§ 3. Правовое регулирование порядка формирования Федерального Собрания

Наличие в составе Федерального Собрания двух па­лат - Государственной Думы и Совета Федерации, фор-

100

мируемых по неодинаковым правилам, обусловливает необходимость рассмотрения порядка выборов каждой из палат.

Государственная Дума избирается с учетом того, что она состоит из 450 депутатов, причем одна ее поло­вина (225 депутатов) избирается на основе мажоритар­ной системы по одномандатным избирательным окру­гам, а вторая половина - на основе системы пропорцио­нального представительства по общефедеральному изби­рательному округу.

Поскольку избирательное законодательство впер­вые ввело новые понятия, их следует разъяснить.

Мажоритарная система - это такая система под­ведения итогов выборов, при которой избранным явля­ется кандидат в депутаты, получивший наибольшее чис­ло голосов по сравнению с другими кандидатами в изби­рательном округе при условии, что в выборах приняло участие не менее 25 процентов избирателей.

Система пропорционального представительст­ва, устанавливающая пропорцию между числом подан­ных за избирательное объединение (политическую пар­тию, общественное движение и т.п.) голосов избирателей и полученных им депутатских мандатов (мест в парла­менте Российской Федерации).

Одномандатный избирательный округ - это территория, на которой проживает определенное число избирателей, имеющих право избрать одного депутата в Государственную Думу (по принципу: один округ - один депутат).

Федеральный избирательный округ, включаю­щий в себя всю территорию Российской Федерации, где избирательные объединения выдвигают своих предста­вителей кандидатами в депутаты и добиваются их из­брания в парламент России.

Процесс выборов депутатов Государственной Думы, как и Президента Российской Федерации, довольно сложен и его также можно условно разделить на ряд последовательных стадий.

Первая стадия связана с назначением выборов де­путатов Государственной Думы. Выборы депутатов Го­сударственной Думы назначаются Президентом Россий-

ской Федерации на первое воскресенье после истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего состава. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев.

Важную роль в организации выборов депутатов Го­сударственной Думы играет Центральная избиратель­ная комиссия. Она сформирована в соответствии с Феде­ральным законом "Об основных гарантиях избиратель­ных прав граждан Российской Федерации" и действует на постоянной основе в течение четырех лет.

К числу основных полномочий Центральной изби­рательной комиссии относятся: образование избиратель­ных округов по выборам в Государственную Думу; ру­ководство деятельностью избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы; регистрация списков кандидатов в состав Государственной Думы, выдвинутых избирательными объединениями по феде­ральному избирательному округу; осуществление кон­троля за законностью проведения выборов депутатов в Государственную Думу; установление лиц, избранных депутатами Государственной Думы по федеральному избирательному округу, и выдача им удостоверения об избрании; определение результатов голосования в це­лом по Российской Федерации и публикация их в пе­чати.

Вторая стадия - образование одномандатных из­бирательных округов и формирование окружных изби­рательных комиссий. Центральная избирательная ко­миссия определяет территорию избирательных округов, исходя из общей численности избирателей и необходи­мости образовать 225 округов. При этом решение Цент­ральной избирательной комиссии должно отвечать сле­дующим требованиям: наличие не менее одного избира­тельного округа на территории субъекта Федерации (например, края, области, автономного округа); равен­ство избирательных округов по числу избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с до­пускаемым взаимным отклонением до 10 процентов;

территориальное единство: не допускается создание из­бирательного округа, состоящего из неграничащих меж­ду собой территорий. Схема избирательных округов ут-

ю<

верждается федеральным законом» который должен быть обнародован не позднее чем за 110 дней до выборов.

Окружные избирательные комиссии образуются в каждом одномандатном избирательном округе по выбо­рам депутатов в Государственную Думу. Они формиру­ются законодательными (представительными) и испол­нительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 92 дня до про­ведения выборов. В Состав окружных: избирательных комиссий входят председатель и 8 - 14 членов. При этом половина членов избирательной комиссии назначается главами исполнительной власти субъектов Федерации, а другая половина - .соответствующими органами предста­вительной власти. Кандидат на пост председателя ок­ружной избирательной комиссии должен иметь, как правило, высшее юридическое образование. Каждое из­бирательное объединение, зарегистрировавшее свой спи­сок кандидатов в депутаты по федеральному избира­тельному округу, вправе назначить по одному члену окружной избирательной комиссии с правом совеща­тельного голоса. Такой же возможностью обладает и каждый кандидат в депутаты по соответствующему од­номандатному избирательному округу.

Окружные избирательные комиссии осуществляют следующие основные полномочия: руководят работой участковых избирательных комиссий; регистрируют кан­дидатов в депутаты и их доверенных лиц, выдают им удостоверения установленного образца, устанавливают результаты выборов по округу и передают их в Цент­ральную избирательную комиссию.

Если в субъекте Российской Федерации образован только один одномандатный избирательный округ, ок­ружная избирательная комиссия может не создаваться. В этом случае Центральная избирательная комиссия вправе возложить ее полномочия на избирательную ко­миссию данного субъекта Российской Федерации. Новый избирательный закон предусматривает возможность об­разования территориальных (городских, районных)- из­бирательных комиссий для координации работы по ор­ганизации выборов на территории соответственно города или района.

Третья стадия - образование избирательных уча­стков и формирование участковых избирательных ко­миссий.

Избирательный участок - это часть избиратель­ного округа, территория, на которой проживает до 3000 избирателей. Существование избирательных участков прямо связано с реализацией принципа всеобщего изби­рательного права. Если бы избирательный округ не де­лился на избирательные участки, то при проведении выборов в Государственную Думу жители густонаселен­ных местностей (в первую очередь, крупных городов) вряд ли смогли осуществить голосование в течение от­веденного -по закону времени, жителям малонаселенных районов для реализации своего избирательного права пришлось бы преодолевать значительные расстояния до места нахождения окружной избирательной комиссии (напомним: на территории одномандатного округа по выборам депутатов в Государственную Думу проживает около 400 тысяч избирателей).

Избирательные участки образуются не позднее чем за 45 дней до дня выборов решениями глав администра­ций районов, городов, районов в городах. При этом учи­тываются границы районов, городов, районов в городах с целью создания максимальных удобств для избирате­лей. Границы избирательных участков не должны пере­секать границ избирательных округов. Список избира­тельных участков с указанием адресов участковых из­бирательных комиссий и приложением графической схемы публикуется главой администрации в местной печати в течение трех дней и в виде плакатов в течение десяти дней после принятия решения.

Избирательными участками для граждан Россий­ской Федерации, имеющих постоянное место житель­ства за пределами России, являются консульские округа на территории страны проживания, а при отсутствии на ее территории консульских учреждений Российской Фе­дерации - консульские округа на территории сопредель­ной или близко расположенной страны. Избирательный участок, расположенный за пределами России, Цент­ральная избирательная комиссия включает в состав из­бирательного округа по выборам в .Государственную Ду­му, население которого меньше средней нормы предста­вительства. Число добавленных таким образом избира­телей в избирательном округе не должно превышать 10 процентов общего их числа.

Всю работу по организации и проведению выборов на территории избирательных участков осуществляют участковые избирательные комиссии. Они формируют­ся выборными органами местного самоуправления не позднее чем за 44 дня до выборов в количестве пяти -десяти членов. При определении кандидатур в состав участковой избирательной комиссии выборный орган местного самоуправления учитывает предложения Обще­ственных объединений, собраний избирателей по месту работы, учебы или жительства.

Каждое избирательное объединение, зарегистриро­вавшее свой список по федеральному избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты по соответст­вующему одномандатному округу вправе назначить од­ного члена участковой избирательной комиссии с пра­вом совещательного голоса. Кроме этого, в дни голосо­вания избирательные объединения и кандидаты в депу­таты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию по одному наблюдателю от каждого объединения или кандидата. Указанные на­блюдатели имеют право присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии.

Участковые избирательные комиссии решают весь­ма ответственные задачи: составляют на основе данных, предоставляемых местной администрацией, списки из­бирателей; проводят ознакомление с ними избирателей, принимают и рассматривают заявления об ошибках и неточностях в списках избирателей и решают вопросы о внесении в них соответствующих изменений; оповещают население о дне выборов и месте голосования; организу­ют голосование в день выборов; производят подсчет го­лосов, определяют результаты голосования на участках и обеспечивают передачу документации, связанной' с проведением выборов в соответствующие окружные и Центральную избирательные комиссии.

Четвертая стадия - составление списков избирате­лей. Как уже отмечалось, списки избирателей составля­ют участковые избирательные комиссии не позднее 30

дней до дня выборов. В список избирателей включается каждый гражданин, Обладающий активным избиратель­ным правом и имеющий постоянное место жительства на территорий соответствующего избирательного участ­ка. Список избирателей составляется в алфавитном по­рядке с указанием фамилии, имени, отчества, года рож­дения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц) и адреса избирателя. Возможен и иной порядок составле­ния списков избирателей: по населенным пунктам, ули­цам, домам, на основе адресов избирателей. Избиратели, поселившиеся на территории избирательного участка позже чем за 30 дней до выборов, включаются участко­вой избирательной комиссией в дополнительный список избирателей на основании документов, подтверждающих их местожительство. Списки избирателей, имеющих пос­тоянное Местожительство за пределами России, состав­ляются консульскими учреждениями Российской Феде­раций, действующими на территории соответствующих стран. Если в этих странах нет консульских учреждений Российской Федерации, избиратели могут обратиться в консульское учреждение России на территории сопре­дельной или близко расположенной страны с просьбой о включении их в список избирателей. Порядок обжалова­ния ошибочных записей в списках избирателей тот же, что и при выборах Президента Российской Федераций.

Пятая стадия - выдвижение и регистрация канди­датов в депутаты Государственной Думы - является важнейшей стадией избирательного процесса. Посколь­ку выборы в Государственную Думу проводятся и по одномандатным округам, и по федеральному избира­тельному округу, законодательство устанавливает не­одинаковый порядок выдвижения Кандидатов.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы в од­номандатном избирательном о.круге могут выдвигаться непосредственно избирателями, а также избирательны­ми объединениями (политическими партиями, полити­ческими движениями) федерального уровня, устав кото­рых зарегистрирован Министерством юстиции Российс­кой Федерации, или блоками таких общественных объ­единений, создаваемыми на период проведения выборов. При этом должно соблюдаться правило: и группа изби-

i»i

рателей, и избирательные объединения вправе выдви­гать не более одного кандидата в каждом округе.

Для выдвижения кандидата требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного про­цента общего числа избирателей округа. Для сбора под­писей группа избирателей или избирательные объедине­ния изготавливают подписные листы с указанием фа­милии, имени, отчества, даты рождения, рода занятий и постоянного места жительства кандидата и распро­страняют их среди избирателей.

Избиратель, дающий согласие на выдвижение ука­занного в подписном листе кандидата, ставит свою под­пись и вписывает в лист фамилию, имя и отчество, дату рождения, адрес, серию и номер удостоверения личности гражданина Российской Федерации или паспорта. Под­писной лист удостоверяется лицом, собиравшим подпи­си, с указанием фамилии, имени, отчества этого лица, адреса, серии и номера его удостоверения личности или паспорта и лицом, за выдвижение кандидатуры которого собраны подписи.

Регистрация кандидатов в депутаты Государствен­ной Думы по одномандатному избирательному округу проводится в следующем порядке. Инициаторы выдви­жения кандидатов или сам кандидат вносит подписные листы и заявление кандидата о выдвижении своей кан­дидатуры по данному избирательному округу на реги­страцию в окружную избирательную комиссию не позд­нее 55 дней до выборов. Окружная избирательная ко­миссия проверяет соответствие выдвижения кандидата требованиям закона и в течение пяти дней регистрирует его, публикует данные о нем в федеральных печатных изданиях и выдает ему удостоверение о регистрации ли­бо отказывает в регистрации. Данные о зарегистриро­ванных кандидатах в течение суток после регистрации сообщаются также центральным и местным средствам массовой информации.

Если в период после завершения регистрации кан­дидатов и до дня выборов в одномандатном округе оста­нется менее двух кандидатов, выборы в этом избира­тельном округе откладываются решением соответствую­щей окружной'избирательной комиссии на 100 дней для дополнительного выдвижения кандидатов.

iaz

Иные правила установлены для выдвижения кан­дидатов по федеральному избирательному округу. Здесь кандидаты могут выдвигаться только избирательными объединениями в виде федерального списка. При этом число кандидатов в федеральном списке не может пре­вышать 270 человек. В федеральном списке кандидатов указывается фамилия, имя, отчество, дата рождения, род занятий и постоянное место жительства каждого кандидата.

Для регистрации федерального списка кандидатов требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее 200 тысяч избирателей, причем из этих 200 тысяч подписей не более 7 процентов должны прихо­диться на один субъект Российской Федерации. Подпис­ные листы содержат данные только о первых трех кан­дидатах. До начала сбора подписей указанный список кандидатов должен быть представлен в Центральную избирательную комиссию, которая фиксирует и заверя­ет именной состав списка кандидатов в депутаты. Поря­док сбора подписей такой же, как и для регистрации кандидатов по одномандатному избирательному округу.

Заполненные подписные листы вместе с заявле­ниями кандидатов о согласии баллотироваться по дан­ному списку вносятся уполномоченными представителя­ми избирательного объединения на регистрацию в Цент­ральную избирательную комиссию не позднее 55 дней до дня выборов. Эта комиссия проверяет соответствие пред­ставленного списка требованиям закона и в течение де­сяти дней регистрирует список кандидатов либо отказы­вает в его регистрации. Если в указанный срок не будет зарегистрирован ни один федеральный список кандида­тов либо будет зарегистрирован лишь один такой спи­сок, решением Центральной избирательной комиссии выборы по федеральному округу откладываются на 60 дней для дополнительного выдвижения списков канди­датов.

Кандидат в депутаты со дня регистрации и до дня выборов обладает определенным статусом. Он не может быть привлечен к уголовной ответственности или подвергнут мерам административного взыскания, нала­гаемого в судебном порядке, без согласия Генерального

прокурора Российской Федерации. В течение указанного срока кандидату в депутаты должен быть предоставлен (по его желанию) неоплачиваемый отпуск, а денежное содержание ему выплачивается соответствующей изби­рательной комиссией в размере, не превышающем 10-кратный размер минимальной заработной платы в. месяц из бюджетных средств, предназначенных для проведе­ния выборов.

Кандидат в депутаты Государственной Думы, бал­лотирующийся в одномандатном избирательном округе, может иметь до десяти доверенных лиц, регистрируе­мых той же избирательной комиссией, которая зареги­стрировала кандидата. Избирательное объединение, заре­гистрировавшее федеральный список кандидатов, может назначить до 500 доверенных лиц, которые регистриру­ются Центральной избирательной комиссией. Доверен­ные лица получают от соответствующей избирательной комиссии удостоверения и ведут агитационную и иную деятельность, способствующую избранию депутатов.

Кандидат в депутаты не может быть призван на во­инскую службу до дня опубликования итогов выборов включительно.

Правила проведения предвыборной агитации за или против кандидатов в депутаты аналогичны тем, что действуют в период выборов главы Российского госу­дарства. Существует одна особенность проведения пред­выборной агитации через средства массовой информа­ции: сверх пределов бесплатного предоставления теле- и радиоэфира каждый кандидат в депутаты, равно как и каждое избирательное объединение, могут получить за плату время вещания для проведения агитации. Поря­док и условия ведения такой работы подробно регламен­тируются "Положением об информационных гарантиях предвыборной агитации", утвержденным Президентом России. Для разрешения наиболее сложных споров по вопросам ведения агитации через средства массовой ин­формации указом Президента России на период избира­тельной кампании создается Третейский информацион­ный суд.

Избирательное законодательство точно определяет условия выпуска агитационных печатных материалов.

73ак.235

±У±

Их (в виде плакатов, листовок и т.п.) вправе беспрепят­ственно выпускать политические партии и иные обще­ственные объединения, участвующие в выборах, а также кандидаты в депутаты. Предвыборные агитационные ма­териалы не могут содержать призывов к насильственно­му изменению конституционного строя и к нарушению целостности Российской Федерации, разжигать соци­альную, расовую, национальную и религиозную рознь. При распространении такого рода материалов окружные избирательные комиссии принимают меры к пресечению этой деятельности и вправе обратиться в органы внут­ренних дел для прекращения противоправной агитаци­онной деятельности и наказания виновных.

Заключительная стадия избирательной кампании -голосование и определение результатов выборов. Для проведения голосования участковыми избирательными комиссиями оборудуются помещения с учетом реализа­ции принципа тайного голосования.

При выборах депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает два избирательных бюл­летеня различной формы: один - для голосования по од­номандатному избирательному округу и другой - для голосования по федеральному избирательному округу. Первый содержит в алфавитном порядке фамилии, име­на и отчества всех зарегистрированных кандидатов и их данные. Справа против данных о каждом кандидате по­мещается пустой квадрат; В конце списка помещается строка "Против всех кандидатов" с расположенным сле­ва от него пустым квадратом. Избирательный бюллетень" для голосевания по федеральному избирательному окру­гу содержит в алфавитном порядке названия избира­тельных объединений. Под каждым названием такого объединения помещаются фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов из выдвинутого им федерально­го списка кандидатов. Справа от каждого избирательно­го объединения также помещается пустой квадрат, а в конце списка избирательных объединений помещается строка "Против всех списков" с расположенным справа от него пустым квадратом.

Голосование проводится в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. В 8 часов утра в день выбо­ров председатель каждой участковой избирательной ко­миссии объявляет о начале голосования и предъявляет членам комиссии и присутствующим избирателям и на­блюдателям пустые избирательные ящики, которые вслед за этим опечатываются.

Избиратель, прибывший для голосования, при по­лучении избирательных бюллетеней проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа и расписывается. Избира­тельные бюллетени заполняются в кабине (комнате) для тайного голосования. В каждом избирательном бюллете­не избиратель ставит любой знак в квадрате против фа­милии кандидата (или названия того избирательного объединения), за которого он голосует, либо в квадрате, расположенном напротив строки "Против всех кандида­тов" (или "Против всех списков"). Заполненные бюлле­тени избиратель опускает в избирательный ящик.

По истечении времени голосования председатель участковой избирательной комиссий" объявляет голосо­вание оконченным. Перед началом подсчета голосов определяются недействительные бюллетени, то есть те, которые не соответствуют утвержденному образцу, либо те, из которых нельзя установить волеизъявление изби­рателя, в частности, такие, в которых любой знак про­ставлен более чем в одном квадрате либо не проставлен ни в одном из них. Затем подсчитываются действитель­ные голоса, поданные за кандидатов в депутаты по каж­дому избирательному округу, по которым проводилось голосование на данном избирательном участке, а также голоса, поданные за каждый федеральный список. Ре­зультаты подсчета отражаются в протоколах, составляе­мых участковой избирательной комиссией и направляе­мых соответственно: по выборам в одномандатном изби­рательном округе - в окружную избирательную комис­сию, а по выборам в федеральном избирательном округе - в Центральную избирательную комиссию.

Указанные избирательные комиссии определяют результаты выборов путем суммирования данных, со­держащихся в протоколах участковых комиссий. При этом окружная избирательная комиссия признает из­бранным по одномандатному избирательному округу

7*

того кандидата, который получил наибольшее число действительных голосов, а при равном количестве голо­сов - кандидата, зарегистрированного раньше. Выборы по данному избирательному округу признаются несо­стоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25 процентов числа зарегистрированных избирателей.

Иные правила действуют в отношении определения результатов в федеральном избирательном округе. Преж­де всего, из распределения депутатских мандатов ис­ключаются избирательные объединения, федеральные списки которых получили менее 5 процентов действи­тельных голосов. Каждое избирательное объединение, за список кандидатов которого подано более 5 процентов действительных голосов, получает число д епутатских мандатов, пропорциональное числу поданных за его спи­сок кандидатов. Избирательным законодательством определена следующая методика распределения депутат­ских мандатов между федеральными списками кандида­тов: а) сумма голосов, поданных за федеральные списки избирательных объединений, допущенные к распределе­нию мандатов, делится на 225 (число депутатских ман­датов). Полученный результат есть первое избирательное 'частное; б) число голосов, полученных каждым феде­ральным списком кандидатов, участвующим в распре­делении депутатских мандатов, делится на первое изби­рательное частное; в) если после этих действий остаются нераспределенные мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у ко­торых оказывается наибольшей дробная часть (остаток) числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федераль­ному списку кандидатов, за который подано больше го­лосов избирателей. При равенстве чисел голосов избира­телей преимущество отдается федеральному списку кан­дидатов, зарегистрированному раньше.

Все указанные действия проводятся Центральной избирательной комиссией. Кроме того, к обязанностям этой комиссии относится установление общих итогов выборов в Государственную Думу и опубликование их в срок не позднее месяца со дня проведения выборов.

Порядок формирования Совета Федерации Феде­рального Собрания устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.96) федераль­ным законом. Федеральный закон "О порядке формиро­вания Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации" от 5 декабря 1996 года определил, что в эту палату Российского парламента входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федера­ции: глава законодательного (представительного) и гла­ва исполнительного органов государственной власти по должности. В случае, если законодательный (представи­тельный) орган какого-либо субъекта Российской Феде­рации состоит из двух палат, его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат.