Глава III СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ОТНОШЕНИЯ

Субъекты отношения. Правосубъектность и ее проявления

Правовые отношения складываются между людьми (или их ассоциациями), являющимися субъектами (сторонами, участниками) этих отношений. Юридической основой правового отношения являются правовые нормы, применение которых приводит к возникновению правосубъектности, а реализация последней — к осуществлению правоотношения. Юридические факты — изданные нормативные акты, совершившиеся действия или события — предшествуют образованию и правосубъектности, и материального правоотношения, а также возникновению правового процессуального отношения, имманентных ему правоспособности и дееспособности. Как видим, в генезисе и механизме реализации правоотношения специфическое место занимает категория правосубъектности, и лишь на основе ее анализа может быть дана определенная характеристика субъектам правового отношения.

Потенциально правосубъектность включает, во-первых, способность иметь права, нести обязанности, во-вторых, возможность их реализовывать. Правосубъектность иногда отождествляют с правоспособностью, считают, что последняя включает и дееспособность. А. В. Венедиктов, например, рассматривал правосубъектность и правоспособность как идентичные понятия, указывая, что государство наделяет лиц «правоспособностью или, что то же самое, правосубъектностью, т. е. способностью иметь права и обязанности» ', Согласно другой принятой в науке кон-

1 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.—Л, 1948, с. 615. В современной теории правоотношения эту позицию разделяют С. Н. Братусь: «...правоспособность и правосубъектность — равнозначные понятия» (см • Боа-тусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950, с. 8); Кече-кьян С. Ф: «...дееспособность является ничем иным, как вилом специальной правоспособности» (см.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958, с. 85).

108

>>>109>>>

цепции правосубъектность рассматривается как обобщающее понятие, составными элементами которого являются неотождествимые категории «правоспособность» и «дееспособность» 1. Различия в определении правосубъектности состоят в том, что сторонники первой позиции считают правосубъектностью абстрактную возможность быть субъектом права и юридического отношения, а дееспособностью — действительную возможность обладания таким правом. Различия тем самым, с точки зрения содержания, имеют искусственный характер: право и дееспособность фактически отождествляются. Во второй концепции и, думается, более обоснованно, различаются способность в качестве субъекта правового отношения обладать правами и нести обязанности (правоспособность) и способность к самостоятельному их осуществлению путем совершения юридически значимых действий, способность приобретать, создавать новые права и обязанности (дееспособность).

Понятия «правоспособность» и «дееспособность» в нормативном плане сформулированы в советском гражданском законодательстве2. Отправляясь от этих правовых формулировок при конструировании понятия «административная правосубъектность», следует учитывать, что административная правоспособность и дееспособность значительно уже общей гражданской правосубъектности, которой обладают физические и юридические лица в СССР, и охватывает лишь одну и то довольно специальную часть прав и обязанностей, которыми наделены и в действительности реализуют граждане, государственные и общественные органы как субъекты ад-министративно-деликтного отношения.

Правоспособность и дееспособность различаются качественно. Если правоспособность объективно имманент-

1  См.: Иоффе О.  С. Спорные    вопросы    учения о правоотношении.— В сб.: Очерки по гражданскому праву. Л., 1957, с. 55—56; Алексеев   С. С.   Проблемы теории права, т. 1, с. 276—277;   В е-б е р с  Я.  Р.  Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве. Рига, 1976, с. 24. На разграничении право- и дееспособности настаивает и Г. И. Петров, оправданно полагающий, что данные категории проявляются в различных условиях и поэтому нет оснований для их отождествления (см.:  Петров  Г.  И.  Советские административно-правовые отношения, с. 42—43).

2  См.: ст. ст. 8, 9 Основ    гражданского    законодательства Союза   ССР и союзных   республик.— Ведомости   Верховного   Совета СССР, 1961, № 50.

109

>>>110>>>

на субъекту права — человеку, ибо каждый советский гражданин в силу рождения как носитель личности уже приобретает свойства субъекта права и должен обладать правами, то дееспособность, рассматриваемая Основами гражданского законодательства СССР и союзных республик как волевая деятельность, требует субъективных усилий для приобретения прав, обязанностей и их реализации. Дееспособность нельзя признать особым правом субъекта. Она находится в необходимой причинной связи с правоспособностью, является условием ее осуществления, хотя соотносится не с правом или обязанностью, а с юридическими фактами, создающими возможность самостоятельного осуществления их. Поэтому в отношении административной ответственности признание дееспособности уже само по себе свидетельствует о признании правосубъектности. Дееспособность субъекта неотделима от его правоспособности и составляет наряду с ней неотъемлемое свойство административной правосубъектности. Как две стороны одного явления, обе свидетельствуют и о содержании правосубъектности, и о возможности самостоятельного осуществления прав, обязанностей, различных юридических действий в пределах правоотношения *.

Субстратом генетической и функциональной общности правоспособности и дееспособности является единство человека как личности и «совокупности всех общественных отношений» s, как носителя прав и обязанностей, сочетающего объективную способность правообладания и субъективную способность к самостоятельному осуществлению юридических прав и обязанностей.

Административная материальная правосубъектность не поглощает административной процессуальной правоспособности и дееспособности. Нет оснований и для отождествления этих категорий, но они в большинстве случаев должны рассматриваться как производные от соответствующей материальной правосубъектности.

Административно-деликтное отношение и возникающее на его основе процессуальное отношение в связи с разрешением дела о проступке не характерно своей мно-госубъектностью подобно гражданско- или уголовно-про-

* Заметим однако, что право- и дееспособность действуют не в одних временных пределах: последняя возникает и проявляет себя позже правоспособности.

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 3, с. 3.

ПО

>>>111>>>

цессуальным. Далеко не в каждом процессуальном адми-нистративно-деликтном отношении принимают участие свидетели или понятые, эксперты или истцы (ответчики). Чаще всего — это отношения двухсубъектные: правоприменительный орган находится в отношениях с личностью. Но при известных условиях элементарные, с точки зрения субъектного состава, отношения могут усложняться. Признаками, дающими понятие субъекта деликтных отношений ' и определяющими место в этих отношениях субъектов, их правовой статус, являются личная и служебная юридическая заинтересованность в исходе дела и способность своим поведением воздействовать на развитие правоотношения. С точки зрения этих признаков можно определить два вида лиц, участвующих в отношениях административной ответственности. Во-первых, это обязательные субъекты. Во-вторых, — факультативные, т. е. все остальные, не отвечающие указанным признакам лица, чьи процессуальные действия служат лишь средствами доказывания (свидетели, эксперты и т. п.), а также лица, имеющие юридический интерес в деле (представители обвинения и защиты). Процессуальная правосубъектность последних уже не является производной от материальной правосубъектности, и они действуют в административных процессуальных отношениях с целью выполнения государственных и общественных задач, возложенных на них законом.

Каждый субъект материальных отношений обладает своей особой процессуальной правосубъектностью, зависящей от выполняемой им функции и вида отношений, в которые он вступает. Процессуальная правосубъектность правоприменителей (органов власти, управления, правосудия, общественных организаций, законных представителей тех и других, а также органов, рассматривающих дела в кассационном и надзорном порядке) состоит в способности рассматривать   дела   об административных

1 В советской юридической литературе принят термин «субъекты правового отношения». Нередко это понятие отождествляют с понятием «субъект права» (см., например: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе, с. 83 и далее). Однако имеются основания для условного разграничения этих понятий. Если «субъект права» означает способность обладания правами, несения обязанностей и, в конечном счете, способность стать участником правовых отношений, то «субъект правового отношения» — это реальный участник правоотношения, в полном объеме обладающий правосубъектностью.

111

>>>112>>>

проступках, принимать по ним решения, а также в обладании возможностями, предоставляемыми законом по пересмотру своих постановлений в кассационном и надзорном порядке, по вновь открывшимся обстоятельствам. Правосубъектность общественных органов проявляется в способности самостоятельно разрешать дела о проступках или через своих представителей участвовать в разбирательстве по административному делу. Обширна административно-процессуальная правосубъектность советских граждан, которым предоставлены возможности осуществлять свои материальные права, участвовать в процессуальных действиях, требовать постановления справедливого, обоснованного и законного решения, пользоваться предусмотренными законом средствами для защиты своих прав.

Правовое отношение, как уже говорилось, слагается из прав и обязанностей субъектов. Ими должны обладать обе стороны. Но субъективные права или правовые обязанности не существуют сами по себе, т. е. изолированно друг от друга. Устанавливают связь между ними в правовых отношениях советские конституционные нормы. В соответствии со ст. 57 Конституции УССР «осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданином своих обязанностей». Эта связь обусловливается и самой логикой юридического отношения, в основе которого зависимость между правомочием как возможностью субъекта поступать определенным образом при реализации субъективного права (или возможностью требовать известных действий от другого участника отношений) и обязанностью как обеспечиваемой законом мерой должного или дозволенного поведения обязанного субъекта в соответствии с требованиями управомоченного. Нарушение обязанности (ее невыполнение) влечет определенное правовое последствие в виде наказания или меры общественного порицания. В отношениях административно-деликтных не только правоприменительный орган обладает правами в отношении нарушителя, но и последний, наряду с обязанностью претерпевать определенные отрицательные последствия проступка в виде лишений личного или имущественного характера, наделен правами на активное участие в правовом отношении. Единство прав и обязанностей выражается в том, что праву органа при» влечь к ответственности соответствует обязанность нарушителя нести ответственность, претерпевать тяготы и ли-

112

>>>113>>>

шения, связанные с карой. Право же последнего требовать, чтобы наказание отвечало закону, соотносится с обязанностью административного органа назначить наказание, исполнить его, проконтролировать исполнение, обеспечить законные права и интересы субъекта ответственности. Административно-деликтные отношения и есть юридическая связь зависимости в форме правообя-занности. Нет такой зависимости — нет и отношения.

Разумеется, права и обязанности субъектов не равны между собой. В понятие субъективного права органа, возлагающего ответственность, включается притязание, понимаемое как возможность прибегнуть к принудительной силе государства для осуществления определенного поведения, соответствующего правам управомоченного. Только при наличии притязаний субъективные права получают реальное, а не фиктивное существование.

Выделение понятия «притязание» позволяет различить в структуре содержания административно-деликт-ных отношений активную их сторону — правомочней притязание на его осуществление — и пассивную сторону — обязанность и принудительное ее осуществление. В юридической литературе неоднократно предпринимались попытки научной классификации субъектов в зависимости от их правового статуса. Так, А. В. Мицкевич исходит из деления всех субъектов на отдельных физических лиц и организации 1, Классификацию эту нельзя признать удачной. Понятие «физическое лицо» характеризует скорее человеческий организм, чем человека как обладателя прав и обязанностей. Не случайно при кодификации гражданского законодательства это понятие заменено понятием «граждане». Последнее исходит из определенных социально-значимых черт, характеризующих индивидов как членов общества, поэтому приемлемо лишь для общей их характеристики как субъектов права.

Классификация субъектов на граждан и юридических лиц2 также неприемлема к указанным правоотношениям. Понятие «юридическое лицо» не охватывает всего круга органов, выступающих субъектами проступочных отношений, не раскрывает статуса их участников. Что же касается понятия «гражданин», означающего лицо, принад-

1  См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962, с. 35.

2  См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права, с. 5—6.

113

>>>114>>>

лежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся всеми правами, обеспечиваемыми государством, и исполняющее установленные законом обязанности, то оно характеризует правовой статус далеко не всех участников данных административно-правовых отношений. Деление субъектов на индивидуальные и коллективные тоже не является плодотворным для исследуемых правовых отношений, поскольку нивелирует граждан и должностных лиц, обладающих неодинаковым по содержанию и значению статусом, не учитывает специфики их отношений в связи с ответственностью '.

Субъекты административно-деликтных отношений как носители и адресаты всех возможных требований, прав и обязанностей неоднородны по составу, неодинаковы по правовому статусу и, исходя из этого, могут быть классифицированы по двум признакам. По такому критерию, как социальная сущность носителя прав и обязанностей, субъекты отношений подразделяются на: а) личности (к ним относятся граждане СССР, иностранцы, лица без гражданства, должностные лица и представители компетентных государственных и общественных органов); б) организации: государственные органы или общественные организации, выполняющие функции административного преследования и обладающие соответствующими властными полномочиями.

По признаку отношения субъектов к административному проступку они могут быть разделены на субъектов— носителей ответственности (граждане СССР, иностранцы, апатриды, советские служащие — должностные лица) и субъектов правоприменения (наказания). Все приведенные здесь классификации стремятся к возможно более полной характеристике субъектов, исходят из их социального и правового положения, учитывают соотношение правопритязаний и обязанностей.

В литературе высказано несколько мнений о субъекте, обладающем властными полномочиями. Иногда говорят о том, что отношения правовой ответственности возникают между правонарушителем и государством, а с конкретными органами, применяющими санкции, у нарушителей возникают лишь процессуальные отношения. В других случаях считают субъектом отношений правовой от-

1 См.:   Иоффе   О.   С,   Шаргородский   М.   Д.   Вопросы теории права, с. 206—208.

114

>>>115>>>

ветственности не органы государства, а само государство в целом, рассматриваемое при этом как некое единство самостоятельных субъектов права, отдельных государственных и общественных органов '. Наконец, по мнению некоторых авторов, отношения юридической ответственности возникают не между правонарушителем и государством по поводу осуществления последним права на наказание, а лишь между нарушителем и организациями, реализующими пенитенциарную функцию государства 2. Советское государство в лице высших органов власти и управления, занимаясь законодательной и нормотвор-ческой деятельностью, выражающей волю советского народа, естественно, не может само вступать в качестве субъекта наказания в отношения с конкретными нарушителями. Но государство является субъектом в правоохранительных отношениях, устанавливаемых административными и уголовными законами, адресованными населению. В них указываются органы, уполномоченные от имени государства привлекать к ответственности конкретных нарушителей, применять наказания. Эти органы и выступают субъектами наказания в конкретных ад-министративно-деликтных отношениях, возникающих в случаях нарушения охранительных актов и устанавливаемых ими правовых отношений.

0  юрисдикционной правосубъектности как способности  реализовывать известные  полномочия   может  идти речь лишь тогда, когда субъекты удовлетворяют общим и специальным условиям. Отсутствие общих условий делает субъектов неспособными к несению   и  исполнению юрисдикционных полномочий. Так, не обладают «судейской» правосубъектностью лица, не являющиеся гражданами СССР  или  не достигшие  возраста, установленного специальным  законодательством   (25 лет для судей, 18 лет  для  депутатов  Советов  народных  депутатов на местах и т. п.), или имеющие органические пороки психофизической сферы. К специальным относятся нравствен-

1  См.: Строгович   М.   С.   Уголовно-процессуальное право в системе советского права.— СГП,  1957, №4, с.  105; Пионтков-с к и й  А.   А.   Правоотношения в уголовном праве.— Правоведение, 1962, № 2, с. 89.

2  См.:   Р ивлин А.  Л.   Об уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношениях.— Правоведение, 1959, № 2, с. 107;  За го-родников  Н.  И.  О содержании уголовно-правовых отношений.— СГП, 1963, № 11, с. 87;  Курляндский В. И. О сущности и признаках уголовной ответственности.— Там   ж е, с. 90.

115

>>>116>>>

ные, служебные и профессиональные условия. Лицо может быть допущено к несению юрисдикционных обязанностей при условии, что оно по своим моральным качествам является образцом личной честности и безукоризненного поведения, имеет моральное право судить и воспитывать других, не лишено приговором суда права занимать должности в государственном аппарате или общественных органах, не состоит под следствием и судом и т. п.1 Нарушение этого условия может дискредитировать эти органы в глазах населения. Служебные условия предусматривают непременное соединение функций административной юрисдикции с исполнением других обязанностей по службе в государственном или общественном органе2.

Наконец, правообязанности юрисдикции по административным делам могут исполнять лица, удовлетворяющие профессионально-образовательному условию, предусматривающему наличие высшего образования (для судей) или знаний законодательства об административной ответственности, сочетаемых с практическими профессиональными сведениями в объеме, необходимом для исполнения этой функции.

Правосубъектность — свойство всех участников правовых отношений. Однако, в зависимости от роли, которая возлагается на субъекта проступочных отношений, на первый план выступают те или иные стороны правосубъектности. Основным ее проявлением есть компетенция •— область подлежащих ведению органов и должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию, вопросов и властных полномочий, прав и обязанностей. Некоторые авторы склоняются к отождествлению понятий   «правосубъектность»   и   «компетенция»3. Действи-

1  См.: ст. 1 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов Украинской ССР.— Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 28,  ст.  237;  ст.  3  Положения о  товарищеских  судах Украинской СССР.—Ведомости Верховного Совета УССР, 1977, № 14. ст. 132.

2  См.:  ст.   13 Указа  Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

3  См.: Алексеев С   С.    Общая    теория    советского    права, с. 138; М а м у т о в   В.   К.   О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов.— Правоведение, 1965, № 4, с. 60—63. Проявлением, стороной правосубъектности считают компетенцию Р. О. Халфина и А. А. Пушкин  (см.: Халфина  Р.  О.  Общее учение о правоотношении, с. 137;   Пушкин   А.   А.   Компетенция государственных хозяйственных органов

116

>>>117>>>

тельно, отдельные моменты сближают эти понятия. Компетенция и правосубъектность хотя и возникают вне правоотношений, но реализуются через них и характеризуют содержание юридических отношений. Компетенция, как и правосубъектность,— своеобразная «оболочка» прав и обязанностей участников правовых отношений. Оба понятия имеют индивидуальное проявление: субъектами властных полномочий и обязанностей являются как орган в целом, так и внутренние подразделения или отдельные должностные лица. Общественные организации, деятельность которых регулируется нормами советского права, также являются субъектами административно-деликтной компетенции. Юрисдикционной компетенцией обладают и структурные подразделения, члены и служащие общественных организаций. Но не будем игнорировать и различий. Компетенция — это совокупность уже имеющихся у органа, у должностного лица, в силу юридического факта их создания, прав и обязанностей, направленных на установление и регулирование правоотношений, на совершение действий властного характера. Тем самым компетенция — не правоспособность, т. е. абстрактная способность иметь права и обязанности. Компетенция не отождествляется и с дееспособностью — правами и обязанностями, которые приобретаются по мере реализации правоспособности. Характер, объем прав и обязанностей, составляющих содержание компетенции, как правильно заметил В. К. Мамутов, не могут быть изменены по собственной воле '. Компетенция — это предусмотренная законом сумма правообязанностей органа в силу факта его создания и функционирования. Реализуют компетенцию представители государственных и общественных органов, осуществляя тем самым административно-юрисдикцион-ные правообязанности.

Таким образом, соотношение административной материальной и процессуальной правосубъектности следует рассматривать как зависимость содержания и формы. Одним из проявлений правосубъектности является компетенция. В ее правовом режиме и осуществляет свои функции субъект наказания, удовлетворяющий предусмотренным законодательством условиям.

как  особая  форма  проявления   их   административно-хозяйственной правосубъектности.— Правоведение, 1965, № 3, с. 39). ' См.: Мамутов В. К. Указ. соч., с. 62.

117

>>>118>>>

Субъекты, несущие ответственность. Административная деликтоспособность

Вопрос о субъектах административной ответственности в специальной литературе с достаточной глубиной не исследован и по-разному решается учеными, практикой и законодателем. К кругу субъектов ответственности наряду с гражданами, виновными в совершении проступков, иногда относят предприятия, учреждения и организации, мотивируя это тем, что законодатель запрещает применение к государственным и общественным организациям штрафа, но оставляет вопрос открытым в отношении применения других административных наказаний '. Нам представляется, что при определении субъектов административной ответственности следует исходить из специфических свойств этих правонарушителей. Подавляющее большинство проступков совершаются личностями с индивидуально выраженными качествами интеллектуального облика и психического склада. В силу этого административные наказания, содержащие свойства индивидуального принуждения, не применимы к государственным и общественным органам. Итак, субъектами административных проступков могут быть граждане, должностные лица, иностранцы, а также лица, лишенные права гражданства в одной стране и не приобретшие его в другой.

В административной практике еще имеют место случаи применения, вопреки закону, штрафов и нештрафных форм ответственности к государственным и общественным органам, что ведет к безответственности конкретных виновников правонарушений, к «перекачке» средств из одних государственных фондов в другие, к необоснованному материальному ущемлению коллективов. Тем досаднее попытки оправдать такую практику, подвести под нее «теоретическую» базу. Предлагается, к примеру, административные взыскания обращать на фонды материального стимулирования производственных коллективов, что не совместимо с принципом персональной ответственности, провозглашенным Конституцией СССР 1977 г.   в

1 См.: Долин Е. В. Субъект административного проступка.— Учен. зап. ВНИИСЗ. М.. 1965, вып. 5, с. 47. См. также: ст. ст. 6—8, 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

118

>>>119>>>

качестве принципа организации и деятельности Советского государства. «Нужно,— подчеркивал В. И. Ленин,— научиться притягивать и примерно сурово наказывать как раз ответственных виновников... а не каких-то других лиц»1. В решении декабрьского (1977 г.) Пленума ЦК КПСС в соответствии с этим выдвигается важная для каждого вида ответственности задача не просто констатировать факты бесхозяйственности или нарушения государственной дисциплины, а непременно находить тех, по чьей вине они допущены.

Неприемлемость тезиса о коллективной административной ответственности не исключает постановки вопроса о совместной (солидарной) ответственности за конкретный проступок виновных должностных лиц или граждан.

В специальной литературе недостаточное внимание уделяется административной правосубъектности иностранцев — лиц, состоящих в гражданстве другого государства, но пребывающих в пределах Советского Союза. В сфере административной ответственности они обладают определенной правосубъектностью.

К иностранцам, право которых регулируется внутригосударственным законодательством, относятся иностранные студенты, иностранцы, пребывающие в СССР по частным визам, туристы, капитаны иностранных судов. Они могут привлекаться к административной ответственности, выступать субъектами соответствующих правоотношений. Предоставленный им так называемый национальный режим уравнивает в правах с советскими гражданами: они обладают не только гражданской, но и административной, уголовной и другой правосубъектностью. Конституция СССР 1977 г. гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства предусмотренные законом права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им по закону личных, имущественных, семейных и иных прав (ст. 37). При этом иностранцы и лица без гражданства имеют ту же процессуальную правосубъектность, что и советские граждане — ходатайствовать о вызове свидетелей, обжаловать административные и судебные    акты   и  т.   д.2.   Однако    административная

1  Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 54, с. 119.

2  См.: УК УССР, ст. ст. 4, 5; УПК УССР. Научно-практический комментарий. Киев, 1974, ст. 3. В соответствии же с ч. 6 ст. 4 и ст. 60 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных рес-

119

>>>120>>>

правосубъектность иностранцев по объему уже правосубъектности граждан СССР, поскольку возникает с момента прибытия в СССР и прекращается с момента их выбытия из СССР К Вопросы административной ответственности иностранцев, имеющих дипломатические (консульские) карточки и, в силу этого, пользующихся иммунитетом от юрисдикции страны пребывания, разрешаются дипломатическим путем. Проступки иностранцев — это в основном нарушения правил проживания в СССР, где действует разрешительная система въезда (выезда) иностранцев по специальным визам в паспортах (несвоевременная регистрация в органах внутренних дел, проживание без прописки, передвижение по территории СССР без надлежащего разрешения, просрочка виз и сроков пребывания в СССР) и незаконный рыбный промысел в морских районах СССР.

Определенными правами и обязанностями как субъекты ответственности за совершенные административные проступки обладают должностные лица. Наряду с другими гражданами СССР они равны перед законом (ст. 34 Конституции СССР). Реализации прав и обязанностей этих делинквентов посвящается последняя глава настоящей работы. Здесь же отметим, что в изъятие из общего порядка административной ответственности должностных лиц установлена особая ответственность лиц, состоящих на действительной военной службе,— рядовых и офицеров Вооруженных Сил, Комитета государственной безопасности, военнообязанных в период прохождения сборов. В принципе в административном законодательстве Украинской ССР, РСФСР и других республик содержится запрет на   привлечение  военнослужащих лишь к

публик в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 16.05. 1977 г. суды рассматривают дела, в которых участвуют иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные предприятия и организации (см.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 21, ст. 313). Наряду с капитанами судов — нарушителями рыбного промысла в территориальных водах СССР — меры административной ответственности могут быть применены в отношении иностранных юридических лиц (см.: постановление Президиума Верховного Совета СССР «О порядке применения ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР».— Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 13, ст. 217).

1 См.:  Петров   Г.  И.    Советские  административно-правовые отношения, с. 46.

120

>>>121>>>

штрафной административной ответственности. Расширительной интерпретацией содержащийся в этих нормах запрет распространен и на другие административные наказания *.

Данная категория государственных служащих за совершение административных проступков привлекается к дисциплинарной ответственности, и наложение взыскания проводится через соответствующего военачальника '. Субституция ответственности объясняется особым юридическим положением государственных служащих в отраслях административной деятельности, где существует свой порядок прохождения государственной службы. Так, лица, состоящие на действительной военной службе, выполняют обязанности особого характера, поэтому к ним предъявляются повышенные требования личной дисциплины: они имеют воинское звание, служебное положение определяется отношениями власти и подчинения. Не последнюю роль в установлении субститутной ответственности играет и то обстоятельство, что административные наказания (денежно-имущественные по своему существу) не применимы к военнослужащим рядового состава ввиду незначительности получаемого ими содержания 2.  Дисциплинарная  ответственность    работников

* В законодательстве других республик этот вопрос решен более последовательно. Так, ст. 5 Положения о порядке производства по делам административных проступков Казахской ССР отрицается применение любого административного наказания (а не только штрафов) к военнослужащим и лицам, к ним приравненным (см.: Ведомости Верховного Совета и правительства Казахской ССР, 1962, № 9).

1  Исходные  начала субститутной ответственности  заложены в Основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик,    утвержденных    постановлением ЦИК и СНК СССР от 13.10. 1929 г. (СЗ СССР, 1929, № 71, ст. 670). В ст. 5 Основ указывается, что «должностные лица определенных категорий... подлежат ответственности в порядке подчиненности также и за проступки, хотя и не являющиеся нарушениями обязанностей службы и трудовой дисциплины,  но  не  совместимые  с  назначением  должностных лиц этих категорий ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей» (см.: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил СССР, утвержденный Указом Президиума    Верховного Совета СССР от 23 08. 1960 г.).

2  К случаям субститутной    ответственности следует отнести ответственность родителей   (заменяющих  их лиц)   за  административные проступки детей-подростков (см.:   БондаренкоГ.  П.  Адмь шстративна вщповщальшсть в СРСР. JlbBie, 1975, с. 75;  Морозова   3.   П.   Административная ответственность несовершеннолетних и их родителей по советскому праву. Автореф. канд. дис. М., 1972, с. 15—17). К самим же несовершеннолетним нарушителям применя-

121

>>>122>>>

Министерства внутренних дел (и милиции) за административные проступки ближе всего подходит к ответственности служащих Советской Армии, ибо милиция и другие органы системы внутренних дел хотя и не входят в состав Вооруженных Сил, но тем не менее являются военизированным органом. Не могут выступать в качестве субъектов административной ответственности судьи и следственно-прокурорские работники. Судебно-прокурор-ская служба требует большой самостоятельности и независимости лиц, ее отправляющих, и поэтому отличается повышенной ответственностью судей и прокурорских работников сравнительно с прочими служащими. Положения о дисциплинарной ответственности судей, прокуроров и следователей предусматривают, что эти должностные лица несут ответственность в дисциплинарном порядке не только за нарушения государственной дисциплины, но и за совершение проступков, недостойных судьи (в том числе и административных проступков) '.

Для характеристики группы субъектов, которые привлекаются к ответственности, существенное значение имеет понятие «деликтоспособность». Оно входит составным элементом в общую правосубъектность участников отношений административной ответственности. Административная деликтоспособность — это особое юридическое свойство или состояние субъекта, заключающееся в способности (возможности) принять на себя ответственность за совершенный административный проступок. В теории права высказано мнение о том, что обладание правосубъектностью тем самым предполагает и деликтоспособность 2. Действительно, некоторые признаки дееспособности субъекта — возраст, психическое состояние (вменяемость) — являются субъективной предпосылкой к деликтоспособности, т. е. в каких-то признаках понятия

ются медико-педагогические меры. Здесь помимо общих условий административной деликтоспособности имеется еще и специальное: речь идет о родителях, не выполняющих обязанности по воспитанию детей и надзору за ними. Родители-военнослужащие не должны в таких случаях привлекаться к дисциплинарной ответственности: требования лично-служебной дисциплины не применимы, на наш взгляд, к родительским обязанностям.

1  См.: Положение о дисциплинарной ответственности судей судов Украинской ССР.— Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 28, ст. 237; Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР.— Ведомости Верховного Совета СССР, 1964, № 10, ст. 123.

2  См.:  Алексеев  С.  С.  Проблемы теории права, т. 1, с. 286.

122

>>>123>>>

«правосубъектность» и «деликтоспособность» совпадают. Однако если принять во внимание, что понятие «юридическая ответственность» в литературе отождествляется или с наказанием, или с обязанностью нести ответственность, то правосубъектность никак не сообразуется с де-ликтоспособностью, понимаемой как сумма условий, при наличии которых субъект способен отвечать за проступок. Деликтоспособность формулируется административным законом как совокупность общих и специальных условий. К общим условиям относятся достижение определенного законом возраста, наличие в противоправных действиях вины, состояние вменяемости и наказуемости, осведомленность о действующем законодательстве. К специальным — должностное положение субъекта ответственности, гражданство СССР, отсутствие права на экстерриториальность.

Возраст имеет особенно важное значение. Им, в частности, определяются круг лиц, вообще подлежащих действию административного закона, условия его применения, порядок административного преследования.

В зависимости от характера административного проступка законодательством предусмотрен различный возраст, по достижении которого гражданин может участвовать в отношениях административной ответственности !. Деликтоспособность в связи с нарушением правил военного учета и уклонением военнообязанного от прохождения учебных сборов наступает по достижении 18-летнего возраста. Достижение этого возраста является условием ответственности за нарушение правил таможенных, правил управления автомототранспортными средствами. В указанных случаях административная деликтоспособность наступает по достижении совершеннолетия и полной дееспособности. Однако и ограниченная дееспособность является условием административной ответственности. Такая дееспособность признается за несовершеннолетними, достигшими 16 лет. Именно с этого возраста   деликтоспособны   большинство нарушителей2. Как

1  Ст. 472 Административного кодекса 1956 г. устанавливала, что делинквенты могут привлекаться к ответственности с 12 лет. Законодательство о штрафах 1961 г. повысило возраст деликтоспособности.

2  С точки зрения административного закона граждане, которым не исполнилось  16 лет, неделиктоспособны. Ответственность за детей, совершивших мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию и другие проступки, несут родители, причем ответственность предельно «малым» возрастом не ограничена.

123

>>>124>>>

видим, с возрастом связано и изменение деликтоспособ-ности по ее принадлежности.

Деликтоспособность находится в прямой зависимости и от вменяемости субъекта. Лишь вменяемые лица обладают дееспособностью, могут выступать активными участниками правовых отношений.

Невменяемость определяется в ст. 11 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик как «состояние хронической душевной болезни» или «временного расстройства душевной деятельности, слабоумия», либо как «состояние, когда совершившее преступление лицо не могло отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими» (ст. 12 УК УССР). Вводится, таким образом, смешанный патологический и психологический критерий вменяемости: понятие душевной болезни и душевного расстройства относится к первому, а признак «не дачи отчета в своих действиях» есть критерий чисто психологический.

К невменяемости, однако, не относится состояние опьянения. В законодательстве устанавливается, что «совершение преступления лицом, находившимся в состоянии опьянения, является обстоятельством, отягчающим ответственность». Но вместе с тем «суд вправе, в зависимости от характера преступления, не признать это обстоятельство отягчающим ответственность» '. Перечень случаев, когда состояние опьянения рассматривается как обстоятельство, отягчающее ответственность, практически нескончаем, и каждый конкретный случай совершения проступка лицом в состоянии опьянения должен рассматриваться с точки зрения, не является ли оно обстоятельством, отягчающим вину. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 11. 07. 1972 г. «О задачах судов по выполнению постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и указов Президиумов Верховных Советов союзных республик о мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма» судам дано указание в приговоре (постановлении) при мотивировке наказания ссылаться на опьянение как отягчающее вину обстоятельство, если оно признано судом таковым. Однако в результате приема спиртных напитков или наркотических средств может наступить патологическое опьянение, при

1 См.: ,ет.  13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство».

124

>>>125>>>

котором лицо лишено способности осознавать свои действия и контролировать поступки. Длительное злоупотребление спиртными напитками может привести и к устойчивым психическим заболеваниям, таким как белая горячка, алкогольный галлюциноз, психоз Корсаковского и т. п. Такие лица являются невменяемыми, и их ответственность за проступки исключается. Патологическое опьянение и психическое заболевание на почве алкоголизма нельзя смешивать с обычным физиологическим, хотя и очень сильным, опьянением. Решению вопроса об ответственности в таких случаях должна предшествовать тщательная судебно-медицинская экспертиза. Какие-либо иные доказательства невменяемости (например, справки психодиспансеров) непригодны, и лишь заключение психэкспертизы может служить основанием для освобождения от административной ответственности и принудительного лечения. Расходятся мнения о юридической оценке действий лица, добровольно доведшего себя до патологического опьянения. По мысли А. Габиани, применение правовых санкций к наркоманам, доведшим себя до невменяемости и совершившим правонарушение, противоречит принципам гуманности, справедливости и целесообразности '. С этим соображением трудно согласиться. Субъект доводит себя до состояния, когда рассудок утрачивает способность управлять его действиями, добровольно и сознательно. Справедливо было бы предусмотреть уголовную и административную ответственность за приведение себя в состояние бессознательности, при которой, совершая общественно опасные действия, лицо не осознавало их и не могло руководить своими поступками 2.

Условием деликтоспособности является наказуемость, понимаемая как допустимость, применимость наказания. Этот период времени, в течение которого правонарушитель может быть подвергнут взысканию за проступок, ограничен сроком давности административного наказания 3.

1  См.:   Габиани   А.   Наказание и лечение наркоманов.— Социалистическая законность, 1970, № 8, с. 43.

2  С аналогичным предложением выступила Н. С. Лейкина (см.: Лейкина   Н.   С.   Личность преступника и уголовная ответственность. Л., 1968, с. 57).

3  См.:  ст.  15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

125

>>>126>>>

В некоторых случаях неосведомленность лица о требованиях правовой нормы законодатель считает условием освобождения от административной ответственности. Следовательно, деликтоспособность наступает при условии знания правовых норм. Так, лицо, у которого выявлены предметы контрабанды, если оно не знало о контрабандном их происхождении, не считается совершившим контрабанду и административному штрафу не подлежит. Ссылка правонарушителя на незнание закона как на причину проступка не может быть принята безоговорочно. Он должен достоверно доказать, что не знал закона по причине, от него не зависящей. Например, житель сельской местности впервые приехал в город, где нарушил незнакомое ему общеобязательное решение. Правда, в случаях транспортных нарушений незнание правил эксплуатации средств транспорта не является условием, освобождающим от ответственности.

Группу субъективных условий деликтоспособности дополняет вина субъекта. Она является центральным, решающим условием ответственности. Без непременного условия — индивидуальной вины (умышленной или неосторожной) — ответственность не наступит. На значимость вины как основного условия ответственности указывает то обстоятельство, что при отсутствии иных условий (недостижение необходимого 16-летнего возраста, истечение процессуальных сроков и т. п.) ответственность за административный проступок все же может наступить при доказанности вины: административное дело несовершеннолетнего передается в комиссию по делам несовершеннолетних при исполкоме, сроки, пропущенные по уважительной причине, могут быть продлены т. д. Таким образом, административная ответственность наступает лишь при наличии вины в противоправных и общественно опасных действиях. Все иные условия имеют второстепенное значение.

Практический опыт свидетельствует, что незаконные решения по административным делам нередко являются следствием игнорирования особых свойств субъекта ответственности, при наличии которых лишь и может она наступить. Административная комиссия при исполкоме Студенецкого сельского Совета (Харьковская обл.) на основании Указа Президиума Верховного Совета УССР от 26. 04. 1962 г. «Об усилении борьбы с сорняками» приняла постановление о штрафе на сумму 10 руб. колхозни-

126

>>>127>>>

цы Малик за отказ выйти на работу по чистке колхозного поля от сорняков. Указанный нормативный акт предусматривает ответственность председателей колхозов, директоров совхозов, начальников отделений железных дорог (т. е. специальных субъектов ответственности). Колхозник же за нарушение правил борьбы с сорняками может нести административную ответственность лишь тогда, когда не принимает мер по уничтожению их на земельном участке, находящемся у него в пользовании. В другом случае исполком Вольновского сельского Совета (Херсонская обл.) принял решение о наложении штрафа на агрономов Гаврилюка, Сирика и управляющего отделением совхоза «Восход» Сидорова за недостаточно активную борьбу с потравами посевов. Решение сельиспол-кома противоречит Указу Президиума Верховного Совета СССР от 11. 01. 1955 г. «Об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах», который не предусматривает административной ответственности руководящих работников и специалистов 1. Ответственность несут собственники скота и птицы. Анализ закона и практики дает основание для вывода о том, что условиями административной деликтоспособности должностных лиц являются: должностное' положение, руководящая или профессионально-специальная деятельность, наделение субъектов в связи с выполняемыми функциями определенными служебными прерогативами и свойствами (правом подбора кадров и работы с ними, полномочиями по соблюдению паспортного режима, материальной ответственностью и т. п.) 2.

Как субъект ответственности должностное лицо — фигура сложная. В процессе трудовой, служебной деятельности к нему может применяться и административная, и дисциплинарная ответственность, причем правовое основание к этому одно — нарушение (ненадлежащее исполнение)    общеобязательных правил. Служебно-трудо-

1  См.:  Ведомости Верховного Совета СССР,  1955, № 1; Ведомости Верховного Совета УССР, 1962, № 18, ст. 204; Радянське право, 1970, № 8, с. 108.

2  См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03.1965 г. «Об административной ответственности должностных лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии»;  Положение о Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства торговли УССР; Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением № 877 Совета Министров СССР от 28.07. 1974 г. — СП СССР, 1974, № 19, ст. 109 и др.

127

>>>128>>>

вые правоотношения тесно соприкасаются с административно-правовыми отношениями, а иногда и отождествляются '. Но отождествимы ли в теоретической постановке или на практике должностные обязанности (трудовые функции) и административные общеобязательные правила? В тех случаях, когда издаваемые органами высшей и местной власти акты с административной санкцией определяют служебные обязанности должностных лиц по соблюдению паспортного режима и правил охраны рыбных запасов, по благоустройству и продаже (приобретению, хранению) огнестрельного оружия, по торговле на колхозных рынках и технике безопасности, по сохранению жилищного фонда и пожарной безопасности и т. д., нарушение этих предписаний охватывает как функциональные обязанности государственного органа (должностного лица), так и «общие» интересы населения, граждан. Если, к примеру, общеобязательное решение одного из районных Советов Черновицкой области по вопросам благоустройства обязывает должностных лиц (управдомов, комендантов, начальников ЖЭКов и водоканализа-ционного хозяйства) «ремонтировать уличные и дворовые колонки, чистить от мусора смотровые колодцы, закрывать их крышками» и т. п., то ясно, что речь идет об установлении должностных обязанностей и одновременно общеобязательных правил с охранительными задачами. Полное или частичное совпадение содержания служебных обязанностей с содержанием общеобязательных требований позволяет говорить об актах с административной санкцией «правоохранительно-должностных». Особенно часто такими актами устанавливаются общеобязательные правила по соблюдению предписаний, норм, инструкций по безопасному ведению работ, проектов планирования, застройки, ГОСТов и техусловий на изготовление строительных изделий, ремонтных работ, санитарии и т. д., совпадающие с узкоспецифическими служебными обязанностями должностных лиц — главных инженеров, инженеров по технике безопасности, архитекторов, комендантов и др. Нарушители этих «совмещенных» актов могут быть привлечены либо к административной, либо к дисциплинарной ответственности. Не исключается и одновременное применение обоих видов ответственности.

1 См.:  Галаган    И. А.    Административная     ответственность, с. 215; Бондаренко Г. П. Указ. соч., с. 72.

128

>>>129>>>

Собственно должностными, но тесно связанными с административными общеобязательными правилами являются обязанности, которые могут быть нарушены исключительно благодаря занимаемому должностными лицами служебному положению и в рамках служебной деятельности. Если должностные лица в силу служебных обязанностей, вытекающих из самого общеобязательного правила, должны осуществлять надзор и контроль за исполнением его предписаний другими гражданами и должностными лицами, то ответственность наступает за неправильное или халатное проведение этой нормы в жизнь. С этими действиями (бездействием) связано возникновение дисциплинарных или уголовных правовых отношений.

Субъекты, привлекающие к ответственности. Виды и критерии подведомственности административно-деликтных дел

Четкое разграничение компетенции органов государства необходимо для эффективного осуществления всех его функций. На XXV съезде КПСС подчеркивалось, что суть организационных вопросов состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом 1.

В сфере укрепления законности, охраны социалистического правового порядка точное распределение компетенции органов, наделенных юрисдикционными полномочиями, чрезвычайно важно для организации применения административных наказаний и осуществления субъективных прав и обязанностей по надзору за правоприменением, по обжалованию взысканий и т. п.

Юрисдикционные полномочия в области административной ответственности осуществляются органами административно-исполнительными, судебными и общественными, а субъектами права наказания являются:

административные комиссии, образуемые и действующие на основании Положения об административных комиссиях при    исполнительных   комитетах   районных,

--------------                                                                        -л;

1 См.: XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. 1, с. 85.

5   «2                                                                                                   129

>>>130>>>

городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов;

должностные лица — представители административно-исполнительных органов, которым предоставлено ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. и ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 15. 12. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» право административного преследования без обращения в административные комиссии;

сельские (поселковые) Советы народных депутатов, их исполкомы в порядке ст. 13 упомянутого Указа от 15. 12. 1961 г. в редакции Указа Президиума Верховного Совета УССР от 26.03. 1971 г. и ст. 24 Законов о сельских (поселковых) Советах народных депутатов УССР '; народный суд в полном составе или народный судья единолично;

товарищеский суд на основании Положения о товарищеских судах Украинской ССР 2;

комиссия по делам несовершеннолетних при исполкомах районных и городских Советов;

правовые (главные правовые) инспекторы труда и технические (главные технические) инспекторы труда3. Разветвленная система органов, наделенных юрис-дикционными полномочиями, обусловливает потребность размежевания компетенции в этой сфере. Средством разрешения этой задачи и является институт подведомственности административных дел. Одна часть образующих его норм относится к материально-правовым отраслям, другая — к обслуживающим их процессуальным. Это и дает основание рассматривать подведомственность в отдельной главе в качестве межотраслевого института. В широком смысле подведомственность означает от-носимость конкретного дела или их суммы к ведению определенного государственного органа, общественной организации, должностного лица соответственно выполняемым ими функциям.

J См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178.

2 Т а м же, 1977, № 14, ст. ст. 132, 133.

8 Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушения законодательства о труде и правил об охране труда».—Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, № 42, ст. 584.

130

>>>131>>>

Подведомственность, компетенция, правосубъектность — категории взаимосвязанные и в разных аспектах характеризуют административно-деликтное отношение, правовой статус его субъектов. Правосубъектность дает представление о правовом положении субъекта ответственности, компетенция — о правовых свойствах субъекта наказания, а подведомственность характеризует правовые свойства тех и других в момент осуществления функции административной юрисдикции и связанных с ней властных полномочий.

В отличие от подведомственности, назначение которой — способствовать размежеванию компетенции административных или общественных органов (их должностных лиц) по делам о проступках, ее разновидность ■— подсудность * служит целям разграничения компетенции между разнородными или однородными судебными органами и обеспечивает установление характера, пределов разрешения тех или других категорий административно-судебных дел.

Значительное количество ошибок, допускаемых юрис-дикционными органами при определении подведомственности дел, указывает на некоторое несовершенство регулирующих ее правовых норм. К примеру, ни Указы о штрафах 1961 г., ни Положение о паспортной системе в СССР 1, ни Положение об административных комиссиях УССР не уполномочивают их рассматривать дела о паспортных нарушениях. Тем не менее комиссии принимают дела этой категории к производству, нередко допуская грубые ошибки в разрешении их. Административная комиссия при Днепровском райисполкоме (г. Киев), например, рассматривая материалы о нарушении паспортного режима гр. Литвец и Разбодзий, состоящими в фактических брачных отношениях, постановила решение, обязывающее гр. Литвец в срок до 1.06. 1976 г. зарегистрировать брак с Разбодзий.

Ряд вопросов подведомственности административных материалов действующим законодательством вообще не урегулирован.   Ни   гражданское,   ни   административное

* Законодательство, правовая наука и судебная практика употребляют понятия «подсудность» и «подведомственность» как синонимы, нередко придавая им одно и то же правовое значение -(см., например: ст. 24 ГПК УССР).

1  См.:  СП СССР,   1974,  №   19,  ст.  ст.   109,   ПО.

5*                                                                                                        131

>>>132>>>

законодательство не регламентируют подведомственности дел о возмещении убытков при привлечении к административной ответственности. Одни судьи в постановлении о применении наказания оговаривают взыскание убытков с нарушителя, другие — вообще не рассматривают вопроса о возврате имущества или возмещении убытков собственнику. Не регламентирован способ возмещения причиненного ущерба при мелких кражах, расточительном расходовании электро- и тепловой энергии, нарушении правил охраны природы и т. п. В каком порядке: в отдельном исковом производстве, в суде или судьей единолично либо в каком-то другом органе административной юрисдикции должен решаться этот вопрос? Имеются случаи неправильного определения подведомственности административных комиссий при исполкомах сельских (поселковых) Советов, когда вышестоящие Советы в нарушение п. Е ст. 24 Законов о сельских (поселковых) Советах народных депутатов Украинской ССР в общеобязательных решениях не предусматривают их право применять санкции '. Тем самым игнорируется одна из целей законов об этих Советах — приблизить «административный суд» к населению. Имеет место и другая крайность, когда административным комиссиям при исполкомах сельских (поселковых) Советов предоставляют право налагать штрафы за нарушение правил охраны государственных мелиоративных систем и гидросооружений, линий электропередач и т. п., хотя законодательство не предоставляет им этих полномочий.

Несовершенство законодательства иногда создает условия и для пререкания — разномыслия двух или нескольких (судебных или судебных и административных) органов о подведомственности дел. Пререкания могут возникнуть между народным судьей и начальником милиции при решении вопроса о подведомственности дел о мелком хулиганстве, между товарищеским судом и народным судьей, признающими одно и то же дело себе подсудным (неподсудным). Практически пререкания о подсудности исключаются лишь для административных дел, передаваемых народному судье в порядке ч. 3 и 4 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 51 УК УССР).

1 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 28, ст. ст. 177,   178.

132

>>>133>>>

Сердцевиной системы юрисдикции по делам о проступках являются административные комиссии при исполкомах. Эти органы были созданы в конце 20-х — начале 30-х годов в виде комиссий по наложению административных взысканий при гор (рай) советах и райисполкомах. Типовое положение об этих органах предусматривало, что основой их деятельности является применение административных наказаний за нарушение обязательных постановлений Советов и исполкомов, т. е. актов коллегиального происхождения'. Данное свойство актов и обусловило подведомственность этих дел коллегиальным органам, создаваемым в составе членов административно-правовых секций исполкомов, депутатов, представителей колхозов и групп бедноты 2.

В современных комиссиях усилены коллегиальные начала, они образуются из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций, опираются на широкий актив трудящихся. Однако не следует считать их общественными органами. Сторонники общественной природы административных комиссий ссылаются на то, что эти органы в основном формируются из числа депутатов, представителей общественности, функционируют в нерабочее время, на безвозмездных началах 3. Но значительно больше аргументов в пользу государственной природы комиссий, которые образуются органами государственной власти и в порядке, приближенном к порядку образования отделов и управлений исполкомов. Они, подобно другим подразделениям при исполкомах, образуются на срок полномочий соответствующего Совета (т. е. фактически это временные органы) и работают под непосредственным руководством высшего органа государственного управления на данной территории — исполкома Совета. Административные комиссии наделены государственно-властными полномочиями для выполнения функций государственного же характера —• административной юрисдикции. Они возглавляются одним из руководителей исполкома, который при этом действует в порядке выполнения прямых должностных обязанностей. Подобно органам государственного управления, обладают организационной самостоятельностью при воздействии

1  См.: Бюллетень НКВД, 1929, № 41, с. 762—7S3.

2 ЦГАОР УССР, ф. 1, оп. 7, д. 157, л. 7.

3  См., например: Банных М. П. Комиссии исполкомов местных Советов.  М.,   1968,  с.  6—10.

133

>>>134>>>

на внешнюю среду. Материально-техническое обеспечение комиссий (помещением, бланками документов и т. п.) лежит целиком на исполкомах, и делопроизводство ведется соответствующим подразделением аппарата исполкома. Государственный характер подчеркивает и то обстоятельство, что, применив административное наказание, они сообщают в общественную организацию по месту работы для реагирования. Наконец, об этом же говорит анализ персонального состава комиссий. При обследовании пяти из них установлено, что среди членов этих комиссий 27 штатных работников исполкома и 24 представителя общественности (в т. ч. депутатов) *.

По занимаемой должности и профессиональному признаку — это заместители председателя, секретари, старшие инструкторы исполкомов, бухгалтеры, юрисконсульты, старшие инспекторы финотдела, инспекторы по кадрам исполкома, начальники (старшие инспекторы) административных отделов внутренних дел, председатель райплана, архитектор и землеустроитель района, заведующая отделом загса и т. п. Это должностные лица, относящиеся к штатным работникам исполкома, поскольку назначаются и освобождаются от должности исполкомом **.

Конечно, приведенные данные имеют локальный характер, однако дают известное представление о том, что в составе современных административных комиссий преобладают штатные работники исполкомов. Разнообразные знания в тех или иных областях управления и отраслях хозяйства, способ участия в работе комиссий и разрешения дел не в порядке профессии или выполнения прямых служебных обязанностей обусловливает их независимость и объективность в рассмотрении дел. Адми-нистративно-юрисдикционная деятельность членов комиссии обеспечивается такими же процессуальными гарантиями, как и соответствующая деятельность народных

* Данные собраны в результате обследования личного состава административных комиссий при исполкомах Жовтневого, Ленинского, Зализнычного (г. Киев), Черниговского и Винницкого районных Советов народных депутатов членами студенческой научно-исследовательской группы при кафедре государственного и административного  права  Киевского  университета.

** Руководители отделов и управлений исполкома утверждаются и освобождаются на сессиях Советов, а в период между сессиями исполком назначает этих лиц исполнять обязанности.

134

>>>135>>>

судей, например они участвуют не только в оценке факторов, но и в вынесении решения.

Несмотря на то что в формально-юридическом отношении административные комиссии не могут считаться судами, они во многом приближаются к таковым, ибо фактически исполняют функцию суда, обладают принудительной в смысле подведомственности дел компетенцией, их постановления имеют силу исполнительного документа и в случае добровольного невыполнения приводятся к исполнению в принудительном порядке.

Итак, административные комиссии сочетают черты органов административно-исполнительных (доминантный признак), общественных и судебных.

О подведомственности административных комиссий можно говорить в плане территориальной и предметной компетенции.

Территориальная компетенция исторически сложилась в связи с предусмотренной Типовым положением о комиссиях по наложению административных взысканий 1929 г. обязанностью налагать таковые только по вопросам, регулируемым обязательными постановлениями районных (волостных) исполкомов и соответствующих Советов '. И хотя в соответствии с ныне действующим Положением об административных комиссиях последние не ограничены при наложении взысканий только кругом тех вопросов, по которым имеют право издавать общеобязательные решения соответствующие Советы, дела об административном преследовании по-прежнему рассматриваются по месту жительства нарушителей2. Однако в практике комиссий немало случаев, когда эффективность наказания и воспитательного воздействия снижается тем, что дела о нарушениях, совершенных должностными лицами, направляются не по месту работы совершивших проступки, а по месту их проживания. В условиях другого района изменяется актуальность, острота конкретного проступка, к нарушителям применяются неоправданно мягкие меры наказания. Очевидно, что   ст. 7   Положения  о   административных  комиссиях

* См.: Бюллетень НКВД, 1929, № 41, с. 762—763. ЦГАОР УССР, ф. 1,оп. 7, д. 157, л. 10—11.

2 См.: ст. 7 Положения об административных комиссиях при исполкомах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов  трудящихся  УССР.

135

>>>136>>>

УССР должна быть изменена. Конструктивной основой тут могут служить ст. 27 Положения об административных комиссиях РСФСР и ст. 33 Положения о порядке применения и взыскания административных штрафов в Белорусской ССР, которые четко указывают два места рассмотрения комиссией административных материалов. По альтернативе — это место" проживания нарушителя или место совершения проступка в отношении должностных лиц, проступки которых связаны с их служебной функцией '.

Деятельность административных комиссий определяет и другой вид компетенции — компетенцию предметную, предполагающую, указание круга дел, подведомственных комиссиям. То обстоятельство, что административные комиссии действуют при исполкомах — органах общей, межотраслевой компетенции, определяет весьма разносторонний перечень подведомственных комиссиям дел. В него входят не только нарушения актов с административной санкцией, издаваемых местными Советами, но и нарушения многих общеобязательных правил, устанавливаемых высшими органами власти и управления Союза и республик.

Ст. 5 Положения об административных комиссиях УССР регламентирует подведомственность в виде «отрицательного» перечня дел, не подлежащих рассмотрению в комиссиях. Но принцип «отрицательного» перечня выдержан непоследовательно, поскольку в той же ст. 5 уже в виде перечня «положительного» перечисляются дела, которые комиссии могут разрешать параллельно с должностными лицами, указанными в ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. Путем сопоставлений все же можно сделать вывод о том, что комиссиям подведомственны все дела о проступках, за исключением дел, рассматриваемых в комиссиях по делам несовершеннолетних при исполкомах, в судебном порядке, а также дел об административных проступках военнослужащих и приравненных к ним работников, ко-

1 См.: Положение об административных комиссиях при исполкомах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях. — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 13, ст. 166; Положение о порядке наложения и взыскания административных штрафов. — СЗ БССР, 1961, № 39, ст. 414; СЗ   БССР,   1969,  №   15,   ст.   239.

136

>>>137>>>

торые за эти нарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности. Столь же нечетко ст. 5 положения решен вопрос о подведомственности дел судебно-адми-нистративной юрисдикции, поскольку называется лишь пять категорий дел из тринадцати, рассматриваемых судом или народным судьей единолично. А ведь отсюда напрашивается вывод, несообразующийся ни с законом, ни с действительной административной практикой, о том, что комиссиям подведомственны дела о злостном неповиновении законному распоряжению работника милиции или народного дружинника, дела о нарушении правил административного надзора, о мелких хищениях и т. д. Очертить сферу подведомственных административным комиссиям дел следовало бы методом «положительного» перечня, включающего как дела, подлежащие исключительной компетенции комиссий, так и дела компетенции, совместной с другими административно-юрисдикционны-ми органами. Создание «положительного» перечня исключало бы двусмысленность в толковании компетенции этих органов.

В последние годы исключительная компетенция комиссий существенно расширена за счет включения в их орбиту дел о нарушениях в области землеустройства и землепользования; о передаче осужденным запрещенных предметов и незаконных операциях с инвалютой и платежными документами; об уклонении от обследования или лечения больных венерическими заболеваниями; о незаконной охоте на пушных зверей, незаконной скупке, продаже и переработке шкурок; незаконной регистрации, хранении, использовании и продаже огнестрельного оружия, боеприпасов; о нарушениях порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и др.1 Расширена компетенция и по вопросам, отнесенным к совместному ведению административных комиссий и должностных лиц — представителей административно-исполнительных органов.

В связи с большой загруженностью административных комиссий представляется актуальным вопрос об упорядочении их    подведомственности.    Так,    наибольший

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 20, ст. 165;

1976,   № 49, ст. ст. 713, 714. Ведомости Верховного Совета УССР, 1972, № 35, ст. 305; 1973, № 20, ст. 172; 1976, № 34, ст. ст. 308, 309;

1977,  № 2, ст. 36; 1978, № 9, ст. 164 и др.

137

>>>138>>>

удельный вес приходится на разбирательство админма-териалов о нарушениях паспортного режима (до 60— 70% всех разбираемых дел в комиссиях крупных и средних городов УССР). Целесообразно разгрузить комиссии за счет этой категории дел, передав элементарные нарушения паспортного режима (например, проживание с просроченным паспортом, без прописки, не по месту прописки или с просроченной временной пропиской) в компетенцию органов милиции. Это позволило бы административным комиссиям уделять больше внимания серьезным «паспортным проступкам», нарушениям предписаний общеобязательных решений местных Советов и других законодательных и нормативных актов с административной санкцией.

Подведомственность административных дел должностным лицам, осуществляющим юрисдикционные функции, определяется по предметному признаку 1. Предметная компетенция предполагает, что дела о проступках разрешаются теми органами, в ведении которых находятся объекты посягательства. Тем самым юрисдикционная функция должностных лиц непосредственно связана с основными служебными полномочиями, происходит от административно-исполнительной деятельности, является как бы ее продолжением 2.

Проступки посягают на общественные отношения двух видов — производственные и исполнительно-распорядительные. Следовательно, должностные лица соответственно объекту юрисдикционных полномочий могут быть разделены на лиц, осуществляющих эти полномочия в сферах общественного производства и исполнительно-распорядительной деятельности.

По объему юрисдикционных полномочий должностные лица делятся на лиц, осуществляющих эти полномочия в полном объеме, с правом окончательного разрешения административных дел (должностные лица органов милиции, транспорта, таможенных, обороны и т. п.), и должностных  лиц,  осуществляющих  полномочия   без  права

1   См.:  ст.   13 Указа  Президиума  Верховного Совета СССР  от 21.06.1961 г. и ст.  12 Указа Президиума Верховного Совета УССР от  15.12.1961  г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых  в   административном   порядке».

2  См.: Дерменджиев И. Проявни форми, обсег и възадож-ности на административното правораздаване у нас. — Правна мисъл, 1970,  №   1,   с. 55.

138

>>>139>>>

окончательного разрешения дел по существу. Последнее означает, что должностные лица (например, инспекторы госинспекции по качеству товаров и по торговле, работники милиции по делам о нарушениях паспортных, санитарно-гигиенических и некоторых других правил) ограничены в выполнении юрисдикционных полномочий составлением админпротоколов, сбором необходимой информации о нарушителе и проступке, осуществлением других «предсудных» функций. Рассматриваются же и разрешаются дела в административных комиссиях.

Практического решения требует проблема разграничения компетенции по делам «смешанной» юрисдикции, рассматриваемым альтернативно или в комиссиях, либо должностными лицами административно-юрисдикцион-ных органов. До принятия законодательства о штрафах 1961 г. подведомственность в указанных случаях разграничивалась по признаку объема административного взыскания. Если по обстоятельствам дела, подлежавшего рассмотрению начальником отдела милиции, он приходил к выводу, что в данном случае взыскание должно быть применено в объеме, превышающем предоставленное ему в этом отношении право, он направлял дело для рассмотрения в комиссию по применению административных наказаний, имевшую право выносить постановления о наказании независимо от его объема 1. Ныне, когда установлен высший предел штрафов, единый для всех органов, применяющих штрафы, критерием для разграничения должна являться общественная опасность проступка, ее степень. Административные дела о нарушениях, не влекущих серьезного вреда, но требующие для принятия решений специальных знаний и заключения компетентных отраслевых органов, рассматриваются должностными лицами этих органов в единоличном порядке. В административных же комиссиях рассматриваются наиболее сложные дела, требующие предварительного исследования и оценки фактов, сбора доказательств, коллегиального обсуждения и объективного рассмотрения. Некоторые дела следовало бы передавать в комиссии для избежания «ведомственного пристрастия» при их разрешении административными органами.

1 См.: Временное положение о городских комиссиях по наложению административных взысканий. 1928. — Бюллетень НКВД, 1928, №  46,  с.  939.

139

>>>140>>>

Практический опыт показывает, что передача дел в комиссии — относительно редкое явление в основном из-за незнания должностными лицами своих прав и специфики дел «смешанной» юрисдикции. Представляется, что право на передачу дел для рассмотрения в административные комиссии, как и перечень оснований для передачи, должно быть оговорено в каждом случае издания нормативных актов об административной юрисдикции должностных лиц.

Правосудием или осуществлением функций управленческого характера занимается судебный орган, разрешая дела о проступках? Правильный ответ на этот дискуссионный вопрос важен для обоснования подсудности некоторых категорий дел.

Утверждают, что рассмотрение дел о проступках (независимо от процессуальной формы — внесудебной или судебной) основано исключительно на административно-процессуальных нормах. Тем самым отношения, складывающиеся между правонарушителем и судьей, считают административно-процессуальными, регулируемыми «на основе норм советского административно-процессуального права», а деятельность судьи по рассмотрению административных дел приравнивается к аналогичной деятельности должностных лиц органов управления К Как административную, не судебную юрисдикцию рассматривают судебный порядок разрешения дел о проступках Д. Н. Бахрах и Н. Г. Салищева. Исходя из специфического порядка рассмотрения административных дел судьями, из свойственного этому порядку «сокращенного» («ускоренного», «упрощенного») производства делается вывод о наличии отношений управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Так, постановления народного судьи по административным делам относят не к актам судопроизводства, а к индивидуальным актам управления2. Рассмотрение народным судьей дел о мелкой спекуляции, мелком хулиганстве и других   дел   не   считают и функцией   правосудия,   де-

1   См.:  Галаган И. А. Административная   ответственность в СССР.   Процессуальное .регулирование,   с.   81.

2  См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970, с. 30; Б а х р а х Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969, с. 301; Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968, с.   62.

140

>>>141>>>

екать, эти деяния являются «административными правонарушениями, а не преступлениями» '. Но имеются ли основания считать деятельность судов (народных судей) по разрешению дел об административных проступках явлением, «названия которому пока нет»2, и обоснованы ли сомнения в факте реализации административной ответственности методами правосудия и судопроизводства?

Отличие юрисдикции административной от судебной следует искать не в одной какой-либо специфической черте, а в ряде их. Во-первых, налицо все принципы правосудия: независимость судьи, подчинение его только закону, равенство граждан и должностных лиц, привлекаемых к ответственности, открытое разбирательство дел путем рассмотрения и разрешения их в судебных заседаниях. Уже одно это свидетельствует о присутствии элементов правосудия в административно-судебной юрисдикции. Во-вторых, недопустимо смешивать административную (управленческую) и судебную функции. Обе имеют законоисполнительный характер, но осуществляющие их органы являются субъектами прав и обязанностей по реализации обособленных, не пересекающихся функций — административно-исполнительной и судебной. Не в пользу исполнительно-распорядительного (управленческого) происхождения юрисдикции в судах по делам о проступках говорит, в-третьих, ее материально- и процессуально-правовая природа. Дела о проступках возникают не только из охранительных административных правоотношений, но также из отношений уголов-

1   См.:  Научно-практический комментарий к Основам законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик.   М.,   1961,   с.   13.

2  Б а х р а х   Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования. — СГП, 1975, № 8, с. 13. Некоторые ученые правильно указывают на невозможность суда заниматься другой деятельностью, кроме правосудия. М. С. Студени-кина пишет: «Суд всегда- должен выступать как орган правосудия, независимо от того, какую категорию дел он разрешает» (см.: Учен, зап. ВНИИСЗ, 1965, вып. 5, с. 118). «Отрицание подобного факта,-— считает А. К. Блажко, — означало бы попытку, во-первых, умалить значение вопроса, который передается на рассмотрение суда, а во-вторых, подорвать тезис о юрисдикционном характере судебной деятельности» (Блажко А. К. Административная ответственность за правонарушения, применяемая в судебном порядке. Автореф. канд. дис.   Л.,   1970,   с.   16).

141

>>>142>>>

но-правовых. Помимо этого, такое обстоятельство, как повторность, может преобразовывать административно-деликтные отношения в уголовно-правовые. Таким образом, судебно-административная юрисдикция имеет смешанный материально-правовой генезис и судопроизводство по этим делам основано на аналогичной процессуальной основе. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик может быть освобождено от уголовной ответственности лицо, совершившее преступление, не представляющее большой опасности, за которое закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года или другое более мягкое наказание.

Материалы о применении к лицам, освобождаемым от уголовной ответственности, взысканий, устанавливаемых нормами административного права, рассматриваются по правилам уголовного процесса. Это означает, что административное преследование   возбуждается определением, постановляемым и подписываемым всем составом суда в  заседании   (судебном  или  распорядительном)   по предшествующему   уголовному    делу.   Допросы   свидетелей,   правонарушителя,   исследование  других доказательств, а также обжалование постановления судьи осуществляются в сроки и в порядке, устанавливаемом уголовно-процессуальными    нормами \    Но    применяются последние в процессуальном режиме «ускоренного» производства, которое введено как специфическая процессуальная форма для рассмотрения административных материалов в  судебном   порядке с   1926 г.2. Эта  система судопроизводства как явление историческое постепенно дифференцировалась   из   общей  системы  уголовного   и гражданского    судопроизводства,    но    превалирующее влияние имеет правовой метод, характерный для адми-нистративно-деликтных отношений. «Сокращенное» производство включает: отказ от обязательного проведения предварительного расследования;   немедленный  привод

~* См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1977т. «О порядке применения мер- административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства-Союза ССР я союзных республик».

2 См.: ЦГАОР УССР, ф. 8, оп. 3, д. 3673, л. 5.

142

>>>143>>>

нарушителя к судье и внеочередное, единоличное рассмотрение им дел сразу же после поступления материалов и нарушителя; отсутствие требования о явке иных лиц до назначения заседания; обязанность предоставления субъектами не более одного письменного объяснения, если судья усматривает из материалов достаточные, не возбуждающие сомнений доказательства предъявленного обвинения; краткие сроки рассмотрения дела, исполнения и обжалования постановлений; оформление решения постановлением, выносимым судьей; отсутствие правовых последствий судебного разбирательства в виде судимости.

Разрешение административно-судебных дел, в-четвертых, является формой судопроизводства еще и потому, что правомочия суда (судьи) как органа власти имеют властный характер по отношению ко всем другим субъектам, участвующим в разбирательстве дела, а обязанность осуществлять юрисдикцию не является дискреционной обязанностью, выполняемой по собственному усмотрению. Напротив, она вытекает из правового отношения должностного лица с государством, ее неисполнение влечет установленные законом санкции, в частности дисциплинарного характера. И, наконец, серьезным основанием для вывода о том, что административно-судебная юрисдикция — разновидность правосудия, является то, что суд (судья) не компетентен разрешать дела, подведомственные административно-юрисдикционным органам, или передавать дела, ему подведомственные, на разрешение этих органов. Судебное постановление по неподведомственному делу является нарушением законности. Оно не может быть оставлено в силе даже при правильном разрешении дела по существу, так как закон требует в этих случаях отмены постановления и прекращения дела производством в суде.

Итак, рассматривать административное судопроизводство как форму управленческой деятельности означает рассматривать суд (судью) в качестве органа управления, игнорируя тем самым принцип разграничения функций государственного управления и правосудия. На наш взгляд, сокращенное производство не что иное, как модификация обычного правосудия, поскольку предусматривает, что параллельно с ним действует другая, более сложная система процесса, с многочисленными и разнообразными формами, процессуальными обрядами,

143

>>>144>>>

с более медленным движением правосудия. «Сокращенное» производство и является упрощением этой системы в интересах ускорения движения дел, экономии судебных сил, а главное — неотвратимости, быстродействия наказания за общественно опасные административные правонарушения.

Общего принципа, проводящего резкую грань в подведомственности дел судебным и административно-юрис-дикционным органам, установить невозможно. Нет такого заранее данного критерия. Все зависит от того, что законодатель в данный период считает наиболее целесообразным передать на разрешение судов и что — на рассмотрение административных органов.

Актуальным представляется поиск критерия для разграничения некоторых категорий дел, рассматриваемых альтернативно в судебном порядке или должностными лицами. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство», предоставляя право наложения штрафа наряду с судьей начальнику отдела внутренних дел, не дает критерия для разграничения их компетенции, не определяет, в каких случаях руководство отдела внутренних дел направляет материал о мелком хулиганстве в суд, а в каких применяет административный штраф к хулигану. Санкции, применяемые этими органами, неодинаковы по объему карательного воздействия. Например, материальные ущемления в связи с применением судьей ареста или исправительных работ значительно превышают максимальный размер штрафа за этот же проступок. Считаем, что по этому вопросу должна быть занята следующая позиция. В судебном порядке разрешаются лишь дела о проступках сравнительно сложных, требующих необходимого судебного разбирательства как гарантии полного и квалифицированного исследования фактов проступка и установления виновности. За административными органами следует оставить разрешение бесспорных по существу дел.

Подсудность определяется по двум критериям. Во-первых, это свойство дела подлежать рассмотрению в коллегиальном или единоличном порядке и, во-вторых, свойство, заключающееся в способе возбуждения административного преследования.

1. Свойством административных дел, отнесенных к компетенции народного судьи, является то, что эти со-

144

>>>145>>>

ставы принадлежат к числу наиболее тяжких, посягающих на общественный порядок и социалистическую собственность проступков, преследуемых суровыми административными наказаниями, применяемыми в оперативном, безотлагательном порядке. С точки зрения возникновения, это так называемые «протокольные» дела, возбуждаемые административным протоколом. К этой группе относят и материалы, поступающие к нарсудье для применения административных взысканий от прокурора, следователя, из органов дознания и суда в связи с прекращением уголовного дела по основаниям, указанным в п. 1 ч. 3 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 51 УК УССР). В настоящее время имеется девять категорий таких дел *.

2. Другие составы, имеющие так сказать «личностную» направленность, отнесены к коллегиальной компетенции суда. Это противоправные деяния, обращенные против личности самого нарушителя, наносящие вред его здоровью или выражающиеся в незаконном личном обогащении. Эти проступки по характеру наказания и коллегиальному порядку привлечения к ответственности граничат с гражданскими и уголовными правоотношениями в связи с повреждением здоровья, применением мер медицинского характера. Основанием для рассмотрения этих дел судом являются акты коллективных субъектов — ходатайства, заключения, представления государ-

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» (ст. ст. 1, 6); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.04.1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 22.04.1960 г. «Об ответственности за незаконное изготовление и использование радиопередающих установок»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 17.08.1966 г. «Об ответственности за нарушение правил административного надзора»; Укчз Президиума Верховного Совета УССР от 26.02.1973 г. «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 18.09. 1973 г. «Об административной ответственности за изготовление или хранение самогона или аппаратов для его изготовления»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 23.03.1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 51 УК УССР».

145

>>>146>>>

ственных и общественных организаций, специальных комиссий, членов семьи и т. д.1

Из многочисленных общественных органов, являющихся субъектами административно-правовых отношений, административно-юрисдикционными функциями обладают лишь общественные органы, которым государство делегировало некоторые властные полномочия по охране общественного порядка, соблюдению норм социалистического общежития и других общеобязательных правил. Следовательно, всякие попытки органов, которым такие функции не переданы (правлений жилищностроительных кооперативов, общественных инспекций и т. п.), взять на себя функции «административного суда» не имеют законных оснований.

Центральное место в системе общественной юрисдикции занимают товарищеские суды, которым подсудны административные дела, где субъектами ответственности за нарушение общеобязательных правил выступают члены производственных коллективов или граждане. В зависимости от субъектов ответственности и характера нарушенных общественных отношений различаются дела о проступках в сфере производства (нарушения правил противопожарных, по охране техники безопасности) и дела о проступках в сфере общественного быта, социальной жизни — нарушения законодательства о борьбе с пьянством, общественного порядка, правил охраны социалистической собственности (мелкие хищения и спекуляция) 2. Подсудные товарищескому суду дела можно дифференцировать и по признаку их происхождения. Это дела, возникающие из административно-деликтных отношений, из уголовных правоотношений и т. д.3 В соот-

1  См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 22.06.1972 г. «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 29. 08. 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных  или приобретенных  гражданами  на  нетрудовые  доходы»;  Указ  Президиума Верховного Совета УССР от 14.04.1969 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией». К этой группе административных дел относятся и дела кассационного производства по жалобам оштрафованных лиц  (ст. ст. 244—248 ГПК УССР).

2  См.: Положение о товарищеских судах Украинской ССР, ст. 7, пп. 2, 5, 6, 7. — Ведомости Верховного Совета УССР,  1977, №  14, ст. 132.

3  См.: Положение о товарищеских судах Украинской ССР, ст. 7, пп. 2, 5, 6, 14; УК УССР, ст. 51, в ред. 23.03.1977 г.

146

>>>147>>>

ветствии с этим материалы поступают в товарищеский суд от административных, судебно-прокурорских и следственных органов.

Правовой статус и состав комиссий по делам несовершеннолетних — органов, образуемых при исполкомах Советов народных депутатов, — отражают государственно-общественный характер задач, поставленных перед ними. По существу своему это глубоко социальные медико-педагогические и пенитенциарные задачи, выполнение которых требует специальных знаний, профессиональных навыков, что обусловливает смешанный (в должностном, профессиональном, общественном отношении) персональный состав комиссий. Преобладание общественного начала в функциях, методах и средствах воздействия дает основание отнести комиссии к общественным органам.

Юрисдикция по делам об административных проступках занимает незначительное место в функциях комиссии по делам несовершеннолетних. Ей подведомственны дела несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство (в возрасте до 16 лет*) или мелкую спекуляцию и другие административные проступки (в возрасте до 18 лет). По своему происхождению это дела:

а)  отнесенные к непосредственной компетенции комиссий нормативными актами высших органов власти и государственного  управления Союза ССР,   союзных республик и актами с административной санкцией местных Советов;

б)   направляемые по подведомственности в комиссии административно-исполнительными   органами,   осуществляющими функции юрисдикции по делам о проступках;

в)  передаваемые в комиссии в порядке ст. 51 Уголовного кодекса и ст. 7 Уголовно-процессуального кодекса УССР судебными и следственно-прокурорскими органами, принявшими решение об освобождении несовершеннолетних от уголовной и привлечении к административной ответственности.

* В настоящее время комиссиям предоставлено право рассматривать дела несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство, в возрасте от 16 до 18 лет, материалы о которых переданы в комиссию начальником органа внутренних дел или народным судьей (см.: ст. 17, п. «г» Указа Президиума Верховного Совета УССР от 1-3.04.1977 г. «О внесении изменений и дополнений к Положению о комиссиях  по делам  несовершеннолетних  УССР»).

147

>>>148>>>

Вопрос о характере и правовых последствиях мер воздействия, применяемых органами общественной юрисдикции (предупреждение, общественный выговор, штраф), по-разному решается в теории права. К сфере правовой ответственности иногда не относят меры воздействия, применяемые органами общественности при выполнении ими функций охраны правопорядка, переданных от соответствующих государственных органов «. Некоторые формулировки закона также исходят из этой установки, например, судя по названию разд. IV Положения о товарищеских судах, штраф является мерой общественного воздействия. Правильное определение правовой природы штрафа и других мер, применяемых общественными органами, имеет важное значение для административной практики. Дело в том, что штраф, примененный народным судьей или начальником органа внутренних дел, к лицу, совершившему, к примеру, мелкую спекуляцию, является административным наказанием, имеющим значение преюдициального факта для последующей уголовной ответственности, но тот же штраф, налагаемый товарищеским судом или другими общественными правоприменительными органами, считают мерой общественного воздействия, не создающей условия для последующей уголовной ответственности. Исключение законодатель сделал для мер общественного воздействия, применяемых за мелкие хищения общественными органами. Они рассматриваются как одно из оснований для наступления уголовной ответственности 2.

В теории советского права получил развитие тезис о том, что государство делегирует общественным органам определенные государственные функции и основанные на правовых нормах полномочия на их реализацию. Делается вывод о том, что меры воздействия, применяемые общественными органами к административным правонарушителям, имеют правовой характер 3. Этот вывод пред-

1   См.: Хангельдыев Б. Б. Основы кодификации советского административного права. (Опыт систематизации норм по институту административной ответственности). Автореф. докт. дис. Свердловск, 1966,  с.   28.

2  См.: постановление № 12 Пленума Верховного Суда УССР от 28.11.1974 г. «О практике рассмотрения судами УССР административных материалов и уголовных дел о мелких хищениях государственного и общественного имущества», а также ч. 1,ст. 85 УК УССР.

3  См.: Мицкевич А. В. Расширение роли общественных организаций в период развернутого строительства коммунизма. — СГП,

148

>>>149>>>

ставляется правильным. Во-первых, и государственными, и общественными органами выполняется одна функция — правовая защита средствами принуждения государственных установлений. Во-вторых, указанная функция обеспечивается одним и тем же методом административного наказания, сочетающего и кару, и воспитание, и предупреждение дальнейших нарушений. В-третьих, наказания, применяемые общественными органами, обставлены теми же процессуальными атрибутами, гарантиями и влекут такие же правовые последствия, что и наказания, налагаемые государственными органами. На штраф, наложенный общественным правоприменительным органом, распространяется такой же порядок и срок добровольного и принудительного исполнения, срок давности, как и на штраф, налагаемый судом или другим государственным органом. Как видим, общественные отношения, возникающие и развивающиеся в процессе осуществления переданных от государства функций, остаются в значительном объеме предметом правового регулирования.

В итоге, классифицируя виды подведомственности дел об административных проступках, отметим, что административная юрисдикция имеет свойство множественности, происходящее вследствие возникновения административных дел из нарушения различных правовых отношений — трудовых, финансовых, земельных, административных. Поэтому данный вид юрисдикции могут осуществлять многие органы различной правовой природы, а классификация видов административной подведомственности должна опираться на несколько критериев. Ими являются: правовая природа субъекта наказания; материальные свойства административного нарушения; способ определения компетенции; характер норм, регулирующих подведомственность. В зависимости от правовой природы органов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями, различают подведомственность дел о проступках административно-исполнительным, судебным и общественным органам. Отправляясь от материальных свойств административного  правонарушения,  выделяем

1959, № 9, с. 32; Б аи мах а нов М. Г. О методах осуществления общественными организациями переданных им функций государственных органов. — СГП, 1961, № 6, с. 31—33; Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., 1966, с. 77; Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965, с. 171.

149

>>>150>>>

объективную и субъективную подведомственность. Первая зависит от внешних обстоятельств, объективно разграничивающих сферы органов административной юрисдикции. Дела об административных правонарушениях значительной степени общественной опасности (проступки) подлежат рассмотрению в судебном порядке. Дела же о проступках малой степени общественной опасности (нарушения) рассматриваются органами административной и общественной юрисдикции. Субъективная подведомственность заключается в способности органа разрешать дела именно данной категории. Этим видом компетенции обладают должностные лица отраслевых ведомств и специальных инспекций, комиссии по делам несовершеннолетних. По способу определения подведомственности юрисдикционных органов, уполномоченных на разрешение одной и той же категории дел, различают подведомственность исключительную и альтернативную. Исключительная — предусматривает рассмотрение одной категории дел какими-либо одними указанными в законе органами. Альтернативная — предполагает, что одна категория дел может рассматриваться различными видами управомоченных органов, если законом допускается выбор по их усмотрению. Характер норм, регулирующих подведомственность административных дел, позволяет классифицировать подведомственность на общую, регулируемую общими правилами распределения дел между юрисдикционными органами, и специальную, определяемую на основании специальных указаний закона в порядке исключения из общих норм (например, исполкомам сельских, поселковых Советов в порядке исключения предоставлено право рассматривать дела о проступках).

Для полноты анализа подведомственности следует хотя бы в общих чертах остановиться на состоянии функциональных взаимоотношений между органами административной юрисдикции. В последние годы много сделано для налаживания взаимодействия и координации различных звеньев в системе правоохранительных органов *.

* О некоторых мероприятиях и результатах, достигнутых в этой деятельности, см.: Петрухин И. Л. Системный подход к изучению эффективности правосудия. — СГП, 1976, № 1; Слив ко А. П. Проблемы координации деятельности правоохранительных органов. — Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды  ВНИИСЗ,   1976,   вып.   7.

150

>>>151>>>

Однако нет достаточных оснований говорить об органах административной юрисдикции как о целостной системе. Хотя имеется общность задач, отсутствует внутреннее единство этих органов, сформированных различными способами и на неоднородной организационно-правовой основе. Различный правовой генезис обусловливает различную систему подчиненности. Так, в противоположность судебной системе органы, осуществляющие юрисдикцию по административным делам, не имеют единого центра в масштабах района, города, а затем области и республики, который решал бы вопросы координации, правовой информации, интерпретации этих норм.

Ознакомление с постановкой координационной функции показывает, что в орбите компетенции только районного Совета в настоящее время находится свыше 15 штатных и нештатных органов, выполняющих те или иные функции административной деятельности. В райисполкоме ответственность за их работу рассредоточена между всеми руководящими работниками, причем за работу одних и тех же органов в разных исполкомах отвечают разные должностные лица (см. данные, приведенные в табл. 1).

В отличие от других видов юридической деятельности реализация административной ответственности рассредоточена между органами различной правовой природы, и руководство этой деятельностью строится по отраслевому принципу. На высших уровнях оно распределено между отделами организационно-инструкторским и административных органов. Учитывая специфику этого вида ответственности, координация административного правоприменения должна быть организована по функциональному принципу, концентрироваться в едином органе — в административных группах (на правах отдела) внутреннего аппарата исполнительных комитетов местных Советов. Взяв на себя руководство и координацию деятельности подведомственных административных органов, админгруппы смогут оказывать методическую помощь в вопросах комплектования и организации работы, осуществлять надзор за исполнением нормативных актов вышестоящих органов власти и управления по вопросам административного характера, разрешать жалобы на действия подведомственных органов. Одной из задач административных групп должен стать систематический анализ   практики   по предупреждению   правонарушений   и

151

>>>152>>>

Таблица   1*

Распределение    обязанностей   по  руководству   административными

органами между руководящими работниками исполкома районного

Совета народных депутатов