Раздел I. Общие положения

Статья 1. Задачи сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом.

2. Настоящий Федеральный закон применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).

3. Настоящий Федеральный закон распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.

О продолжении осуществления прав и выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных СССР, см. письмо МИД РФ от 13 января 1992 г. N 11/Угп

Комментарий к статье 1

1. Закон регулирует заключение, выполнение и прекращение международных договоров. Вместе с тем вопросы, относящиеся к договорам, не полностью исчерпываются им. Поэтому Закон должен применяться в единстве с Венскими конвенциями. Более того, и эти конвенции не охватили все право международных договоров. В них говорится, что нормы международного обычного права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях конвенций. Следовательно, нужно принимать во внимание и обычные нормы. Обязательными для РФ являются не только нормы права договоров, но и иные международные нормы, прежде всего цели и принципы Устава ООН.

"Положения самого договора" поставлены при перечислении перед Конституцией не потому, что обладают приоритетом, а потому, что устанавливают конкретные для данного договора правила заключения, исполнения и прекращения, выступая в качестве "специального закона" (lех sресiаlеs).

2. Закон применяется ко всем международным договорам РФ независимо от уровня представляющих ее органов. По этому критерию договоры делятся на межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера. Закон распространяется на договоры независимо от их наименования. В международном праве признано, что наименование договорного акта не влияет на его обязательную силу. Поэтому распространенная практика упоминания наряду с договором соглашений, конвенций, в общем, не имеет значения.

3. Понятие "государство-продолжатель" является новым в международной практике. При образовании на месте одного государства нескольких новых говорят о государствах-правопреемниках. Между ними распределяются международные права и обязанности прекратившего существование государства. Применительно к СССР такими правопреемниками являются государства - бывшие союзные республики.

Что касается России, то статус правопреемника не мог удовлетворить ни ее, ни другие государства, ни международное сообщество в целом. СССР был одной из опор сложной системы международных правоотношений, затрагивавших многие жизненно важные проблемы, включая безопасность, сокращение вооружений и др. Ликвидация этой опоры могла бы подорвать устойчивость системы в целом. Правопреемство не распространяется на членство в международных организациях. Следовательно, России пришлось бы вступать в них заново, включая ООН. Осталось бы вакантным место постоянного члена Совета Безопасности, которое было закреплено Уставом ООН за СССР. Все это могло привести к серьезным трудностям в системе ООН. Поэтому по взаимному соглашению государств за Россией был признан особый статус "государства-продолжателя", в силу которого она заняла в международной системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и обязанностей.

Статья 2. Употребление терминов

Для целей настоящего Федерального закона:

а) "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, со держится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования;

б) "ратификация" "утверждение", "принятие" и "присоединение" означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора;

в) "подписание" означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора в том случае, если договор предусматривает, что подписание имеет такую силу, или иным образом установлена договоренность Российской Федерации и других участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу, или намерение Российской Федерации придать подписанию такую силу вытекает из полномочий ее представителя либо было выражено во время переговоров;

г) "заключение" означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора;

д) "полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа Российской Федерации и посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию в целях:

ведения переговоров;

принятия текста договора или установления его аутентичности;

выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора;

совершения любого другого акта, относящегося к договору;

е) "оговорка" означает одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации;

ж) "международная организация" означает межгосударственную, межправительственную организацию;

з) "депозитарий" означает государство, международную организацию или ее главное исполнительное должностное лицо, которым сдается на хранение подлинник международного договора и которые выполняют в отношении этого договора функции, предусмотренные международным правом.

Комментарий к статье 2

Предусматриваемое в п. "а" определение международного договора следует тому, которое содержится в Венских конвенциях. Заслуживают внимания два момента.

Во-первых, комментируемый Закон относится лишь к договорам "в письменной форме", хотя договоры в устной форме могут обладать равной юридической силой. В Венских конвенциях специально оговорено: тот факт, что они не применяются к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает юридическую силу таких соглашений. Поэтому положения Закона будут по аналогии применяться и к соглашениям в устной форме, разумеется, с учетом их специфики. Так, Правительство не вправе заключать без ратификации договор о правах человека. Не может оно заключить по этому вопросу и договор в устной форме.

Во-вторых, существенное значение имеет критерий договора, заключающийся в том, что он регулируется международным правом, а точнее, правом международных договоров. Дело в том, что широкое распространение получили межгосударственные соглашения политического, а не правового характера. Они обязывают государства только политически, но не юридически, не порождают юридических обязательств. На такие соглашения не распространяется действие Венских конвенций о праве международных договоров, а следовательно, и Закона о договорах РФ.

В качестве примера можно привести целый комплекс соглашений в рамках ОБСЕ. Так, в Кодексе поведения по вопросам международной военно-политической безопасности 1994 г. говорится, что каждое государство несет ответственность за осуществление Кодекса. Однако "положения, содержащиеся в настоящем Кодексе поведения, являются политическими обязательствами", а поэтому Кодекс не подлежит регистрации в ООН в качестве международного договора (п. 39). Распространение подобных соглашений объясняется тем, что правительства легче идут на их заключение, поскольку в любой момент могут от них отказаться. Они не нуждаются в сложной процедуре ратификации, что открывает перед исполнительной властью новые возможности в обеспечении нормативного регулирования международных отношений.

Пункт "б" ст. 2 дословно воспроизводит положения Венских конвенций (ст. 2 "b"), которые установили три стадии принятия международных обязательств: а) принятие текста; б) установление аутентичности, т.е. подлинности текста; и в) согласие на обязательность договора. Последняя стадия является окончательным принятием договора и в зависимости от положений самого договора, а также комментируемого Закона может осуществляться путем ратификации утверждения или принятия. Если же установленный договором срок, в течение которого он открыт для подписания, истек, то согласие на обязательность договора оформляется в виде присоединения. Решение о присоединении принимается в том же порядке, что и решения о согласии в иных формах.

Пункт "в" достаточно полно воспроизводит положение Венских конвенций (ст. 12) и достаточно ясен. Следует лишь отметить, что подписание бывает окончательным и предварительным. За окончательным подписанием, если оно не означает вступление договора в силу, следует акт утверждения договора. В качестве предварительного подписания обычно используют парафирование, означающее подписание текста инициалами представителей, которые его непосредственно разрабатывали. После этого они не вправе сами предлагать изменения. За парафированием следует обычно окончательное подписание. Парафирование может быть превращено в окончательное подписание по решению правительств участвующих государств.

Под "заключением" (п. "г") обычно понимают процесс принятия международного обязательства. В Законе дается юридически более точное понятие, означающее окончательное принятие договора, т.е. завершающую стадию его заключения.

"Полномочия" (п. "д") представляют собой официальный документ, которым государственный орган или должностное лицо, имеющее на это право, уполномочивает определенное лицо или лиц совершить те или иные действия по заключению договора. Полномочия могут включать все действия, необходимые для заключения договора, или лишь некоторые из них (см. комментарий к ст. 12, 13).

При заключении многосторонних договоров то или иное государство может не устраивать отдельное положение договора при его приемлемости в целом. Оговорка (п. "е") вносит соответствующее изменение в договор применительно к государству, сделавшему оговорку (см. комментарий к ст. 25).

Под международной организацией (п. "ж") Закон понимает организацию, членами которой являются государства. Она может именоваться межправительственной. Только такие организации могут быть субъектами международного права, участвовать в международных договорах, выполнять функции депозитария.

Текст многостороннего договора обычно изготовляют в одном экземпляре, часто на нескольких языках. Этот экземпляр подписывается представителями государств и сдается на хранение депозитарию (хранителю), определенному по соглашению государств (п. "з"). Сами государства получают заверенные депозитарием копии. Подлинным, аутентичным текстом является лишь тот, что подписан государствами и сдан на хранение. Депозитарию может быть поручено подготовить переводы договора на языки участвующих государств. Последние руководствуются переводным текстом за исключением случаев, когда установлено его расхождение с аутентичным текстом (см. комментарий к ст. 28 и 29).

Статья 3. Международные договоры Российской Федерации

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.

2. Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Комментарий к статье 3

1. В п. 1 детализируется общее положение Конституции РФ о том, что в ведении Федерации находятся международные договоры (ст. 71 п. "к"). Соответственно все относящиеся к договорам РФ юридические действия также находятся в ведении Федерации.

2. Международные договоры заключаются на разных уровнях. Договоры высшего уровня заключаются от имени Российской Федерации и именуются межгосударственными; заключенные от имени Правительства договоры называются межправительственными; договоры на уровне ведомств - договорами межведомственного характера. Несмотря на эти различия все они являются договорами государства в целом, и именно оно несет ответственность за их выполнение. Независимо от уровня представляющих государства органов договоры согласно международному праву обладают равной юридической силой.

Вместе с тем указанные различия не лишены юридического значения. Во взаимоотношениях двух государств договорам на высшем уровне должны соответствовать все остальные договоры. Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор с государством А не обязательно должен соответствовать договору на высшем уровне с государством Б. Еще более существенные последствия влекут рассматриваемые различия в правовой системе РФ (см. комментарий к ст. 5).

Статья 4. Международные договоры Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Российской Федерации

1. Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция.

2. Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.

3. При осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция, уведомляются федеральными органами исполнительной власти о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель. Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

4. Вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция.

Комментарий к статье 4

1. Федеративная форма государственного устройства России обусловливает необходимость определения порядка взаимодействия РФ и субъектов РФ в вопросах заключения международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъектов.

Международные договоры РФ отнесены Конституцией к ведению Федерации (ст. 71), а их выполнение - к совместному ведению РФ и субъектов (ст. 72 Конституции).

В Законе выделяются два вида международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъекта. Во-первых, это международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта. Во-вторых, - международные договоры РФ, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов.

В соответствии с Конституцией (ст. 73) вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен без согласования с его органами государственной власти.

2. Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 72 Конституции), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. При этом поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.

В сочетании с п. 5 ст. 9, п. 1 ст. 36 и п. 5 ст. 37 Закона, предусматривающими представление предложений о заключении, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ по согласованию в том числе и с органами государственной власти соответствующих субъектов, это означает, что все непосредственно затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения, прекращения или приостановления действия международных договоров РФ могут решаться только по согласованию с ним.

При заключении международного договора РФ, предусматривающего осуществление сотрудничества по предметам совместного ведения РФ и субъектов (культура, спорт, здравоохранение, охрана природы и т.д.), но не затрагивающего непосредственно интересы какого-либо конкретного субъекта, согласование с субъектами не является обязательным.

Закон не определяет, с какими конкретно органами государственной власти субъектов согласовываются проекты международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъектов. Органы, правомочные осуществлять такое согласование, определяются каждым из субъектов. Поэтому ст. 4 устанавливает, что согласование осуществляется с органами государственной власти заинтересованного субъекта, на которые возложена соответствующая функция, либо что проект договора или его основные положения направляются таким органам.

3. При согласовании с субъектами вопросов заключения международных договоров органы государственной власти заинтересованного субъекта уведомляются федеральными ведомствами о предельных сроках направления предложений (не менее двух недель). Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению федеральным ведомством предложения о заключении международного договора РФ. Орган, принимающий решение о подписании международного договора, в данном случае может исключить (должным образом изменить) положения проекта договора, затрагивающие полномочия субъекта, направить проект договора на согласование органам государственной власти заинтересованного субъекта или возвратить соответствующие документы федеральному ведомству с требованием обеспечить согласование с субъектом.

4. Пункт 4, как и ст. 4 в целом, нацеливает федеральные ведомства и органы государственной власти субъектов на взаимодействие в процессе заключения международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъекта.

Статья 5. Международные договоры Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации

1. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

3. Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Комментарий к статье 5

1-2. Пункты 1, 2 ст. 5 Закона воспроизводят положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которые установили принципиально новый, отвечающий современным требованиям порядок взаимодействия международного и внутреннего права. Значение новеллы объясняется тем, что общее, обязательное для всех государств международное право состоит из обычных норм, поскольку договоры, в которых участвовали бы все государства, отсутствуют, а для не участвующего в договоре государства его положения не имеют силы. В отличие от этого общепризнанные, обычные нормы создаются международным сообществом в целом, т.е. достаточно представительным большинством государств, и становятся обязательными для всех, за исключением тех государств, которые регулярно против них возражают.

Обычные нормы могут формулироваться в договорах и даже в актах, не обладающих юридической силой, например, в резолюциях международных организаций. Статус общепризнанных они обретают в результате последующего признания их в качестве таковых. Так, два пакта о правах человека имеют юридически одинаковый статус. Однако Пакт о гражданских и политических правах ратифицирован большинством государств, которые признали за его положениями характер общепризнанных норм. В то же время число ратификаций Пакта об экономических и социальных правах сравнительно невелико и ряд государств заявили о неприемлемости для них Пакта, а поэтому содержащиеся в нем нормы носят договорный характер и обязательны лишь для участников. Всеобщая декларация прав человека является резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и потому обладает силой рекомендации. Тем не менее ее положения признаны в качестве норм общего международного права. На нее ссылаются государства, их суды и Международный Суд как на доказательство существования обычных норм с соответствующим содержанием. Для применения общепризнанной нормы судом важно установить наличие признания ее страной суда.

В литературе высказывается критическое мнение относительно включения в правовую систему страны всех общепризнанных принципов и норм международного права на том основании, что многие из них предназначены для регулирования только межгосударственных отношений. Действительно, эти принципы и нормы, как и международное право в целом, предназначены для регулирования межгосударственных отношений. Однако, будучи включенными в национальную правовую систему, они обретают новое юридическое качество. В частности, Конституция РФ обязала все органы государственной власти следовать этим принципам и нормам, создав конституционную гарантию соблюдения общепризнанных принципов и норм.

Как свидетельствует практика, возможно применение судами даже таких общепризнанных принципов, которые, казалось бы, относятся исключительно к сфере межгосударственных отношений. Так, при обосновании постановления Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. <1> применены такие общепризнанные принципы, как территориальная целостность государства и самоопределение. Постановление прямо ссылается на Декларацию принципов международного права 1970 г.

Включив принципы и нормы международного права в правовую систему страны, Конституция не определила достаточно четко их место в этой системе. Ответ на вопрос может дать совместный анализ обеих правовых систем. Общепризнанные принципы и нормы представляют собой юридическую основу международного сообщества. Необходимым условием членства в сообществе является уважение его норм. Поэтому правовая система государства должна строиться таким образом, чтобы не только не расходиться с общепризнанными нормами, но и содействовать их реализации. Это нашло отражение в Конституции и ином законодательстве РФ. Конституция принята с сознанием того, что российский народ является частью мирового сообщества. Общепризнанные принципы и нормы включены в правовую систему страны. Закон о договорах закрепил приверженность России "основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств", который предписывает государствам соблюдать свои обязательства по международному праву в законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституция положила в основу правовой системы права человека. Содержащей их главе 2 придан особый статус, ее положения не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (часть 1 ст. 135 Конституции). Не допускается издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Перечисление в Конституции РФ "основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина" (ст. 55). Соответственно на высшую ступень Конституция поставила общепризнанные нормы международного права о правах человека: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17). Как видно, международные нормы поставлены даже перед Конституцией.

Отмеченные принципы известны и правовым системам других государств. Основной закон ФРГ признает "нерушимые и неотъемлемые права человека как основу каждого общества, мира и справедливости в мире" (ст. 1.1). В демократических государствах, как правило, конституции закрепляют классические права человека, а те права, что в них не закреплены, применяются в силу международного права <2>. Сказанное ранее имеет прямое практическое значение. Проиллюстрируем это на конкретном примере. Конституция закрепила общепризнанный принцип права (nоn bis in idem) в следующей формулировке: "Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление" (ч. 1 ст. 50). Содержащаяся в Пакте о гражданских и политических правах общепризнанная норма является более подробной: "Никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан". В этой ситуации статья Конституции должна пониматься с учетом общепризнанной нормы.

Особым статусом пользуются лишь общепризнанные нормы о правах человека. Если же речь идет, например, о соглашении о беженцах или о торговом договоре, определяющих те или иные конкретные права для соответствующих лиц, то они таким статусом не пользуются.

Норма, установившая, что если договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила договора, не дает ответа на важный вопрос: относится ли она ко всем договорам или лишь к определенным их видам? Закон предписывает ратификацию договоров, "устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом" (п. "а" ч. 1 ст. 15). Совпадающие формулировки Конституции и Закона говорят в пользу того, что ч. 4 ст. 15 Конституции имеет в виду ратифицированные договоры. Именно такое понимание содержится в постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. В нем говорится, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если решение о согласии на обязательность договора было принято в форме федерального закона.

Вместе с тем едва ли можно полагать, что условие ратификации отсутствует в статье Конституции случайно. Здесь, видимо, возможны два варианта: 1) договор вносит достаточно серьезные изменения в законодательство, изменяет или заменяет его правила, устанавливает иные правила; 2) договор устанавливает "иные правила" лишь для конкретного случая, не влияя на действие правила закона в целом, т.е. делает из него исключение для определенной ситуации. В последнем случае договор не обладает приоритетом над законом, ибо речь идет о приоритете применения в конкретном случае. В пользу такого понимания свидетельствует и п. "а" ч. 1 ст. 15 Закона о договорах, согласно которому ратификации подлежат договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Это дает основания считать, что имеются в виду "иные правила", которые отменяют или изменяют правила закона, а не делают исключение для конкретного случая. При таком понимании, с одной стороны, обеспечивается стабильность законодательства и уважение его исполнительной властью, а с другой - расширяются возможности обеспечения национальных интересов в конкретных условиях.

При всех условиях следует исходить из того, что ратифицированные договоры могут отменять или устанавливать любую правовую норму за исключением конституционной. Договоры, утвержденные Правительством, обладают таким же статусом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов. Соглашения межведомственного характера не подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции и п. 2 ст. 5 Закона и пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства.

3. На международные договоры распространяется общее положение Конституции об опубликовании законов (ч. 3 ст. 15). Только официально опубликованные договоры могут действовать непосредственно. Некоторые юристы истолковали слово "непосредственно" как означающее прямое применение международных норм помимо национальной правовой системы. Государства имеют разные порядки взаимодействия международного и внутреннего права, но все они определяются последним и уже в силу этого говорить о прямом действии международного права не приходится. Нормы международного права действуют в составе правовой системы страны, а не помимо ее, применяются в соответствии с ее целями и принципами и в установленном ею процессуальном порядке.

Фактически Закон закрепил широко признанное деление договорных положений на самоисполнимые и несамоисполнимые. К первым отнесены положения договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, и только в этом смысле они действуют "непосредственно". Ко вторым отнесены положения, для осуществления которых необходимо издать конкретизирующие их правовые акты и потому они не могут применяться непосредственно. Например, в соглашении о сотрудничестве в области экологии одно из положений обязывает стороны ежемесячно обмениваться отчетами о состоянии атмосферы. Это - самоисполнимое правило. А положение, обязывающее стороны принимать все необходимые меры для охраны окружающей среды, таковым не является.

Возникает вопрос о соотношении договора и изданного для его осуществления правового акта. Применяющий право орган руководствуется правовым актом, который представляет собой официальное понимание государством своих международных обязательств. Лишь в случае явного расхождения применяются правила договора. Будучи включенными в правовую систему страны, международные нормы не утрачивают своей связи с международно-правовой системой. Они должны пониматься в свете иных международных норм и толковаться по правилам международного права. В соответствии с последним определяется действие норм во времени и пространстве.

Таким образом, международное право непосредственно применяется только к государствам; таков механизм его действия. Что же касается непосредственного применения к физическим лицам, то оно возможно в исключительных случаях на основе договора между государствами, которые создают в этих целях соответствующий механизм. Примером может служить Устав Международного военного трибунала в Нюрнберге.

Возможность прямого применения норм международного права предусмотрена и Конституцией РФ (ч. 3 ст. 46). Закреплено право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, но для этого должны иметься соответствующий договор РФ и быть исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Статья 6. Выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора

1. Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем:

подписания договора;

обмена документами, образующими договор;

ратификации договора;

утверждения договора;

принятия договора;

присоединения к договору;

применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

2. Решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 6

1. Выражение согласия на обязательность договора является важнейшей стадией его заключения. С ним неразрывно связано вступление договора в силу. Государство может участвовать через своих представителей в процессе выработки текста договора, в установлении аутентичности текста, подписать заключительный акт конференции или проголосовать за резолюцию международной организации, которыми принимается текст договора, но оно не будет связано его положениями, пока не выразит свое согласие на обязательность для него договора.

Согласие государства на обязательность может быть выражено в отношении не всего договора в целом; а только его части, что, однако, должно быть предусмотрено в самом договоре или с чем должны недвусмысленно согласиться другие стороны.

Закон перечисляет шесть наиболее употребляемых способов выражения согласия на обязательность договора. Как сказано в статье, могут быть и другие способы, о которых условятся стороны. Однако в российской практике до настоящего времени случаев использования таких способов не встречалось.

Из перечисленных в Законе способов наиболее распространенным является подписание. При этом следует различать подписание как способ выражения согласия на обязательность договора и подписание под условием последующей ратификации, принятия, утверждения или одобрения. В первом случае подписание договора его участниками влечет за собой его вступление в силу. Во втором случае вступления в силу не происходит; оно наступит только при выполнении условия ратификации, принятия, утверждения или одобрения. Однако в соответствии со ст. 18 Венской конвенции 1969 г. соответствующее государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и целей.

Подписание под условием ратификации и т.п. следует отличать от парафирования. В первом случае речь идет именно о подписании, а во втором - об установлении аутентичности, об окончательном согласовании выработанного на переговорах текста. Но это согласие с текстом не эквивалентно согласию на обязательность договора.

После парафирования не принято вносить в текст какие-либо поправки. Хотя в практике это иногда и делается, но по понятным причинам вызывает неудовольствие у партнера по переговорам. (Именно поэтому парафировать текст следует лишь тогда, когда есть уверенность в том, что дальнейших изменений не будет. Кроме того, поскольку речь идет об окончательном согласовании текста, на парафирование нужно решение Президента или Правительства). Парафирование отличается от подписания и чисто технически: при парафировании не ставятся подписи уполномоченных лиц полностью. Эти лица ставят свои инициалы в углу каждой страницы (по правилу альтерната, аналогичному подписанию), но не расписываются там, где должна стоять подпись за правительство или за государство.

Следует оговориться, что по Венской конвенции 1969 г. парафирование может быть и способом выражения согласия на обязательность договора, если об этом условятся стороны договора. В международной практике такой способ применяется крайне редко, а в российской до настоящего времени не встречался вообще.

Как сказано выше, подписание как способ выражения согласия на обязательность договора влечет за собой вступление его в силу. В этом случае в тексте договора, как правило, прямо указывается, что он вступает в силу со дня подписания. Вместе с тем в российской практике есть немало примеров, когда в тексте договора отсутствуют положения о его вступлении в силу. Исходя из сложившегося в международной практике понимания, следует считать, что такие договоры вступают в силу со дня подписания. Однако нежелательно поощрять подобную практику, так как отсутствие положений о вступлении в силу может порождать сомнения в отношении самого характера документа (договор это или заявление о намерениях и т.п.).

В российской практике значительное большинство договоров заключается именно путем подписания. Это связано с тем, что по Конституции Президент и Правительство наделены достаточно широкой собственной компетенцией, в рамках которой они могут принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для государства.

Двусторонние договоры подписываются, как правило, представителями обоих договаривающихся государств в одном месте и одновременно. Это, однако, не является обязательным. В российской практике встречались и случаи подписания договора (главами двух государств или их правительств) в каждой из столиц и даже не в один день. Вместе с тем это следует рассматривать все же как исключение из правила, к которому можно прибегать лишь при крайней необходимости. Хотя при подписании договора не в один день и в разных местах можно презюмировать, что он вступает в силу со дня последней подписи (если в договоре не указано иное), возможны все же разногласия в отношении дня его вступления в силу.

При подписании двусторонних договоров соблюдается правило альтерната (очередности). В экземпляре договора, предназначенном для данного государства, его название в заголовке, преамбуле и по всему тексту помещается на первом месте, подписи уполномоченных ставятся слева (в арабском тексте - справа). Печать, если производится опечатывание, также ставится слева.

Многосторонний договор может подписываться в одном месте одновременно всеми государствами, которые участвовали в переговорах, но может быть открыт для подписания в течение определенного срока и в нескольких местах, что чаще встречается, когда подписание не является способом выражения согласия на обязательность договора, а предшествует ратификации, принятию и т.п.

Если многосторонний договор составлен в нескольких экземплярах и каждый имеет своего депозитария, для участия в договоре достаточно подписи под любым из них.

При подписании многостороннего договора подписи ставятся в порядке того алфавита, который выбран участниками договора.

Обмен документами также является весьма широко используемым способом выражения согласия на обязательность договора. Его основные формы - обмен нотами или письмами. Обмен нотами осуществляется по линии МИД. Другие ведомства нотную переписку не ведут. Нотами обмениваются, как правило, МИД с посольством соответствующего государства в Москве либо посольство России с внешнеполитическим ведомством страны пребывания. Однако в практике встречается и направление ноты МИД непосредственно внешнеполитическому ведомству другого государства.

Как правило, используется форма вербальной ноты, т.е. нота составляется от третьего лица. Вербальная нота не подписывается, на ней ставятся печать Министерства и дата отправления. Возможно и использование личной ноты, составляемой от первого лица. Однако такая нота адресуется уже не министерству или посольству, а конкретному должностному лицу. Она подписывается лицом, от имени которого направляется (обычно министром иностранных дел или его заместителем). На ней ставится дата, но не проставляется печать.

Обменное письмо по форме, по существу, совпадает с личной нотой. Разница лишь в том, что обмен письмами осуществляется не по линии МИД, а другими ведомствами. Обычно обменное письмо составляется от имени руководителя ведомства или его заместителя.

Путем обмена нотами или обмена письмами в основном заключаются договоры технического характера, небольшие по объему. Например, о взаимном отказе от взимания визовых сборов, о безвизовых поездках отдельных категорий граждан, об условиях аренды зданий и т.п. Большинство обменных писем укладывается в 1,5 - 2 страницы текста.

Нередко путем обмена письмами или нотами уточняются или толкуются отдельные положения договора. Такой обмен может осуществляться одновременно с подписанием договора либо впоследствии. В таком случае чаще всего обменные ноты или письма составляют неотъемлемую часть самого договора, т.е. не являются самостоятельным документом. Однако обмен нотами или письмами может быть и самостоятельным соглашением, дополняющим основной договор.

В основном путем обмена нотами или письмами заключаются двусторонние договоры. Но в практике встречаются и случаи обмена документами, образующими договор, с большим числом участников.

По форме обменные ноты или письма могут быть идентичными по содержанию или представлять собой предложение заключить договор (с изложением его условий) и ответ на это предложение с выражением согласия.

Идентичными по содержанию нотами или письмами обмениваются, как правило, в тот же день. Нередко такие ноты или письма не направляются почтой, а вручаются друг другу лично (чаще всего это приурочивается к подписанию других документов). В тексте нот или писем подтверждается достижение договоренности между двумя государствами (или их правительствами, или ведомствами) по данному вопросу и излагаются условия такой договоренности. Каждая сторона составляет ноту или письмо на своем языке, но при этом прилагается неофициальный перевод на язык другой стороны. Тексты должны совпадать полностью, за исключением, разумеется, обращения и подписи.

Обмен документами в форме предложения и ответа на него на практике встречается чаще, чем обмен идентичными документами (хотя содержание предложения также заранее обговаривается с контрагентом). В таких ноте или письме предлагается от имени своего государства (его правительства или ведомства) придти к договоренности по данному вопросу и также излагаются ее условия. В заключительной части говорится, что в случае согласия другого государства (правительства, ведомства) с изложенным в ноте данная нота и ответ на нее составят договоренность между двумя государствами (правительствами, ведомствами), вступающую в силу с даты ответной ноты.

Договоренность, оформленная путем обмена документами, образующими договор, может вступать в силу и не со дня обмена. Но в таком случае речь идет не о выражении согласия на обязательность договора, а о предварительной стадии заключения договора (аналогичной подписанию под условием ратификации и т.п.).

Ратификация международного договора - это окончательное его утверждение высшим органом государства. В практике многих государств ратификация осуществляется главой государства, причем это может быть обусловлено согласием парламента. В России ратификация осуществляется Федеральным Собранием Российской Федерации.

Ратификация не является обязательной стадией заключения договора. Критерии, в соответствии с которыми определяется, подлежит ли данный договор ратификации Федеральным Собранием, изложены в ст. 15 Закона.

Чаще всего ратификация договора предусматривается в самом его тексте. Если в одном государстве договор подлежит ратификации, а в другом используются иные процедуры, в заключительных положениях предусматривается вступление договора в силу со дня последнего уведомления о завершении (или выполнении) внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. В соответствии со ст. 14 Венской конвенции 1969 г. договор может подлежать ратификации не только в тех случаях, когда она прямо предусмотрена договором. В частности, может быть иным образом установлено, что участники договора условились о необходимости ратификации; представитель государства может подписать договор под условием ратификации; намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

Следует оговориться, что ратификации договора не обязательно предшествует подписание. Некоторые многосторонние договоры (например, ряд конвенций Международной организации труда) предусматривают возможность ратификации без подписания договора.

Утверждение договора означает одобрение его правительством или высшим законодательным органом. В этом смысле утверждение договора как способ выражения согласия на обязательность договора отличается от предварительного утверждения проекта договора до его подписания (ст. 9 Закона). Как правило, утверждение договора применительно к двусторонним договорам предусматривается в тексте самого договора. Утверждению договора предшествует его подписание. В российской практике в отношении двусторонних договоров утверждение встречается достаточно редко.

В многосторонних договорах утверждение обычно предусматривается как один из возможных способов выражения согласия на обязательность договора наряду с другими способами (ратификацией, принятием, одобрением, присоединением). Это делается для того, чтобы дать государствам возможность выбрать способ, отвечающий требованиям их внутреннего законодательства.

Об утверждении договора сообщается нотой или письмом (при двустороннем договоре нота или письмо направляются контрагенту, при многостороннем - депозитарию).

По смыслу Закона утверждение договора после его подписания отнюдь не отменяет одобрения предложения о заключении (подписании) договора, которое должно представляться в соответствии со ст. 9 Закона. Поэтому утверждение договоров, подписанных без соответствующего решения Президента или Правительства, является отступлением от Закона и в принципе не должно допускаться.

Принятие договора как способ выражения согласия на обязательность договора необходимо отличать от принятия текста договора. Принятие договора в двусторонних договорах обычно не употребляется и чаще встречается в многосторонних договорах. В российской практике названный способ выражения согласия применяется, если это предусмотрено в самом договоре. При этом принятие (равно как и утверждение) в форме федерального закона по своим правовым последствиям аналогично ратификации.

О принятии договора сообщается нотой или письмом.

Присоединение - своеобразный способ выражения согласия на обязательность договора. В основном он применяется для того, чтобы дать возможность стать участником договора государству, не участвовавшему в переговорах и не являющемуся участником договора с самого начала.

Присоединение не может быть способом выражения согласия на обязательность для государств, заключающих двусторонний договор. Но к двустороннему договору можно присоединиться (если в нем это предусмотрено), после чего он станет многосторонним.

В договоре могут быть оговорены условия присоединения. С этой точки зрения для присоединения существенным является характер договора: открытый (присоединиться может любое государство; иногда употребляется формула "разделяющее объект и цели договора"), полузакрытый (присоединиться можно только с согласия всех участников) и закрытый (участвовать могут лишь государства, отвечающие определенным критериям, например, члены региональной группировки).

В этой связи присоединение к договору, в частности двустороннему, может оформляться специальным протоколом, в котором оговариваются условия присоединения. Присоединение может быть оформлено путем направления ноты или письма депозитарию многостороннего договора. Может оформляться и грамота о присоединении (см. комментарий к ст. 18).

Бытует мнение, что присоединение возможно лишь к договору, вступившему в силу. Это верно в отношении двусторонних договоров и тех многосторонних договоров, в которых предусмотрено присоединение к ним после их вступления в силу. Однако такое ограничение не вытекает из Венской конвенции 1969 г. Встречаются, и не столь уж редко, договоры, предусматривающие возможность присоединения до их вступления в силу (наряду с ратификацией, принятием и т.п.).

2. В п. 2 ст. 6 содержится принципиальное положение, касающееся разграничения компетенции между органами государственной власти в вопросах заключения международных договоров РФ. Его суть состоит в том, что решения о согласии на обязательность для РФ международных договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией, Законом международных договорах, иными актами законодательства РФ.

Эта норма направлена на предотвращение возникновения такой ситуации, когда согласие на обязательность для РФ международного договора давалось бы органом, который в соответствии с законодательством не имеет на это права.

В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров (ст. 46) государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия. Основанием для оспаривания действительности договора может служить только явное нарушение, касающееся нормы внутреннего права особо важного значения.

Четкое распределение компетенции в вопросах заключения международных договоров РФ важно еще и потому, что Конституцией (ч. 4 ст. 15) устанавливается приоритет правил международного договора РФ по сравнению с правилами, предусмотренными законом, в случае противоречия между ними. Отсутствие ясности в вопросах распределения соответствующих полномочий давало бы повод для толкования ч. 4 ст. 15 Конституции в том смысле, что Конституции приписывалось бы признание "безоглядного" приоритета международного договора РФ по сравнению с законом, независимо от того, какой орган принял решение о согласии на его обязательность для РФ, что в свою очередь означало бы, что Конституция допускает возможность подмены законодателя.

Свое развитие положения п. 2 получили в ст. 9, 11, 15, 20, 21, 22 Закона. В ст. 22 устанавливается особый порядок выражения согласия на обязательность для РФ международного договора, если он содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции (см. комментарий к ст. 22). Статья 15, определяющая международные договоры, подлежащие ратификации, а также ст. 20 и 21 содержат положения, имеющие ключевой характер для распределения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти в вопросах заключения международных договоров РФ (см. комментарии к ст. 15, 20 и 21). В ст. 9, 11, 20 и 21 сформулированы нормы, позволяющие разграничить полномочия Президента и Правительства, а также установить компетенцию федеральных ведомств в вопросах принятия решений о согласии на обязательность для РФ международных договоров (см. комментарии к ст. 9, 11, 20 и 21). Нормы, определяющие соответствующую компетенцию органов государственной власти РФ, содержатся в Конституции, иных федеральных законах, актах Президента, решениях Правительства. В частности, компетенция федеральных ведомств определяется в положениях о них.

Следует отметить, что своего рода "зеркальным отражением" разграничения компетенции между органами государственной власти в вопросах заключения международных договоров РФ является разграничение компетенции между органами государственной власти в вопросах прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (см. комментарии к ст. 36 и 37).

Вопросы распределения компетенции, определения порядка взаимоотношений государственных органов в процессе заключения, обеспечения выполнения и прекращения международных договоров - внутреннее дело каждого государства. Однако само по себе соблюдение государством своих внутренних законов при заключении международного договора не делает договор действительным. Действительность международного договора - это его международно-правовая полноценность, его соответствие международному праву.

Статья 7. Информирование Федерального Собрания Российской Федерации о международных договорах Российской Федерации

1. Министерство иностранных дел Российской Федерации информирует Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации о заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации международных договорах Российской Федерации, а также о прекращении таких договоров или приостановлении их действия.

2. По запросам палат Федерального Собрания Российской Федерации Правительство Российской Федерации обеспечивает предоставление информации о готовящихся к подписанию международных договорах.

Комментарий к статье 7

1-2. Международные договоры РФ образуют правовую основу межгосударственных отношений, в которых участвует Российская Федерация. Подготовка и заключение международных договоров, а в необходимых случаях их прекращение или приостановление, принятие мер к обеспечению выполнения международных обязательств, учет изменений в развитии международных договорных отношений, влияния этих изменений на законодательство и внутригосударственную жизнь предполагают осуществление взаимодействия исполнительной власти и парламента, реализуемого в различных направлениях.

Одно из них - информирование Министерством иностранных дел палат Федерального Собрания о заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства международных договорах, а также о прекращении таких договоров или приостановлении их действия. Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания - парламента РФ (раздел 5) <3> и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ (глава 24) <4> определен порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов. Документы, подготавливаемые в этой области, как, впрочем, и в других сферах деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, должны учитывать международные обязательства России.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы РФ. Динамика международных договорных обязательств РФ, отражающая процессы их возникновения, изменения и прекращения, составляет один из важных факторов, влияющих на содержание законотворческой деятельности парламента. Следует напомнить, что прекращение международного договора, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает РФ от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем. Соответственно приостановление действия международного договора, поскольку договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает РФ от обязательства выполнять договор в течение периода приостановления его действия в своих отношениях с теми его участниками, с которыми приостанавливается действие договора (ст. 38 и 39).

Проявлением сотрудничества двух ветвей власти является и обеспечение Правительством предоставления по запросам палат парламента информации о готовящихся к подписанию международных договорах. В свою очередь каждая из палат может представить рекомендации о заключении международных договоров на рассмотрение (в зависимости от затрагиваемых вопросов) Президента или Правительства (ст. 8).

Совет Федерации и Государственная Дума принадлежат к государственным органам, по запросам которых Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ (ст. 125 Конституции РФ).

Реализация на практике положений ст. 7 способствует проведению единой внешнеполитической линии Российской Федерации, помогает организовать взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств РФ.