностями. Гораздо проще своевременно воздержаться от исполнения взыскания. Кстати, закон не ограничивает никаким сроком право (если оно предоставлено) административного органа или должностного лица на пересмотр своих постановлений, если в отношении последнего не было решения кассационной инстанции. Жалобы на пересмотренные таким образом постановления рассматриваются уже по общим правилам обжалования решений административных органов и должностных лиц3.

1   См.: ст. 19 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 15.12. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых  в   административном   порядке».

2   См.: ст. 19 Указа   Президиума   Верховного   Совета   РСФСР «О  дальнейшем   ограничении  применения  штрафов,   налагаемых  в административном     порядке». — Ведомости      Верховного     Совета РСФСР,   1962,  № 9,  ст.   121.

3  См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда УССР от 26.07.1974 г. «О судебной практике по делам, возникающим из административно-правовых отношений».

217

>>>218>>>

Основанная на материально- или процессуально-правовых основаниях жалоба может иметь своим предметом любое распоряжение административного постановления или же только его мотивировочную часть. Приняв жалобу о наложении штрафа и приложенное к ней постановление, судья осуществляет процессуальные действия в порядке досудебной подготовки дела к рассмотрению: требует от органа или должностного лица, применившего наказание, материалы по делу (админпротокол, постановление о наложении штрафа), документы, характеризующие личность и имущественное положение заявителя. Суд также проверяет правильность оформления административных материалов, наличие подписей, расписок в получении повесток, вызывает заявителя, а в случае необходимости — представителя правоприменительного органа. Если оштрафованный гражданин работает, судья может выяснить реагирование общественной организации, коллектива на проступок. Хотя закон не содержит прямых указаний о вызове в судебное заседание свидетелей, об истребовании новых материалов по делу, следует рассматривать положительно практику, когда суды удовлетворяют ходатайства об этом. Подобная практика позволяет всесторонне изучить обстоятельства дела, принять обоснованное решение. Гр. К. оштрафован постановлением Белоцерковской госинспекции рыбоохраны (Киевская обл.) за незаконную ловлю рыбы в водоеме рыбокомбината. В постановлении содержится указание и на возмещение гр. К- причиненных проступком убытков. В жалобе на постановление отмечается, что К. будто бы не занимался браконьерством, а задержан сторожем в отместку за прошлые обиды. К- просит отменить постановление, освободить от уплаты штрафа и возмещения убытков в сумме свыше 40 руб. В ходе рассмотрения административного дела по жалобе суд затребовал приемный акт об оприходовании рыбы, выловленной К-, были опрошены и дополнительные свидетели. Исследование и оценка в судебном заседании добытых доказательств позволили суду отклонить заявление в части применения штрафа. Суд при этом исходил из того, что, не говоря уже о браконьерстве, сам факт пребывания на водоеме, используемом в рыбохозяйственных целях, или в непосредственной близости от него с запрещенными средствами лова является основанием для применения административного взыскания. Что   же касается возмещения убыт-

218

>>>219>>>

ков, то опросом в судебном заседании заявителя, представителя рыбинспекции, других очевидцев установлено, что выловленная К. рыба тогда же была сброшена в водоем, о чем и составлен приемный акт. Жалоба в части освобождения от возмещения убытков удовлетворена.

Принципиально важное значение имеет вопрос о проверке кассационной инстанцией обоснованности действий органов и должностных лиц, наложивших наказание. Совершенно бесспорным является положение о том, что советскому кассационному производству чужд принцип так называемой «чистой кассации», заключающийся в том, что функцией суда признается лишь разрешение правовых вопросов вне зависимости от фактической стороны каждого конкретного дела. Поскольку суд имеет право освобождать от уплаты штрафа или снижать его размеры по мотивам необоснованного применения, несоответствия тяжести проступка и в зависимости от личности виновного, его имущественного положения, то очевидно, что это право осуществимо лить при изучении всей фактической стороны дела. Суд в заседании всесторонне исследует материалы, действительные обстоятельства дела, проверяет правильность толкования и применения материальных законов, полномочия и правомерность действий органов и должностных лиц, наложивших взыскание. Важным процессуальным действием является проверка наличия в деле обстоятельств, влекущих прекращение производства по делу (истечение давностного срока, недееспособность субъекта правоотношений и т. п.). Субъекты кассационных отношений, в частности заявители, наделены определенными процессуальными правами. Проверка их соблюдения в ходе первичного производства по административному делу составляет предмет действий суда в кассационной стадии. Лишь убедившись в том, что при первичном разрешении административных материалов соблюдены установленные законом гарантии прав граждан и должностных лиц, суд может сделать обоснованный вывод о правильности действий и решения административного органа. Кассационная инстанция проверяет, имеются ли в действиях наказанного субъекта признаки проступка, за который законом установлены административные наказания, правильность определения их размера, соответствие наказания тяжести проступка, личности и материальному положению делинквента.

219

>>>220>>>

Немаловажное значение в этой стадии имеет вопрос об оценке доказательств. Законы о рассмотрении в судах жалоб лиц, подвергнутых административным взысканиям в Российской Федерации, в Белорусской, Литовской, Эстонской союзных республиках, обязывают суды устанавливать вину в совершении административного проступка (ст. 238 ГПК РСФСР, ст. 226 ГПК БССР, ст. 238 ГПК ЛатвССР, ст. 264 ГПК ЛитССР, ст. 243 ГПК ЭССР). В других союзных республиках (например, в Украинской ССР) не предусмотрена обязанность суда устанавливать виновность лица, обжалующего штраф, однако само собой разумеется, что право постановить решение об освобождении от уплаты штрафа предполагает предварительную проверку наличия вины в действиях нарушителя.

При рассмотрении судом жалобы гражданина или должностного лица на постановление административного органа признание требований заявителя представителем этого органа должно восприниматься как доказательство обоснованности жалобы лишь в том случае, когда штраф наложен незаконно. Но и это обстоятельство предполагает проверку судом правильности действия административных органов, всей фактической стороны дела. Собранные по делу доказательства могут оцениваться не только с точки зрения выясненности всех обстоятельств дела, но и с точки зрения их достаточности (как в совокупности, так и в отдельности) для обоснования того вывода, к которому пришел административный орган при первичном рассмотрении дела. Рассматривая жалобу, суд не связан приведенными в ней мотивами и поводами к отмене постановления.

Нередко суды, рассматривая жалобы на постановления о наложении штрафов, руководствуются нормами о рассмотрении жалоб на решения по гражданским делам '. В отличие от порядка кассационного обжалования решений по гражданским делам суда первой инстанции, предусматривающего новый пересмотр дела в полном его объеме как в обжалованной, так и в необжалованной части и в отношении тех лиц, которые жалобы не подавали 2, характер проверки и пересмотр постановлений по

1   См.:   ст.  ст.  310—312   ГПК  УССР.

2  См.: ст. 45 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и   союзных  республик.

220

>>>221>>>

жалобам о наложении административного штрафа осуществляются в пределах жалобы. Он представляет собой лишь рассмотрение правильности применения к фактической стороне дела и его разбирательству органом административной юрисдикции материальных и процессуальных законов. Круг оснований к отмене постановления о наложении штрафа более узкий, чем оснований к отмене решения по исковому делу'. Суд выносит решение об отмене в случаях применения штрафа вразрез с действующим законодательством либо неправомочным органом (должностным лицом), если оштрафованный не совершал проступка или не виновен в совершении нарушения, за которое законодательством установлена ответственность в виде штрафа. Формальные нарушения норм материального и процессуального права: неуказание в протоколе судебного заседания, на котором постановляются решения (об административном аресте, исправработах, направлении в лечебно-трудовой профилакторий), времени его начала и окончания, неуказание в постановлении нормы материального закона, на основании которого разрешено дело, не могут служить основаниями к отмене постановления ни в кассационном, ни в надзорном порядке, поскольку эти нарушения не влияют на исход дела. По этой категории дел заключение мирового соглашения не допускается, и это отличает их от рассматриваемых в кассационном порядке жалоб на решения суда первой инстанции по исковым делам2. Кассационная инстанция по гражданским делам вправе отменить решение суда первой инстанции3. Но по-иному решается вопрос об отмене судом постановления административных органов. Законодательство многих республик, не предоставляя судам права на аннулирование постановления, управомочивает их на отмену или снижение размера штрафа. Данная установка исходит из того, что суд не может отменять акты управления, к коим ошибочно причисляют постановления по административным делам. В действительности же все действия административных органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению дел о проступках имеют юрис-

1  См.: ст. 47 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.

2  См.: ст. 309 ГПК УССР. 5 См.: там же, ст. 311.

221

>>>222>>>

дикционное значение, и, следовательно, постановления по этим делам — не акты управления, но акты администра-тивно-юрисдикционные. В Основах законодательства об административных правонарушениях по этому вопросу следовало бы воспроизвести формулировку ст. 265 Гражданско-процессуального кодекса Литовской ССР: «Суд выносит решение об отмене постановления о наложении штрафа в случае, если постановление о наложении штрафа является незаконным».

Результаты проверки по жалобе административных материалов оформляются решением. Это единственно допустимая форма для выводов о результатах проверки жалобы на действия административных органов. Никакие иные судебные акты (определения, постановления) по этим делам суд не имеет права выносить. Суд компетентен в выборе нескольких вариантов решения. Во-первых, он может удовлетворить жалобу и тем самым отменить наложенный штраф. Следует заметить, что в законодательстве некоторых союзных республик эта пра-вообязанность суда выражена довольно-таки неопределенно. Ст. 239 ГПК РСФСР, ст. 248 ГПК УССР и ст. 244 ГПК ЭССР говорят об «удовлетворении жалобы» в случае неправильного (незаконного) наложения штрафа.

Как отмечалось выше, правильнее было бы поставить вопрос об отмене постановления о наложении штрафа, поскольку это включает и удовлетворение жалобы, и отмену наложенного штрафа. Граждане в своих жалобах, как правило, просят об отмене именно постановления, на что они объективно ориентированы предоставленным правом и сроками обжалования постановления о наложении штрафа (а не самого по себе штрафа). Суд, во-вторых, вправе отказать в удовлетворении жалобы. При этом жалоба признается безосновательной. Наконец, может быть вынесено решение о снижении суммы наложенного штрафа до максимального размера, предусмотренного административным законом за данный проступок, если этот штраф превышает такой размер или если штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, имущественного положения, вины и субъективных факторов, свойственных нарушителю.

Разрешая вопрос о правильности наложения штрафа, суд одновременно должен определить и судьбу дополнительного наказания. Так, при рассмотрении жалобы на

222

>>>223>>>

постановления о штрафах, налагаемых таможенными органами на пассажиров, провозящих контрабандным способом валюту или валютные ценности, подлежащие конфискации у оштрафованного лица, суд, принимая решение о штрафе, должен оговорить судьбу конфискованных предметов контрабанды.

Решение народного суда по жалобе на постановление административного органа (должностного лица) о наложении штрафа является окончательным, вступает в силу с момента вынесения и кассационному обжалованию и опротестованию не подлежит 1. Случается, что народные суды, ошибочно отождествляя дела этой категории с общеисковыми, рассматривают заявителей как «истцов», «жалобщиков» и поэтому предоставляют им, в нарушение ст. 248 ГПК УССР, право обжаловать решения в вышестоящие судебные инстанции. Такая практика иногда находит поддержку в специальной литературе: ставится вопрос о допущении кассационного обжалования и опротестования решений по жалобам на административные штрафы2. Но допущение обжалования решений в дальнейшие инстанции не только не способствовало бы разгрузке судов от малозначительных дел, но и необоснованно отсрочило бы исполнение постановлений по административным делам. Высказываются также в пользу предоставления суду права вместо наложенного штрафа делать нарушителю предупреждение либо передавать материал о нем в товарищеский суд или общественную организацию по месту работы, учебы или жительства для принятия мер общественного воздействия3. Законодательством Литовской ССР (ст. 265 ГПК) суду предоставляются полномочия на такую замену. Аналогичное право целесообразно предоставить и судам в других республиках.

Судам необходимо предоставить и другие дополнительные права, скажем, право отсрочки исполнения постановления о штрафе или рассрочки платежа, если об

' См.: ст. 290 ГПК УССР.

2  См.: Масленникова Н. Н. Законная сила судебного решения в  советском гражданском  процессуальном  праве.   Автореф. канд.  дис.  Свердловск,   1975,  с.   13.

3  См.:   Боннер   А.   Т.,   К в и т к и н   В.   Т.   Указ. соч., с. 93; Юрков Б. Повноваження суду при розгляд1 скарг громадян на ди opraHie. — Радянське  право,   1973,  №  6,   с.   35.

223

>>>224>>>

этом ходатайствует оштрафованный. В тех случаях, когда суд оставляет жалобу или протест без последствий, нужно было бы предусмотреть право обращать внимание (посредством постановления частных определений) административных органов и должностных лиц на допущенные ошибки и нарушения. Исходя из того, что контроль за исполнением постановлений о наложении штрафа осуществляется органом или должностным лицом, его наложившим, следует предусмотреть обязанность суда направлять им копию принятого решения. Рекомендуют также распространить право обжалования в вышестоящий суд постановлений, принимаемых единолично народными судьями по административным делам о хулиганстве, спекуляции, краже, а также о нарушении правил административного надзора, о злостном неподчинении законному распоряжению представителей административной власти и т. п.1

Опыт «ускоренного» административного судопроизводства показывает, что процессуальные правоограниче-ния в совокупности с административными взысканиями выполняют определенную воспитательную функцию в борьбе со злостными правонарушителями и поэтому их отмена не способствовала бы укреплению правового порядка.

С другой стороны, вполне посильно исправление допускаемых ошибок методами судебного, прокурорского и ведомственного контроля.

Существенным в стадии обжалования постановлений по административным делам является положение о том, что при пересмотре дела по жалобе суд может изменить постановление лишь в сторону смягчения наказания, избранного при первичном рассмотрении дела2. Таким образом, жалоба не может усугубить положения заявителя, поскольку неправильность постановления по другим, не указанным в жалобе, основаниям не ведет к ужесточению наказания.

Усиление меры ответственности может иметь место

1 См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция, с. 82; Р о з и н Л. М. Юридические гарантии применения правовых норм в деятельности органов внутренних дел. Тезисы докладов и сообщений на научной конференции «Юридические гарантии применения советских правовых норм и укрепление социалистической законности». Киев, 1971, с. 96.

г  См.:' ст.  365  УПК  УССР.

224

>>>225>>>

лишь при пересмотре дела по протесту прокурора или в порядке судебного надзора.

Требует урегулирования в Основах законодательства об административных правонарушениях вопрос о правовых последствиях отмены в порядке обжалования или опротестования постановлений по административным делам. При этом нужно считаться с существованием нескольких способов исправления ошибочных постановлений.

Вышестоящий суд своим решением по жалобе, аннулировав постановление, определяет и способ восстановления нарушенных имущественных прав (например, решает вернуть заявителю незаконно взысканную сумму штрафа).

Суд своим решением может отменить штраф, а вопрос о способе возврата денег передать на разрешение административного органа или должностного лица — автора неправомерного постановления. Представляется, что в кассационном решении все вопросы, затронутые в жалобе, должны разрешаться комплексно, без каких-либо отдельных или дополнительных заявлений. И правомерность постановления с точки зрения закона материального и процессуального, и способ возмещения неправильных взысканий — все это должно решаться одним судебным актом. Если постановления аннулируются по протестам прокуроров, все дальнейшие взыскания по неисполненным постановлениям прекращаются, а взыскания, уже приведенные в исполнение, подлежат возврату.

Прокурор сам должен указать способ возмещения или возвращения конфискованного имущества, необоснованно взысканного штрафа, неправильно удержанных из заработка сумм при исправительных работах или оплаты за рабочие дни в случае необоснованного ареста. Эта правовосстановительная обязанность прокурора тесно связана с его долгом по выявлению нарушений закона.

Кассационная стадия приобретает еще более важное значение в связи с тем, что нередко (особенно по делам о нарушении правил охраны социалистической собственности, охоты, противопожарных и др.) от решения вопроса о правомерности наказания в прямой зависимости находится вопрос об учинении иска о возмещении вреда, причиненного проступком. Заявления правонарушителей

225

>>>226>>>

об освобождении от возмещения вреда не должны рассматриваться судами в порядке, установленном для обжалования постановлений административных органов о наложении штрафа в тех случаях, когда они носят спорный характер. Споры об убытке и ущербе, как известно, разрешаются судом в общеисковом порядке.

Эти положения кассационного производства направлены на строгое соблюдение социалистической законности, на охрану прав и интересов советских граждан, закрепленных и гарантированных нормами Основного Закона нашего государства.

>>>227>>>