Раздел VI. Заключительные положения

Статья 41. Вступление настоящего Федерального закона в силу

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Комментарий к статье 41

Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <74> официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальное опубликование комментируемого Закона состоялось 21 июля 1995 г. в "Российской газете", и с этого дня Закон вступил в силу. Закон был официально опубликован также в Собрании законодательства Российской Федерации (1995. N 29. Ст. 2757).

Звеков В.П.

Осминин Б.И.

М.: Издательство "СПАРК", 1996

Правообладатели: Издательство "Спарк" и Фонд "Правовая культура"

Лукашук И.И.  Полномочия на заключение международных договоров // Журнал российского права, 2004, № 4, с. 42-48.

Глобализация ведет ко все более тесной взаимосвязанности государств, усиливается влияние международных отношений на жизнь национальных обществ, активизируются международные связи разных уровней. Все более широкий круг государственных органов вовлекается в процесс заключения международных договоров. В результате появляется немало новых моментов в правовом регулировании полномочий на заключение договоров, что делает актуальным исследование этой проблемы, которая имеет значение как для международного права, так и для внутреннего права государств. В силу существующих различий в статусе государств и международных организаций вопросы о полномочиях их представителей целесообразно рассмотреть раздельно.

1. Полномочия представителей государств

В юридической литературе существуют две основные точки зрения относительно того, какое право определяет органы, представляющие государство. Согласно первой - главная роль в этом принадлежит международному праву*(1). Согласно второй - вопрос решается внутригосударственным, конституционным правом. Большинство авторов, в том числе весьма авторитетных, уже давно принадлежат к сторонникам второй, конституционной теории*(2). Показательно, что первоначально и Комиссия международного права приняла статью, отражающую конституционную теорию*(3). В ходе дальнейшего обсуждения Комиссия с учетом замечаний государств на ее проект отказалась от этой теории и определила нормы международного права, указывающие органы, полномочные заключать договоры.

Однако и после принятия Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года есть авторы, отстаивающие конституционную теорию. Один из них - А.Н. Талалаев, который был членом советской делегации на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 гг. По его мнению, "порядок представительства государства при заключении договоров, определение соответствующих органов и их компетенции является внутренним делом государства и регулируется внутригосударственным правом..."*(4).

Думается, что истина находится посредине. Представительство регулируется как внутренним, так и международным правом. Анализ права и практики государств свидетельствует, что едва ли в каком-либо из них соответствующие вопросы решены достаточно четко. Зачастую даже между органами одного и того же государства существуют разногласия. Достаточно вспомнить о постоянных спорах по этому вопросу в США. Тем более нереально полагать, что иностранные государства способны определиться в этой области. Поэтому во имя стабильности договорных отношений необходимы общепринятые нормы, определяющие представительство государств.

Отмеченные точки зрения проявились и в ходе Венской конференции 1968-1969 гг. Делегации ФРГ, Ирана и Мали предложили поправки к проекту статьи о полномочиях, которые предусматривали ссылку на внутреннее право. Однако большинство делегаций высказались против. При этом отмечалось, что предложенный проект соответствует практике подавляющего большинства государств и точно отражает международное обычное право. Подчеркивалась необходимость создать единые правила для всех государств с тем, чтобы избежать неопределенности в договорных отношениях*(5). В конечном счете соответствующая статья была принята практически единогласно.

Таким образом, при решении вопроса о праве того или иного органа представлять государство при заключении договора определяющее значение имеет международное право. Согласно Венской конвенции 1969 года участник не может ссылаться на то, что его согласие на обязательность для него договора выражено в нарушение положений внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Однако это не означает игнорирования конституционного права. Государство может ссылаться на положения своего внутреннего права относительно компетенции заключать договоры, если нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. "Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой" (ст.46 Венской конвенции).

Начнем с положений о представительстве государств. Статья 7 "Полномочия" Венской конвенции 1969 года следующим образом определяет круг лиц, которые в силу их функций считаются представляющими государства без необходимости предъявления полномочий:

"а) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел - в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;

b) главы дипломатических представительств - в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;

с) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации, или в одном из ее органов, - в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе".

Из этого следует, что глава государства, глава правительства и министр иностранных дел считаются представляющими государство "в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора". Иными словами, они могут выражать даже согласие на обязательность договора.

В отношении глав государств это положение издавна существовало в обычном праве. Оно появилось в абсолютистских монархиях. Монарх обладал абсолютным правом на представительство государства (jus repraesentationis omnimodae). Несмотря на то, что положение в дальнейшем изменилось и права главы государства были существенно ограничены конституционным правом, в международном праве общее правило сохранилось.

По мере роста роли конституционных полномочий правительства утверждалось правило, практически приравнивавшее его руководителя к главе государства. Еще позже соответствующее положение сложилось относительно министра иностранных дел. Практика свидетельствует о росте роли и активности министра иностранных дел в принятии международных обязательств. Объясняется эта тенденция увеличением количества заключаемых договоров. Важным прецедентом в данном вопросе было решение Постоянной палаты международного правосудия 1933 года о правовом статусе Восточной Гренландии*(6).

Конституция России предусматривает, что Президент как глава государства представляет РФ в международных отношениях (ч.4 ст.80). Что же касается Правительства, то оно осуществляет меры по реализации внешней политики РФ (п."д" ч.1 ст.114). Можно сделать вывод, что четко решен вопрос лишь о представительстве Президента. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что Правительство в пределах своих полномочий заключает международные договоры (ст.21)*(7).

Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(8) (далее - Закон о договорах РФ) Президент, Председатель Правительства и министр иностранных дел "в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий" (п.1, 2 ст.12)*(9). Как видим, Закон подтверждает, что полномочия должностных лиц определяются не только внутренним, но и международным правом. При этом между ними наблюдается расхождение. Закон предусматривает лишь право на подписание, а Венская конвенция - право на совершение всех актов, относящихся к заключению договора. Партнеры России могут руководствоваться положениями Конвенции.

Относительно полномочий глав дипломатических представительств и глав представительств при международных организациях Закон о договорах практически дословно воспроизводит соответствующее положение Венской конвенции (п.4 ст.12). Несмотря на это, принятое после Закона Положение о Посольстве Российской Федерации 1996 года предусматривает участие Посольства лишь "в подготовке проектов договоров Российской Федерации с государством пребывания".

Все перечисленные акты РФ предусматривают право только на подписание договоров. Следует, однако, учитывать, что в соответствии с Венской конвенцией подписанием может быть выражено согласие государства на обязательность для него договора (ст.11). Следовательно, с точки зрения международного права указанные должностные лица могут без предъявления полномочий путем подписания выразить окончательное согласие на обязательность договора.

Если представляющее государство лицо не вправе принимать международные обязательства в силу своего официального положения, то оно должно предъявить соответствующие полномочия. Под полномочиями понимается исходящий от компетентного органа власти документ, предоставляющий лицу или лицам право представлять государство при подготовке и заключении договора*(10). Из содержащегося в конвенциях определения полномочий видно, что они могут быть разного уровня - от полномочий лишь на принятие текста до полномочий на окончательное принятие договора.

Закон о международных договорах Российской Федерации содержит следующее определение полномочий, соответствующее Венским конвенциям: "Полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа Российской Федерации и посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию в целях: ведения переговоров; принятия текста договора или установления его аутентичности; выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора; совершения любого другого акта, относящегося к договору" (ст.2).

Венская конвенция 1969 года предусматривает: "Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если: a) оно предъявит соответствующие полномочия; или b) из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий" (п.1 ст.7).

Второй пункт призван охватить особенности практики государств по рассматриваемому вопросу. В частности, это относится к предусмотренному Законом о международных договорах РФ праву федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции вести переговоры и подписывать международные договоры межведомственного характера без предъявления полномочий (п.3 ст.12).

Прежде чем приступить к дальнейшему рассмотрению соответствующих положений Закона о международных договорах РФ, целесообразно для сравнения коснуться порядка заключения договоров, действующего в США. Президент вправе заключать договоры в соответствии с п.2 ст.11 Конституции. Он является "исключительным органом" (sole organ), представляющим США в международных отношениях. Президент вправе представлять США при переговорах и заключении договоров. Обычно эти полномочия осуществляются от его имени государственным секретарем.

Президент вправе заключать многие соглашения в соответствии с существующими договорами или решениями конгресса. В принципе он не может заключить договор без согласия сената. Однако в кодификации Американского института права говорится: "Поскольку условия, при которых согласие сената необходимо, не определены, то использование исполнительных соглашений вместо договоров обычно не рассматривается как "явное" нарушение"*(11). Лишь в случаях особенно важных договоров, таких как Устав ООН или Североатлантический пакт, согласие сената явно необходимо.

Послы и иные представители, ведущие переговоры от имени США, как правило, снабжаются полномочиями. Ряд иных ведомств могут вести переговоры, но до заключения соглашения должны проконсультироваться с государственным секретарем.

Подобно США, и другие страны предпочитают не регламентировать жестко процесс заключения международных договоров, оставляя за собой определенную свободу действий в столь сложном процессе. В этом смысле Закон о договорах РФ представляет собой в значительной мере уникальное явление. Тем не менее и ему не удалось расставить все точки над i.

Закон о договорах РФ определяет полномочия государственных органов относительно инициативы заключения договоров. Предусмотрены две процедуры - рекомендации и предложения о заключении международных договоров*(12). Рекомендации в зависимости от характера затрагиваемых вопросов представляются на рассмотрение Президента или Правительства РФ. Правом на это обладают по вопросам их ведения каждая из палат парламента, субъекты Федерации, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура, Центральный банк и Уполномоченный по правам человека (ст.8).

Предложения о заключении международных договоров представляются Президенту непосредственно Министерством иностранных дел. Другие федеральные ведомства по вопросам, входящим в их компетенцию, представляют предложения совместно с Министерством иностранных дел или по согласованию с ним. Предложения о заключении договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, вносятся в Правительство. Предложения до их представления согласовываются с заинтересованными федеральными органами и органами соответствующих субъектов Федерации. Предложение должно содержать проект договора или его основные положения, определение соответствия проекта законодательству РФ, обоснование целесообразности заключения, а также оценку возможных финансовых последствий (ст.9).

Как видим, Министерству иностранных дел предоставлена особая роль во всем процессе заключения договоров, включая координацию деятельности всех иных государственных органов. Эта роль не нашла должного отражения в Положении о МИД РФ 1995 года. Поэтому был принят Указ Президента о координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешней политической линии РФ 1996 года*(13). Согласно Указу предложения о проведении переговоров и заключении договоров, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются с МИД до их представления Президенту или в Правительство (п.2).

Следует отметить, что правовые акты, определяющие функции государственных органов, недостаточно четко предусматривают их соответствующие полномочия в отношении договоров.

В рассматриваемых положениях Закона о договорах РФ говорится о заключении договоров. Это положение следует понимать как охватывающее не только заключение новых договоров, но и присоединение к уже существующим. Так, в мае 2003 г. было принято Постановление Правительства об одобрении предложения Минприроды, согласованного с МИД, о присоединении России к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием 1994 года.

С учетом того, что международные договоры рассматриваются как часть правовой системы страны и обладают приоритетом применения в отношении законов, Закон о договорах наделяет соответствующими полномочиями Министерство юстиции РФ. Предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ, до их представления Президенту или Правительству подлежат согласованию с Министерством юстиции.

Кроме того, Минюст дает заключения о соответствии положений договора законодательству, если это предусмотрено договором или является необходимым условием вступления его в силу, о правовом статусе договоров в правовой системе РФ, и "по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением: договора" (ст.10).

Как видим, Минюст наделен значительными функциями при решении вопросов о соотношении правил договора и законодательства, и не только при заключении, но и при выполнении договора. Эти функции являются новыми. Положением о Министерстве юстиции они не предусмотрены. Как они будут осуществляться, еще предстоит достаточно точно определить. Возникает, в частности, вопрос о правовом статусе заключений Минюста, принимаемых в результате консультаций с ним при внесении предложений о заключении договора. Очевидно, они принимаются во внимание органом, выносящим решение относительно предложения, но не являются для него обязательными.

Закон уделил значительное внимание порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров (ст.11). В отношении договоров, заключаемых от имени РФ, решения о проведении переговоров и о подписании принимаются Президентом, а если они посвящены вопросам, относящимся к ведению Правительства, то Правительством. Если речь идет о межправительственном договоре, то решение принимается Правительством. Такое решение практически оформляется постановлением Правительства. В случае необходимости Президент может принять решение и в отношении договора по вопросам, относящимся к ведению Правительства, что вытекает из его общей ответственности за международные отношения страны.

Правительство принимает также решения о проведении переговоров и заключении договоров межведомственного характера. Решение о подписании договора межведомственного характера принимается руководителем компетентного ведомства по согласованию с Министерством иностранных дел. Решение о подписании таких договоров принимается Правительством, если договор имеет достаточно важное значение.

Споры о компетенции между органами государственной власти в связи с заключением международных договоров разрешаются Конституционным Судом (п.1 ст.34).

Закон о международных договорах регламентирует и порядок выдачи полномочий на ведение переговоров и подписание договоров (ст.13). Относящиеся к этому положения соответствуют описанному порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров. В отношении договоров, заключаемых от имени РФ, полномочия выдаются Президентом, а если договор посвящен вопросам, относящимся к ведению Правительства, - то Правительством. Полномочия от имени Президента и Правительства оформляются Министерством иностранных дел.

В отношении межправительственных договоров полномочия предоставляются Правительством, в отношении договоров межведомственного характера - руководителем соответствующего ведомства.

Выдаваемые МИД полномочия оформляются на специальном бланке, обычно в следующей форме: "Министерство иностранных дел Российской Федерации настоящим удостоверяет, что Президент Российской Федерации уполномочил...", - далее указываются фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, его должность, а также действия, которые оно уполномочено совершить. Такая же форма используется и при выдаче полномочий от имени Правительства. Полномочия подписываются министром иностранных дел или его заместителем, а также директором правового департамента. Скрепляются полномочия печатью МИД*(14).

Имеют место случаи, когда полномочия не были вовремя оформлены. В таких случаях допускаются временные полномочия, направляемые клерной телеграммой, или копии, пересылаемые факсимильной связью.

Заключая двусторонний договор, представители государств обмениваются полномочиями. При заключении важных договоров в их преамбулах нередко констатируется факт обмена полномочиями, а также то, что они найдены в должном порядке.

При подготовке многосторонних договоров на конференции полномочия сдаются в секретариат. Для их проверки создается специальный комитет, который докладывает конференции о результатах проверки.

Явное нарушение уполномоченным предоставленных ему полномочий может служить основанием для непризнания его действий представляемого государства. В случае, если лицо совершает в отношении договора действия, не имея соответствующих полномочий или явно выходя за их пределы, то его действия не будут иметь юридического значения. Придать им такое значение может лишь последующее их подтверждение соответствующим государством.

В Венской конвенции 1969 года по этому вопросу содержится следующее положение: "Статья 8. Последующее подтверждение акта, совершенного без уполномочия. Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может на основании статьи 7 считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством".

Для понимания этого положения имеет значение следующий факт. Первоначально статья содержала два пункта. Первый касался случая совершения действий лицом, у которого полностью отсутствовали полномочия на их совершение. Второй - случая превышения полномочий. В дальнейшем Комиссия решила сформулировать статью, которая охватывает оба случая.

Какие-либо действия, касающиеся заключения договора без соответствующих полномочий, имеют место предельно редко. Тем не менее такие ситуации встречаются. Принятая в 1951 году Конвенция относительно наименования сыров была подписана представителем Норвегии также от имени Швеции, от которой полномочий он не имел. В дальнейшем Швеция ратифицировала Конвенцию.

В комментарии Комиссии к проекту указанной статьи содержалось положение, согласно которому государство будет считаться подтвердившим соответствующие действия, "если оно действует так, что из этого видно, что оно рассматривает действие своего представителя как имеющее силу". Иначе говоря, речь шла о подразумеваемом признании.

Это положение вызвало оживленную дискуссию на Венской конференции. Венесуэла предложила поправку, согласно которой действие неуполномоченного лица должно подтверждаться только в ясно выраженной форме. Это предложение нашло поддержку ряда делегаций. Однако большинство не согласились с ней. Представитель Швеции Х. Бликс заявил, что подобная поправка сделает статью излишне жесткой. Между тем подразумеваемое подтверждение признано практикой*(15). Статья была принята практически единогласно. Лишь два государства воздержались.

При обсуждении рассматриваемых положений одни представители утверждали, что они отражают сложившуюся практику, а другие - прогрессивное развитие международного права. Вопрос этот заслуживает внимания.

Как уже отмечалось, конституционное право далеко от единообразия в анализируемой области*(16). Практике известны случаи, когда государства утверждали, что договоры недействительны, поскольку были заключены в нарушение конституционного права. Но ни в одном из них с этим не согласились другие государства.

В международной судебной практике нет четкого правила по рассматриваемому вопросу, хотя в определенной степени она подтверждает примат международного права. В деятельности Лиги Наций было три случая, когда она, надо полагать, действовала в соответствии с правилом о том, что согласие, данное в международном плане явно компетентным представителем государства, не может быть аннулировано в результате последующего выяснения того, что представитель не имел конституционных полномочий принимать обязательства от имени государства (дело о приеме Люксембурга в Лигу, инцидент с Политисом, дело о членстве Аргентины).

Следовательно, в международной практике имелись некоторые предпосылки для признания указанного правила. Однако решающее значение для его установления имела реакция государств на предложенный Комиссией проект статьи. Подавляющее большинство правительств положительно оценили проект статьи, согласно которой нарушение внутреннего права относительно компетенции заключать договоры не может служить основанием для аннулирования согласия, если нарушение не было очевидным. Аналогичную позицию заняли и международные организации. Еще на сессии Комиссии 1951 года заместитель Генерального секретаря ООН говорил о трудностях, с которыми встретится депозитарий, если предложенный Комиссией проект, устанавливающий единые международные правила, не будет принят.

Согласно Закону о международных договорах РФ и Закону о Конституционном Суде этот судебный орган разрешает дела о соответствии Конституции лишь договоров, не вступивших в силу для РФ.

Пришлось остановиться на этих вопросах, поскольку их решение показывает общую тенденцию развития международного права, нацеленную на упрочение примата этого права в международных отношениях. Без этого невозможно обеспечить надежный международный правопорядок.

Полномочия представителя могут быть ограничены в предоставляемых ему инструкциях. Инструкции представляют собой выданный компетентным органом документ, определяющий позицию уполномоченного в ходе переговоров, желательное содержание договора, а также условия его одобрения. Инструкции являются внутренним документом делегации и обычно не доводятся до сведения других участников переговоров. Поэтому ссылка на установленные ими ограничения не может служить основанием для признания действий представителя неправомочными. Исключение составляет лишь случай, когда о наличии соответствующих ограничений сообщается другим участникам.

Если договор подлежит последующему одобрению государством, то рассматриваемый вопрос не имеет значения. Речь идет лишь о случаях, когда представитель выражает окончательное согласие с договором в нарушение имеющихся у него инструкций. Венская конвенция 1969 года посвятила этому вопросу ст.47 "Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства", в которой говорится: "Если правомочие представителя на выражение согласия государства на обязательность для него конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, если только другие участвовавшие в переговорах государства не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия".

Как видим, в статье говорится лишь о случае выражения согласия на обязательность договора. Вместе с тем речь идет о некоем "специальном ограничении". Такое ограничение может содержаться во внутреннем праве. В результате статья в определенной мере дублирует предыдущую статью о положениях внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Наличие в данном случае определенного дублирования признал и эксперт-консультант Венской конференции Х. Уолдок. Учитывая это обстоятельство, автор этих строк, принимавший участие в Венской конференции, предложил поправку к обсуждаемой статье с тем, чтобы она не оставляла сомнений в том, что речь идет именно об инструкциях*(17). Ряд делегаций ее поддержали, но большинство с ней не согласилось. Голосовавшие против ссылались на то, что предложенная поправка слишком лимитирует возможные меры ограничения полномочий. Отмечали, что статья должна быть достаточно эластичной, с тем чтобы охватывать и другие ограничения полномочий представителя, кроме инструкций его правительства. Между тем в комментарии Комиссии к проекту статьи говорилось: "Комиссия считает, что для обеспечения надежности международных соглашений правило должно состоять в том, что специальные инструкции, данные государством его представителю, могут иметь значение для ограничения его полномочий в отношении других государств, если они доведены до их сведения каким-либо подходящим образом до того, как соответствующее государство заключит договор"*(18).

2. Полномочия представителей международных организаций

Венская конвенция 1969 года определила: "Каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры". Иное положение с международными организациями. Не все они обладают такой правоспособностью. Кроме того, в отличие от государств их правоспособность индивидуальна. Одна организация может существенно отличаться в этом отношении от другой.

С учетом этого Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года закрепила следующее положение: "Правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации" (ст.6). Под "правилами организации" понимаются, в частности, учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившаяся практика организации (ст.2).

Эти положения учитывают весьма важное обстоятельство - полномочия разных организаций в отношении договоров могут существенно различаться. При этом на практике "правила организации" порой активно развиваются, и далеко не одинаково. Поэтому, как отмечалось в комментарии Комиссии международного права к проекту упомянутой статьи, имеется в виду "не практика, сложившаяся во время вступления в силу во время кодификации, а сама возможность изменения или дополнения правил организации путем практики в пределах, допускаемых этими правилами". Иными словами, было решено не ограничивать возможности организаций установлением единого правила*(19).

Следует отметить, что Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года содержит положения, отличающиеся от соответствующих положений Венской конвенции 1969 года. Последняя закрепила право принятия текста договора на конференции или в органе организации за представителями, уполномоченными государствами представлять их на конференции или в организации (п.2 ст.7). Конвенция 1975 года предусматривает такое право лишь за главами представительств (ст.12).

С учетом этого Комиссия решила внести соответствующие изменения и в проект статей о праве договоров с участием международных организаций. Однако это решение не нашло поддержки на Конференции 1986 года. Была принята поправка советской делегации, исключившая подпункт о предоставлении главам постоянных представительств при организациях права подписывать договоры без полномочий*(20). Представляется, что сделано это было обоснованно. Во-первых, это позволило сохранить неизменность Конвенции 1969 года. Во-вторых, содержащаяся в ней формулировка принципиально не расходится с формулировкой Конвенции 1975 года. Закон о договорах РФ соответственно предусматривает, что глава представительства РФ при международной организации вправе без предъявления полномочий вести переговоры "в целях принятия текста международного договора" в рамках данной международной организации (п.4 ст.12).

Предложение Комиссии нашло отражение лишь в новом пункте, согласно которому считаются представляющими свое государство в силу своих функций и без представления полномочий "главы постоянных представительств при международной организации - в целях принятия текста договора между аккредитующими государствами и этой организацией" (подп."d" п.2 ст.7).

В Комиссии и на Конференции активно обсуждался вопрос о том, должен ли представитель организации, как и представитель государства, представлять полномочия. Дело в том, что, как свидетельствует практика, обычно эта процедура не имеет места. В большинстве случаев организации заключают двусторонние договоры или договоры с небольшим числом государств. Заключению предшествуют подготовительные работы, в ходе которых правомочия представителя организации становятся очевидными. В других случаях организацию представляют ее высшие должностные лица и их заместители, которые считаются представляющими организацию без необходимости предъявлять полномочия.

Тем не менее следует учитывать, что структура организаций усложняется. В результате вопрос о полномочном представителе не всегда легко может быть решен. Кроме того, организация в определенных случаях может участвовать наряду с государствами в разрабатывающих договор конференциях. В таких ситуациях к ней следует применить те же правила, что и к государствам. Вместе с тем должна быть проявлена и определенная гибкость, позволяющая учитывать практику соответствующих организаций.

С учетом этих моментов соответствующее положение Венской конвенции 1986 года сформулировано следующим образом: "Лицо считается представляющим международную организацию либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо выражения согласия этой организации на обязательность для нее договора, если: а) это лицо предъявит соответствующие полномочия; или b) из обстоятельств явствует, что намерение заинтересованных государств и международных организаций заключается в том, чтобы это лицо рассматривалось как представляющее эту организацию для этих целей в соответствии с правилами организации без необходимости предъявления полномочий" (п.3 ст.7). Последний пункт имеет дополнительное значение в связи с тем, что возможности организаций участвовать в договорах существенно различаются.

Поскольку учредительные акты организаций довольно редко содержат положения о порядке их представительства при заключении договоров, особое значение имеет соответствующая практика каждой из них. Обычно считается, что правом представлять организацию без полномочий обладает ее главное должностное лицо, оно же может поручать представительство своим заместителям.

В определенных случаях право высшего должностного лица представлять организацию при заключении договора может быть основано на решении ее соответствующего органа. Такая практика издавна используется организациями. Всемирная организация здравоохранения, например, в 1949 году приняла резолюции, поручившие генеральному директору ВОЗ провести переговоры и подписать соглашения с Египтом и Индией о распространении привилегий и иммунитетов на региональные организации ВОЗ в Восточном Средиземноморье и в Юго-Восточной Азии.

Практике организаций известны случаи делегирования полномочий одним органом другому. Согласно пункту 3 ст.43 Устава ООН право заключать соглашения по вопросу о вооруженных силах принадлежит Совету Безопасности. Однако на самом деле такие соглашения заключаются Генеральным секретарем по поручению Совета Безопасности.

Как и в случае с государством, организация не может ссылаться на то, что ее согласие на обязательность договора было выражено в нарушение ее правил, как на основание недействительности согласия. Исключение составляет случай, когда нарушение было явным и касалось правила особо важного значения*(21).

Комиссия уделила значительное внимание обсуждению этого положения. В конечном счете было принято решение несколько уточнить соответствующую формулировку Венской конвенции 1969 года, подчеркнув, что именно обычная практика государств является определяющим фактором для решения вопроса о полномочиях. Если нарушение внутреннего права государства с учетом его обычного поведения не очевидно для других участников, будь то государства или организации, то такое нарушение не признается явным.

С организациями положение несколько иное. Когда дело касается государств, то можно сослаться на их практику, поскольку она более или менее единообразна. Что же касается практики организаций, то она меняется от одной организации к другой. Поэтому невозможно говорить об "обычной практике" организаций.

Особым случаем является заключение договора организацией с государством-членом. Последнее должно быть знакомо с соответствующими правилами организации. Государства-члены участвуют в принятии решений органов организации, касающихся заключения конкретных договоров, и несут соответствующую долю ответственности. В своих замечаниях на проект Комиссии некоторые правительства предлагали даже включить отдельное положение относительно договоров организации с государствами-членами.

Государства-члены являются третьими сторонами в отношении договоров организации. В комментарии Комиссии к проекту рассматриваемого положения по этому поводу сказано: "...Этот принцип не подлежит обсуждению и вытекает из правосубъектности организации". Вместе с тем обоснованно отмечается, что государства-члены не совсем третьи государства, не такие третьи, как государства, не являющиеся членами. В результате Комиссия сделала следующий вывод: "Хотя может быть преждевременной попытка систематически урегулировать эту проблему, тем не менее Комиссия приняла ее во внимание"*(22).

Как и государства, организации могут устанавливать специальные ограничения полномочий их представителя. В комментарии Комиссии подтверждается, что имеются в виду инструкции. Они являются обязательными для представителя, но если они не доведены до сведения других участников переговоров, то их нарушение представителем не может служить основанием для признания недействительным согласия организации с договором. Было сочтено целесообразным установить единое правило как для государств, так и для организаций*(23).

* * *

За последние десятилетия международное право сделало важные шаги в направлении кодификации и прогрессивного развития норм, относящихся к полномочиям представителей субъектов международного права в отношении участия в международных договорах. Достигнутый результат имеет серьезное значение для стабильности развитого договорного регулирования. Вместе с тем этот процесс не завершен. Несмотря на то, что были уточнены многие принципиальные положения, ряд вопросов еще подлежит выяснению в ходе практики, которая к тому же порождает все новые проблемы.

Значительный путь проделан правовой системой России в направлении урегулирования процесса подготовки и заключения международных договоров. Установлено немало совершенно новых норм и даже институтов. Все это имеет существенное значение для становления правового государства, для конституционализации внешней политики. Вместе с тем еще предстоит решить немало вопросов по совершенствованию законодательства, относящегося к заключению международных договоров.

Рассмотренные положения Закона о договорах РФ и практика их применения имеют и международное значение. При совершенствовании своего законодательства в этой области другие государства будут принимать их во внимание. Свидетельством тому служит новое законодательство стран СНГ, касающееся международных договоров*(24). Определенное влияние Закон окажет и на международное право и практику, прежде всего при толковании и применении его норм.

И.И. Лукашук,

профессор, руководитель Центра международно-правовых

исследований Института государства и права РАН

"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) Анализ соответствующих точек зрения по этому вопросу см.: Blix H. Treaty-Making Power. L., 1960. P.370 et seq.

*(2) См.: Badevan J. La conclusion et la rеdaction des traits et des instruments diplomatiques autres que les traits // Recueil des Cours. 1926. Vol. V. P.577; Kelsen H. Principles of International Law. N.Y., 1952. P.323.

*(3) См.: Статья 2: "Договор становится обязательным в отношении государства в результате подписания, ратификации, присоединения или любым иным путем выражения воли этого государства в соответствии с конституционным правом и практикой через орган, обладающий необходимой для этого компетенцией" // Yearbook of the ILC. 1951. Vol. II. P.73.

*(4) Талалаев А. Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С.124.

*(5) См.: UN. Conference on the Law of Treaties. First Session. N. Y., 1969. P. 69-76.

*(6) "Суд вне всяких сомнений считает, что такого рода ответ, данный Министром иностранных дел от имени его правительства по запросу дипломатического представителя иностранного государства в отношении вопроса, относящегося к его сфере деятельности, является обязательным для страны, которую он представляет" // PCIJ. 1933. Ser. A/B. No. 53. P.71.

*(7) См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.

*(8) См.: СЗ РФ. 1995. N 29. Ст.2757.

*(9) Относительно министра иностранных дел Положение о МИД РФ 1995 года содержит следующее правило: Министр иностранных дел Российской Федерации "представляет Российскую Федерацию на двусторонних и многосторонних переговорах, по поручению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации подписывает международные договоры Российской Федерации" (п.8). См.: РГ. 1995. 31 марта. Представляется, что это правило носит чисто внутренний характер.

*(10) Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года содержит следующее определение: "Полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа государства или от компетентного органа международной организации и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство или эту организацию в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства или этой организации на обязательность для него/нее договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору" (подп."с" п.1 ст.2).

*(11) ALI. Restatement of the Law. Foreign Relations Law of the United States. Vol.2. Philadelphia, 1986. Section. 311 (c).

*(12) См.: Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации. Комментарий. М., 1996. С.29 и след.

*(13) См.: СЗ РФ. 1996. N 12. Ст.1061.

*(14) См.: Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации. Комментарий. С.48-49.

*(15) См.: UN. Conference on the Law of Treaties. First Session. Р.76, 78.

*(16) См.: UN Legislative Series, Laws and Practices concerning Conclusions of Treaties (ST/LRG/SER.B/3).

*(17) См.: UN. Conference on the Law of Treaties. First Session. Р.247.

*(18) Yearbook of the ILC. 1966. Vol. II. P.243.

*(19) См.: Yearbook of the ILC. 1982. Vol. II. Part Two. P.24.

*(20) См.: Doc.A/Conf.129/C.1/SR,7.

*(21) Соответствующее положение Венской конвенции 1986 года выглядит следующим образом: "Международная организация не вправе ссылаться на то обстоятельство, что ее согласие на обязательность для нее договора было выражено в нарушение правил этой организации, касающихся компетенции заключать договоры, как на основание недействительности ее согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось правила особо важного значения" (п.2 ст.46).

*(22) Yearbook of the ILC. 1982. Vol. II. Part Two. P.53.

*(23) Соответствующее положение выглядит следующим образом: "Статья 47. Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства или международной организации. Если правомочие представителя на выражение согласия государства или международной организации на обязательность для него/нее конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, если только участвовавшие в переговорах государства и участвовавшие в переговорах организации не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия".

*(24) См.: Butler W. The Law of Treaties in Russia and the Commonwealth of Independent States. Cambridge, 2002.