Аннотация

Комментарий

к Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1*(2)

"Об основах федеральной жилищной политики"

(в ред. Федеральных законов от 12.01.96 N 9-ФЗ; от 21.04.97 N 68-ФЗ; от 10.02.99 N 29-ФЗ; от 17.06.99 N 113-ФЗ; от 08.07.99 N 152-ФЗ)

Предисловие к комментарию к жилищному законодательству Российской       

Федерации (В.Б.Исаков)

Вступительная статья к комментарию к жилищному законодательству РФ      

Комментарий  к Постановлению ВС РФ от 24 декабря  1992  г. "О введении  в

действие Закона Российской Федерации "Об основах   федеральной   жилищной

политики"   

1. За период со дня принятия в Основы пять раз вносились изменения и дополнения: Федеральным законом от 12.01.96 N 9-ФЗ - в ст. 15, 16 и 18 по вопросам оплаты жилья и коммунальных услуг, а также продажи жилых помещений в коммунальных квартирах; Федеральным законом от 21.04.97 N 68-ФЗ - в ст. 1, 4, 7, 8, 11, 13, 15, 17, 18 и 19 по вопросам, касающимся понятий "кондоминиум" и "товарищество собственников жилья", классификации жилищного фонда, общего имущества кондоминиума и названий субъектов Российской Федерации; Федеральным законом от 10.02.99 N 29-ФЗ - в ст. 1, 3, 28 по вопросам предоставления жилых помещений вынужденным переселенцам и беженцам; Федеральным законом от 17.06.99 N 113-ФЗ - в ст. 15 и 19 по вопросам оплаты жилья, коммунальных услуг, дотаций и субсидий по оплате; Федеральным законом от 08.07.99 N 152-ФЗ - в ст. 15 по вопросу социальной защиты некоторых категорий граждан. Указанные законы не внесли каких-либо существенных изменений и дополнений; исключение, пожалуй, составляет ст. 15, в которую внесены изменения относительно сроков и условий перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Несмотря на то, что действуют новая Конституция РФ 1993 г. и новый ГК РФ, Основы по-прежнему выполняют главенствующую роль в системе актов жилищного законодательства, и их нормы приоритетны по отношению к другим актам, в том числе к ЖК, принятому в 1983 г., т.е. они выполняют роль, как это и было задумано законодателями, закона переходного периода в жилищной сфере (от административно-командной системы к рыночным отношениям). Ясно, что должен быть принят новый Жилищный кодекс РФ, но этого не случилось - процесс обновления жилищного законодательства затянулся.

В Основах много общих и даже декларативных положений, поскольку основная их цель не урегулирование отдельных правоотношений, а установление новых принципов в жилищной сфере для осуществления жилищной реформы. Поэтому в преамбуле записано, что "настоящий Закон определяет основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях...". Конечно, изменилось само содержание "права граждан на жилище" (см. коммент. к ст. 2 Основ). Однако сохранились принципиальные положения Закона - о необходимости и путях проведения в стране жилищной реформы.

2. В чем состоят основные причины и цели проведения жилищной реформы? На рубеже 1980-1990-х годов в стране произошли существенные политические и правовые изменения - был взят курс на формирование рыночных отношений. Жилищная сфера, как часть народного хозяйства и экономики страны, конечно, не могла остаться в стороне от происходящих кардинальных преобразований.

Существовавшая ранее распределительная система удовлетворения жилищной потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллионы семей нуждались в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в бывшем СССР и РСФСР было одной из центральных и наиболее острых социально-экономических проблем. Решение этой проблемы обеспечивалось развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием со стороны государства кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением гражданам бесплатной жилой площади по мере осуществления программ и строительства благоустроенного жилья. В середине 1980-х годов государством была поставлена задача обеспечить к 2000 г. каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом. В результате этого к традиционным прибавились новые проблемы: расселения жильцов коммунальных квартир; ликвидации малообеспеченности жилой площадью; благоустройства индивидуального фонда; сноса или модернизации государственного фонда постройки до 1950 г.; создания более комфортных условий для временного проживания в общежитиях; снятия ограничений на строительство индивидуального и кооперативного жилого фонда. Решение этой задачи шло очень трудно, нуждаемость граждан в жилье практически не уменьшилась. В списках очередников на улучшение жилищных условий на начало 1990 г. в СССР состояло 14,3 млн семей и одиноких граждан (или 23% всех городских семей, в том числе в России - 25%), из них более 10 лет ожидало получения квартир 1,7 млн семей (12% всех очередников), 12,6 млн человек, или 4,6%, проживали в коммунальных квартирах, 13,4 млн, или 5%, - в общежитиях. Кроме того, 1,1 млн человек занимали временные жилые помещения (вагончики, балки и др.), а 2,7 млн человек снимали жилье у других граждан.

В 1990-х годах в Российской Федерации наблюдалась тенденция к обострению жилищной проблемы. Ввод жилья сократился с 72,8 млн кв.м общей площади в 1987 г. до 37,9 млн кв.м в 1992 г. Если в России в 1989 г. смогли улучшить свои жилищные условия (причем в основном за государственный счет) 1,4 млн семей, в 1991 г. - 1,1 млн семей, то в 1992 г. число таких семей сократилось до 0,8 млн и в первую очередь в связи с большим снижением масштабов жилищного строительства.

На начало 1992 г. в России 9 млн семей (17%) проживало в условиях, когда на одного человека приходилось менее 7 кв.м (в то время как действующим законодательством норма жилой площади установлена в размере 12 кв.м на человека); 5,9 млн человек проживали в коммунальных квартирах, 6,8 млн человек - в общежитиях, 1,6 млн человек - в ветхом и аварийном жилье. Всего в очереди на улучшение жилищных условий стояло 11 млн семей. Средний уровень обеспеченности жильем в России оставался низким - 16,5 кв.м общей площади на человека (например, в Дании - 50 кв.м, в Германии - 42 кв.м, в Болгарии - 22,2 кв.м, в Польше - 17,5 кв.м).

В связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость выработать новые подходы в решении жилищной проблемы, провести кардинальную жилищную реформу. Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабо защищенных групп населения. Следует отметить, что в большинстве европейских стран жилищное строительство, осуществляемое за счет частных средств, в общем его объеме составляет 80-90%.

Нужно обратить внимание, что вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении: в условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, с тем чтобы вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки, бесплатно или за доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан. Другие граждане, располагающие необходимыми средствами для приобретения или строительства собственного дома (квартиры), должны решать этот вопрос самостоятельно, практически без помощи со стороны государства. В частности, такой подход сегодня базируется на ст. 40 Конституции РФ и принятых в последние годы постановлениях Правительства РФ (см. коммент. к ст. 2 Основ и "Вступительную статью").

Необходимо подчеркнуть, что Основы не только закрепили новые подходы к решению жилищной проблемы в условиях рыночных отношений, но и сохранили прежний метод обеспечения граждан жильем - по договору социального найма. Иными словами, одновременно существуют два механизма реализации права граждан на жилище - рыночный и распределительный (см. коммент. к ст. 13 и 14 Основ).

Однако нельзя жилищную реформу сводить только к проблеме обеспечения граждан жильем. Наряду с этим основными целями реформы являются:

- изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. В ближайшие годы предполагается реализовать заложенный в Основах принцип - размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги (см. коммент. к ст. 15 Основ);

- принятие мер по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда. Эти меры в рамках проведения жилищной реформы принимались и ранее, но они не утратили своей актуальности и сегодня.

В 1993 г. Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 20.06.93 N 595 была одобрена Государственная целевая программа "Жилище". Вот некоторые положения из этой Программы: "Жилищно-коммунальное хозяйство, содержавшееся в прежние годы в основном за счет государственных дотаций, в связи с их сокращением и либерализацией цен оказалось в критическом положении"; "в целях включения жилищной сферы в систему рыночных отношений необходим переход от выделения дотаций жилищно-эксплуатационным организациям к выплате адресных компенсаций (субсидий) населению", "на первом этапе - до конца 1993 г. - общая сумма выплаты населением за жилищно-коммунальные услуги не должна превышать 10% от совокупного дохода семьи, на втором этапе - в 1994-1995 гг. - 15%, а на последующем этапе - в 1996-1997 гг. - 20-25% от совокупного дохода семьи, что позволит оплачивать за счет населения около 70-80% затрат на содержание, ремонт и коммунальные услуги. Впоследствии предполагается доведение оплаты за жилье и коммунальные услуги до уровня рыночной арендной платы. При этом эта оплата не должна превышать 25-30% совокупного дохода средней семьи". Однако эта программа полностью не была выполнена, а указанные вопросы нашли отражение в других нормативных актах.

Указом Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства" от 28.04.97 N 425 одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, которой определены основные направления преобразований в этой отрасли, в том числе временные рамки проведения реформы: 1997-2003 гг. Вопросы, касающиеся реформирования жилищно-коммунального хозяйства, нашли отражение и в Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.04.97 N 495).

На 1 января 1997 г. стоимость основных фондов жилищно-коммунального хозяйства составила 580 трлн руб., что превышает стоимость основных фондов крупнейших отраслей промышленности России. Жилищный фонд Российской Федерации насчитывает около 2,7 млрд кв.м общей площади, из них муниципальный фонд - 29,7%, государственный фонд - 10,1%, остальной фонд - частный. При этом износ этих фондов достиг 40%. Стремительно ветшает жилищный фонд, снижается надежность и устойчивость инженерных систем. Более 290 млн кв.м (11% всего жилищного фонда) нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир, 250 млн кв.м (9%) - в реконструкции. Из года в год увеличивается аварийный и ветхий фонд (с износом более 60%), который подлежит сносу. Только за последние 5 лет по ветхости из жилищного фонда выбыло около 40 млн кв.м общей площади жилья. При ежегодном нормативе 4-5% капитально ремонтируется всего лишь около 1% государственного и муниципального жилищного фонда. Поэтому ремонтируются лишь отдельные конструктивные элементы зданий.

Как отмечено в Концепции, единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования качества обслуживания. Другими словами, предусматривается резкое сокращение бюджетных расходов (расходов государства) и соответствующее увеличение этих расходов у населения. Согласно Концепции предусмотрен рост доли платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг с 35 до 100%, в том числе по годам это составит (в %): 1997 г. - 35, 1998 г. - 50, 1999 г. - 60, 2000 г. - 70, 2001 г. - 80, 2002 г. - 90, 2003 г. - 100. В ст. 15 Основ в 1999 г. было внесено изменение, касающееся срока перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг (10-летний срок заменен 15-летним), т.е. переход на оплату населением в полном объеме жилищно-коммунальных услуг должен завершиться в 2008 г. Однако это изменение не нашло отражения в подзаконных актах.

Основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства:

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения;

- совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности средств, выделяемых на социальную защиту населения;

- совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование специализированных организаций по управлению жилищным фондом, переход на договорные отношения, демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья, передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья - создание товариществ собственников жилья;

- изменение системы распределения между регионами средств федерального бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов.

Кроме того, в целях создания рынка жилья предполагается расширить масштабы приватизации государственного и муниципального жилищного фонда (подробнее см. Комментарий к Закону РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). В частности, в Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" отмечено, что продолжается бесплатная приватизация жилья, которая создает условия для нормального функционирования рынка жилья; около 37% всего государственного и муниципального жилищного фонда России уже приватизировано; бесплатная приватизация указанного жилья остается основным способом обеспечения начального капитала граждан для улучшения жилищных условий рыночными способами; политика приватизации будет продолжена, с тем чтобы к 2000 г. довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-64% всего жилищного фонда. Для сравнения следует привести данные по жилищному фонду по состоянию на 1 января 1992 г. Жилищный фонд распределялся следующим образом (в %):

государственный - 66,7;

общественный - 2,9;

жилищно-строительных кооперативов - 3,8;

индивидуальный - 26,6.

В Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" отмечено, что важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства является коренное изменение системы управления и контроля, демонополизация отрасли и создание конкурентной среды; целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг, поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным положением организаций, предоставляющих данные услуги; необходимо более активно реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные отношения и процессы демонополизации, расширять возможности потребителей, влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.

В основу системы управления в отрасли будет положено рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между:

а) собственником;

б) управляющей организацией;

в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда;

г) органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за содержанием и использованием жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, независимо от форм собственности.

На договорную основу будут переведены отношения собственника жилищного фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться переход на конкурсный отбор организаций-подрядчиков любой формы собственности. Будет оказано содействие передаче функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного самоуправления, в первую очередь товариществам собственников жилья. Деятельность этих товариществ будет способствовать наиболее эффективной защите их прав, возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание и ремонт жилищного фонда.

Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания будет выполнять государственная жилищная инспекция, контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти нормативы.

Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее низким ценам. Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет развиваться конкуренция, относятся:

- управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского благоустройства;

- разработка и внедрение альтернативных форм предоставления коммунальных услуг, в том числе предусматривающих создание автономных систем жизнеобеспечения, в частности в малоэтажном жилищном фонде;

- привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа);

- выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов коммунального назначения;

- проектно-изыскательские и строительные работы по развитию коммунальных объектов.

Органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие организаций независимо от формы собственности и заключение соответствующих договоров на основе конкурсов. В сфере действия местных естественных монополий обращается внимание на необходимость применения дополнительных методов антимонопольного воздействия. В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления через управляющие организации (службы заказчика) и государственную жилищную инспекцию предложено:

- осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также участия в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов представительной власти, организаций по защите прав потребителей, антимонопольных органов и органов самоуправления жилищным фондом) при установлении тарифов как для коммунальных организаций, так и для организаций Министерства топлива и энергетики Российской Федерации;

- повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

- контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства;

- способствовать внедрению приборов домового и индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения как объективного стимула ресурсосбережения и элемента антизатратного механизма в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Реформа собственности на жилье и структуры управления жилищного хозяйства позволит:

- ускорить процессы демонополизации в отрасли путем разгосударствления ремонтно-эксплуатационных предприятий и передачи жилищного фонда в управление управляющим организациям и непосредственным собственникам жилья - товариществам собственников жилья;

- создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда, в частности путем эффективного использования жилищной собственности (земельного участка, жилых и нежилых помещений);

- членам товариществ собственников жилья самостоятельно решать вопросы технического обслуживания и эксплуатации своей собственности, а следовательно, устанавливать порядок расходования личных средств на управление и эксплуатацию здания;

- стимулировать установку приборов, контролирующих объем потребляемых коммунальных услуг (тепло, вода, газ), так как реальный объем их потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого проживающими;

- развить у собственников и нанимателей жилья экономное отношение к предоставляемым услугам, установив прямую связь между оплатой услуг и расходованием ресурсов;

- создавать товарищества собственников жилья на этапе организации строительства жилых зданий, что сразу же определяет форму управления жилым зданием, а также дает возможность инвесторам - будущим собственникам жилья самим устанавливать уровень комфортности проживания и стимулировать их инвестиционную активность.

3. В ч. 1 преамбулы Основ говорится, что они устанавливают "общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере".

Действительно, Основы распространили на жилищную сферу рыночные принципы и рыночный механизм осуществления права собственности на жилые помещения, которые были закреплены Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.90 N 443-1*(3). Прежде всего следует отметить, что государство перестало быть основным инструментом в решении жилищной проблемы, сочетать в одном лице инвестора, заказчика, подрядчика и распределителя жилья. Провозглашая тезис "становления различных форм собственности", законодатель, конечно, имел в виду в первую очередь частную собственность на недвижимость в жилищной сфере, которая теперь не ограничивалась по количеству, размеру и стоимости (см. коммент. к ч. 3 ст. 6 Основ). Такой подход (о равенстве всех форм собственности) закреплен и в нынешней Конституции РФ: согласно ч. 2 ст. 8 в Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Кроме того, в ст. 35 Конституции РФ, которая специально посвящена частной собственности, закреплены гарантии по обеспечению этого права. "О видах использования недвижимости в жилищной сфере", см. коммент. к ст. 6 Основ.

4. Учитывая, что формирование рыночных отношений в жилищной сфере для многих граждан, особенно малоимущих, связано и с материальными издержками, в ч. 2 преамбулы в общем виде сформулированы цели федеральной жилищной политики, которые должны "смягчить" переход к новым формам удовлетворения жилищной потребности граждан. Эти положения получили развитие в конкретных статьях Основ: в ст. 12 и 13 предусматривается обеспечение граждан жильем и пользование им на основании договора социального найма жилого помещения (кроме того, в ст. 3 записано о доступности для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья); в ст. 15 определен порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг; в ст. 19 записано, что не допускается продажа заселенных квартир и домов без согласия проживающих в них совершеннолетних граждан и др. Все эти меры направлены на защиту жилищных прав граждан в новых социально-экономических условиях.