Раздел II. Заключение международных договоров Российской Федерации

Статья 8. Рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерация

1. Рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации могут представляться в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации, субъектами Российской Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти.

Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения.

2. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендацию.

Комментарий к статье 8

1. В отличие от Закона о договорах 1978 г. российский Закон о договорах предусматривает возможность представления не только предложений о заключении международных договоров, но и рекомендаций. Различия между рекомендациями о заключении международных договоров и предложениями о заключении международных договоров состоят в следующем.

Предложения о заключении международных договоров вправе вносить Министерство иностранных дел РФ, а также другие федеральные органы исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел или по согласованию с ним (ст. 9 Закона). Кроме того, Закон (п. 5 ст. 9) устанавливает определенные требования для предложений о заключении международных договоров. Такие предложения должны содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия договора российскому законодательству, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения международного договора. Рекомендации же о заключении международных договоров имеют право вносить обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура, Центральный банк и Уполномоченный по правам человека (п. 1 ст. 8 Закона). Закон не предусматривает каких-либо специальных требований для рекомендаций о заключении международных договоров. В дальнейшем практика применения Закона покажет, каким требованиям должны отвечать рекомендации о заключении международных договоров. В настоящее время можно утверждать, что такие рекомендации представляют собой, по существу, пожелание заключить определенный международный договор и могут содержать обоснование целесообразности его заключения.

Пункт 1 ст. 8 Закона предусматривает, что рекомендации о заключении международных договоров в зависимости от характера затрагиваемых вопросов могут представляться на рассмотрение Президента или Правительства. Иными словами, решение вопроса о том, кому должны представляться рекомендации о заключении международных договоров, зависит от компетенции в области заключения международных договоров Президента и Правительства.

Согласно ст. 86 Конституции Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Конституция (п. "д" части 1 ст. 114) определяет компетенцию в области внешних сношений Правительства в самом общем виде. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Более подробно его компетенция закреплена в Законе Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. <5> Закон о Правительстве (п. 5 ст. 20) устанавливает, что Правительство: а) осуществляет руководство в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; б) обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, принимает меры к исполнению международных договоров Российской Федерации; в) осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

Таким образом, компетенции Президента и Правительства в области внешних сношений определены достаточно широко. Поэтому довольно сложно установить четкую градацию международных договоров, рекомендации о заключении которых должны представляться либо Президенту, либо Правительству. Учитывая сложившуюся практику, Президенту должны вноситься рекомендации о заключении международных договоров по наиболее важным вопросам, например, о коллективной безопасности, о дружбе и сотрудничестве, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями. Исходя из закона о Правительстве и сложившейся практики, можно сделать вывод, что в Правительство должны направляться рекомендации о заключении межправительственных договоров и международных договоров от имени РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства (в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества и др.).

Как уже указывалось, Закон (п. 1 ст. 8) наделяет правом представлять рекомендации о заключении международных договоров обе палаты Федерального Собрания (Государственную Думу и Совет Федерации), Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральную прокуратуру, Центральный банк, Уполномоченного по правам человека, а также субъектов Федерации.

Для того чтобы наиболее полно осветить вопрос о праве вносить рекомендации о заключении международных договоров, целесообразно обратиться к законодательным актам, определяющим правовой статус субъектов, которых Закон наделил таким правом.

Так, Регламент Государственной Думы содержит главу 24, посвященную рассмотрению внешнеполитических вопросов. В ней определяется порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, принятия обращений и заявлений, которые выражают позицию Государственной Думы по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Хотя в главе 24 не установлен порядок принятия рекомендаций о заключении международных договоров, на них может быть распространен порядок рассмотрения обращений и заявлений по общим или отдельным вопросам внешней политики.

Регламент Совета Федерации содержит главу 24, посвященную порядку рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества. Однако в ней не установлен порядок принятия рекомендаций о заключении, международных договоров.

Компетенция Верховного Суда определена Законом РСФСР "О судоустройстве РСФСР" от 8 июля 1981 г. <6> с последующими изменениями, внесенными законами Российской Федерации от 29 мая 1992 г. <7>, от 3 июля 1992 г., <8> от 28 ноября 1994 г. <9>. В частности, в полномочия Верховного Суда входит разрешение в пределах своей компетенции вопросов, вытекающих из международных договоров, а также осуществление других полномочий, предоставленных ему законодательством (ст. 56). Иными словами, закон о судоустройстве закрепляет за Верховным Судом право разрешать вопросы, вытекающие из международных договоров. Однако это положение распространяется только на международные договоры, которые уже вступили в силу. Норму закона о судоустройстве, согласно которой Верховный Суд осуществляет иные полномочия, предоставленные ему законодательством, следует толковать в том смысле, что в силу п. 1 ст. 8 Закона Верховный Суд наделен правом давать рекомендации о заключении международных договоров.

Федеральный конституционный закон Российской Федерации "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 5 апреля 1995 г. <10> определяя полномочия Высшего Арбитражного Суда, устанавливает, что он решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров. Иными словами, в названном законе также закреплены полномочия Высшего Арбитражного Суда только в отношении уже заключенных международных договоров.

Федеральный закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнении в закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 18 октября 1995 г. <11>, определяя компетенцию Генеральной прокуратуры, указывает, что она в пределах своей компетенции заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров. Из этого положения названного закона вытекает, что Генеральная прокуратура может давать рекомендации о заключении международных договоров.

В Федеральном законе Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" от 12 апреля 1995 г. <12> прямо не закреплено право Банка России давать рекомендации о заключении международных договоров. Однако в нем содержится положение о том, что Банк России осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами. Названное положение можно рассматривать как отсылочную норму к п. 1 ст. 8 Закона.

Что касается Уполномоченного по правам человека, то следует иметь в виду, что закон, определяющий его правовой статус, пока не принят. Безусловно, в него желательно включить норму, предусматривающую, что Уполномоченный по правам человека в пределах своей компетенция вправе вносить рекомендации о заключении международных договоров.

Закон наделяет правом вносить рекомендации о заключении международных договоров от имени Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Эта норма обеспечивает более полный учет интересов субъектов Российской Федерации в области внешней политики, внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

2. Закон устанавливает обязанность Президента и Правительства дать ответ на рекомендацию о заключении международного договора в течение месяца. По их поручению такой ответ в месячный срок должны дать федеральный министр или руководитель иного федерального органа. Закон не определяет ни порядка исчисления месячного срока, ни требований, которым должен соответствовать ответ на рекомендацию о заключении международного договора. Вероятно, было бы желательно давать мотивированный ответ на рекомендации о заключении международного договора для того, чтобы субъекты, которые ранее внесли рекомендацию, могли иметь представление о целесообразности или нецелесообразности заключения международного договора.

Статья 9. Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации

1. Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту Российской Федерации, а предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, представляются в Правительство Российской Федерации.

2. Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Другие федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту Российской Федерации предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации или по согласованию с ним.

Подлежащие представлению Президенту Российской Федерации предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения их Правительством Российской Федерации, вносятся в Правительство Российской Федерации. Решения Правительства Российской Федерации о представлении Президенту Российской Федерации предложений о заключении международных договоров от имени Российской Федерации принимаются в форме постановления.

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, представляются в порядке, установленном пунктом 3 настоящей статьи.

3. Предложения о заключении международных договоров от имени Правительства Российской Федерации представляются в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Другие федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительство Российской Федерации предложения о заключении международных договоров от имени Правительства Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации или по согласованию с ним.

4. Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации межведомственного характера представляются в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации или по согласованию с ним.

5. Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации до их представления Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора.

6. Федеральные органы исполнительной власти вправе проводить по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации консультации с соответствующими органами иностранных государств или международных организаций в целях подготовки проектов международных договоров для представления в порядке, установленном пунктами 1 - 5 настоящей статьи, предложений об их заключении Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации.

Комментарий к статье 9

1. Статья 9 Закона выделяет в международных договорах, заключаемых от имени РФ (межгосударственных договорах), договоры по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Полномочия Правительства определяются Конституцией, федеральными законами, указами Президента, а порядок его деятельности - федеральным конституционным законом.

Пункт 1 ст. 9 устанавливает, что предложения о заключении международных договоров от имени РФ представляются Президенту, а предложения о заключении международных договоров от имени РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства, представляются в Правительство. Это дает возможность проявлять определенную гибкость в отношении уровня, на котором заключается договор, в том числе с учетом пожеланий партнеров по переговорам.

Широко распространенное мнение о том, что предложения о заключении международных договоров от имени РФ представляются только Президенту, а в Правительство - о заключении международных договоров только от имени Правительства, является ошибочным.

2. Пункт 2 ст. 9 регламентирует вопросы внесения федеральными органами исполнительной власти предложений о заключении международных договоров от имени РФ.

Предложения о заключении таких договоров представляются Президенту МИД России. Другие федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту предложения о заключении международных договоров от имени РФ по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с МИД или по согласованию с ним.

Эти положения отражают особое место МИД в реализации внешнеполитического курса страны путем заключения международных договоров, обеспечивают необходимую координацию в области договорных связей РФ. Принципиальный характер имеет положение о том, что федеральные органы исполнительной власти вносят предложения о заключении международных договоров от имени РФ только по вопросам, входящим в их компетенцию. Такая компетенция определяется прежде всего в положениях об этих органах.

В п. 2 содержится и исключение из общего правила, регламентирующего вопросы внесения предложений Президенту. Подлежащие представлению Президенту предложения о заключении международных договоров от имени РФ, требующие предварительного рассмотрения их Правительством, вносятся в Правительство. Решения Правительства о представлении Президенту предложений о заключении таких договоров принимаются в форме постановления. Это относится прежде всего к проектам наиболее важных договоров. Так Правительство одобрило внесенный МВЭС и МИД проект Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны, и представило Президенту предложение о его подписании (постановление от 19 июня 1994 г. N 742 <13>).

Предложения о заключении международных договоров от имени РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства, представляются в Правительство в порядке, установленном для внесения предложений о заключении договоров от имени Правительства (межправительственных договоров).

3-5. Лишь федеральные органы исполнительной власти вправе представлять в Правительство, которое осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, предложения о заключении от его имени международных договоров: этим правом наделены, во-первых, Министерство иностранных дел, во-вторых, другие федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции совместно с Министерством иностранных дел или по согласованию с ним. В таком же порядке представляются предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Наконец, только федеральные органы исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, могут совместно с Министерством иностранных дел или по согласованию с ним вносить в Правительство предложения о заключении международных договоров межведомственного характера. Официальное внесение в Правительство предложений о заключении упомянутых договоров составляет, следовательно, прерогативу федеральных органов исполнительной власти. Это право закреплено за федеральными органами исполнительной власти как за органами специальной компетенции, реализуемой в различных сферах государственного управления, и осуществляется ими в каждом случае в пределах соответствующей компетенции. Другие органы и организации, в том числе функционирующие при Правительстве, таким правом не обладают.

Иначе обстоит дело, когда речь идет о согласовании представляемых Президенту или в Правительство предложений. Оно не только может, но и должно осуществляться с заинтересованными федеральными органами государственной власти, включая органы, не принадлежащие к ее исполнительной ветви (например, с Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, как это имеет место в случаях заключения договоров о правовой помощи).

В Законе содержится указание на необходимость согласования предложений о заключении международных договоров РФ с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Это указание надо рассматривать исходя из положений ст. 4 Закона. Определя в ст. 4 механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при заключении международных договоров РФ, законодатель обращается к термину "заинтересованный субъект Российской Федерации". Под заинтересованными субъектами РФ понимаются, во-первых, субъекты РФ, к ведению которых относятся вопросы, затрагиваемые международным договором, и, во-вторых, субъекты РФ, чьи полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ затрагиваются проектом международного договора или его основными положениями. Но если в первом случае договор заключается "по согласованию" с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция (п. 1 ст. 4), то во втором случае поступившие предложения "рассматриваются при подготовке проекта договора" (п. 2 ст. 4). Различия вытекают из природы полномочий субъекта РФ, осуществляемых в каждом из этих случаев на основе конституционных норм (см. комментарий к ст. 4 Закона).

В ходе взаимодействия федеральные органы исполнительной власти решают по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция, вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта РФ в подготовке проекта международного договора, а также в переговорах и процедуре его подписания (пункт 4 ст. 4).

Ведущая роль Министерства иностранных дел России в представлении предложений о заключении международных договоров основывается на статусе МИД как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями (п. 1 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271 <14>).

Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" <15> предусмотрено, что в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств РФ. Министерство координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов РФ. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров, включая договоры межведомственного характера, подлежат, как сказано об этом в Указе, "в обязательном порядке" согласованию федеральными органами исполнительной власти с Министерством иностранных дел до их представления соответственно Президенту или в Правительство. Администрация Президента и Правительство не должны принимать к рассмотрению предложения по упомянутым вопросам, если они не согласованы с Министерством иностранных дел.

Предложение о заключении международного договора - независимо от того, представляется ли оно Президенту или в Правительство, - должно отвечать требованиям, перечисленным в Законе. Обязательными являются внесение проекта договора или его основных положений, обоснование целесообразности заключения договора, определение соответствия проекта федеральному законодательству, оценка возможных финансово-экономических и иных (к примеру, экологических) последствий заключения договора. Оценка возможных финансово-экономических последствий включает, в частности, данные о том, влечет ли заключение договора расходы за счет федерального бюджета, и связанные с этим расчеты и обоснования.

6. Подготовка проектов международных договоров для последующего представления их в установленном порядке предполагает проведение консультаций с компетентными органами иностранных государств или международных организаций в целях определения позиций сторон, преодоления возможных различий, выработки взаимоприемлемых решений, согласования текстов намечаемых к подписанию документов.

Федеральные органы исполнительной власти вправе проводить такие консультации по согласованию с Министерством иностранных дел.

Статья 10. Функции Министерства юстиции Российской Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации

1. Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, представляются Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации по согласованию с Министерством юстиции Российской Федерации.

2. Министерство юстиции Российской Федерации дает, в частности если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием вступления его в силу, заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора.

Комментарий к статье 10

1. Пункт 1 ст. 10 Закона определяет, что предложения о заключении международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, должны быть согласованы с Министерством юстиции РФ, но не закрепляет ни порядка, ни формы такого согласования. Практика применения Закона определит его формы. По-видимому, это будут заключения, выдаваемые Министерством юстиции.

Следует также иметь в виду, что закон СССР 1978 г. (ст. 6) содержал аналогичную норму, согласно которой предложения о заключении международных договоров СССР, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержались в советском законодательстве, представлялись в Совет Министров СССР по согласованию с Министерством юстиции СССР. Практика применения этой нормы союзного закона шла по пути выдачи Министерством юстиции СССР заключений о соответствии предложений о заключении международных договоров советскому законодательству. По всей видимости, целесообразно сохранить такую практику.

Определение соответствия международного договора (чаще - проекта договора) законодательству осуществляется федеральным органом исполнительной власти, который готовит предложение о заключении договора. Министерство юстиции, проверяя, в чем состоит несоответствие договора (проекта договора) законодательству, устанавливает возможность применения в правовой системе РФ иных, чем предусмотренные действующим законодательством, правил международного договора.

Закон также не определяет, каковы правовые последствия согласования с Министерством юстиции предложений о заключении международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные российским законодательством. Из нормы п. 1 ст. 10 Закона не вытекает, что если Министерство юстиции дает отрицательное заключение относительно такого предложения, то оно не может быть представлено на рассмотрение Президента или Правительства.

2. Пункт 2 ст. 10 Закона закрепляет за Министерством юстиции правомочие давать заключение по вопросам соответствия положений международного договора российскому законодательству и их юридической силы в РФ, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора, только если это предусмотрено в тексте самого международного договора или является необходимым условием вступления его в силу. Эта норма является новеллой, введение которой обусловлено тем, что на практике международные финансовые организации, например такие, как Международный банк реконструкции и развития, заключают соглашения о выдаче кредитов государству при условии представления заключений министерства юстиции государства, получающего кредит, о соответствии таких соглашений внутреннему законодательству, об их юридической силе. Причем обязанность представить такое заключение министерства юстиции содержится в тексте самого международного договора или вытекает из его содержания. Как известно, в последние годы Россия заключила ряд соглашений о предоставлении ей международных кредитов некоторыми международными финансовыми организациями, в том числе и Международным банком реконструкции и развития. При заключении подобных соглашений возникали трудности, так как Положение о Министерстве юстиции не предусматривает возможности выдачи Министерством заключений о соответствии международного договора российскому законодательству, о юридической силе такого международного договора и др. Указанная норма создала правовую базу для выдачи таких заключений Министерством юстиции.

Следует отметить, что в п. 2 ст. 10 Закона не решены, например, следующие вопросы: по запросу какого органа Министерство юстиции должно давать заключения; вправе ли Министерство юстиции давать заключения по собственной инициативе и какому органу в этом случае оно должно их представлять; каковы правовые последствия заключений Министерства юстиции, т.е. какие меры и каким органом должны предприниматься в свете заключений Министерства юстиции. По-видимому, ответы на эти вопросы даст практика применения Закона.

Статья 11. Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации

1. Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются:

а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации;

б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

3. Правительством Российской Федерации принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров Российской Федерации межведомственного характера.

Решения о подписании международных договоров межведомственного характера принимаются федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

4. Правительство Российской Федерации принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации.

Комментарий к статье 11

1. Статья 11, устанавливающая порядок принятия решений о проведении переговоров и о подписании международных договоров, является центральной. В зависимости от того, кем было принято решение о подписании международного договора, определяется порядок внесения договоров на ратификацию (ст. 16), а также порядок принятия решений о временном применении РФ международных договоров (ст. 23). Это в свою очередь предопределяет порядок внесения предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ (ст. 36), а также (с учетом того, что прекращение и приостановление действия международных договоров РФ осуществляется органом, принявшим решение о согласии на обязательность для РФ договора) играет существенную роль при установлении процедуры прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (ст. 37).

Согласно подпункту "а" решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров, заключаемых от имени РФ, принимаются Президентом, а решения о проведении переговоров и о подписании заключаемых от имени РФ договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, - Правительством.

Так, например, Президентом были приняты решения о подписании Договора о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Албанией (распоряжение от 20 февраля 1995 г. N 85-рп <16>), Договора между РФ и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского - в РФ (распоряжение от 17 мая 1995 г. N 226-рп <17>), Договора между РФ и Королевством Испания об оказании правовой помощи по уголовным делам (распоряжение от 24 августа 1995 г. N 393-рп <18>).

Правительство приняло решение о подписании Соглашения между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта "Городской общественный транспорт" (постановление от 11 августа 1995 г. N 810 <19>). Такое решение принято на основании ст. 114 Конституции и во исполнение ст. 3 Федерального закона "О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям", ст. 3 которого предусматривает, что государственные внешние заимствования РФ осуществляются Правительством на основе международных договоров, заключаемых от имени РФ или от имени Правительства.

Итак, если Президентом решения о подписании международных договоров от имени РФ принимаются по широкому кругу вопросов, то Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению.

Принимаемые Правительством в рамках его полномочий решения о подписании международных договоров РФ (кроме договоров межведомственного характера) оформляются в виде постановления как акты, имеющие наиболее важное значение (см. комментарии к ст. 16, 21, 36).

Согласно подпункту "б" решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров, заключаемых от имени Правительства, принимаются Правительством. Правительство, осуществляя в соответствии с Конституцией меры по реализации внешней политики РФ, принимает такие решения по самым разнообразным вопросам отношений с иностранными государствами и международными организациями.

2. Пункт 2 содержит исключение из правила, установленного подпунктами "а", "б" п. 1. Президент вправе принимать решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью. Эта норма учитывает особую роль Президента, на которого согласно Конституции (ст. 86) возложено осуществление руководства внешней политикой страны.

Например, Президентом было принято решение о заключении Соглашения между Правительством РФ и НАТО о финансовом участии РФ в операции многонациональных сил в Боснии и Герцеговине (распоряжение от 13 февраля 1996 г. N 65-рп <20>) с учетом того, что это Соглашение тесно связано с Соглашением между РФ и НАТО о взаимодействии в составе многонациональных сил в Боснии и Герцеговине, решение о заключении которого принималось одновременно.

Кроме того, Президентом принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров РФ межведомственного характера или решения о подписании таких договоров, если соответствующие предложения, представляемые федеральными ведомствами в пределах своей компетенции, затрагивают отнесенные к полномочиям Президента вопросы. Это в первую очередь касается федеральных органов исполнительной власти, подведомственных в установленном порядке Президенту. Так, Президентом принято решение о заключении Соглашения между ФСБ РФ и Генеральным штабом Болгарской Армии о сотрудничестве в сфере военной контрразведки (распоряжение от 25 декабря 1995 г. N 554-рп <21>). Такой подход нашел свое отражение и в Федеральном законе "О внешней разведке" (п. 3 части второй ст. 12) <22>.

В том случае, когда Правительством одобряется проект международного договора и представляется Президенту предложение о его подписании, принимается решение о подписании договора, разрешающее вносить изменения и дополнения, не имеющие принципиального характера по сравнению с одобренным Правительством проектом договора. Таким, например, было решение Президента о подписании Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 22 июня 1994 г. N 322-рп <23>).

Если в международном договоре предусматривается, что он вступает в силу со дня его подписания (т.е. подписание является формой выражения согласия РФ на обязательность для нее договора), то более предпочтительным представляется принятие решения о заключении, а не о подписании договора. В остальных случаях (т.е. когда подписание означает лишь стадию заключения международного договора и в дальнейшем необходимы ратификация или утверждение договора) более предпочтительным представляется принятие решения о подписании договора.

Именно с тем, чтобы подчеркнуть это различие при принятии соответствующих решений, не применяя сложный термин "выражение согласия РФ на обязательность для нее международного договора", в практических целях используется в п. "г" ст. 2 Закона термин "заключение" как означающий выражение согласия РФ на обязательность для нее международного договора.

Например, Правительством принято решение о заключении Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Куба о сотрудничестве в области туризма, которое предусматривает, что оно вступает в силу со дня его подписания (постановление от 5 ноября 1995 г. N 1099 <24>).

Безусловно, термин "заключение" многозначен, и его содержание не исчерпывается указанным выше пониманием. Заключение международного договора представляет собой процесс, состоящий из ряда последовательных стадий.

Необходимо также отметить, что, как правило, принимается единое решение, охватывающее вопросы как проведения переговоров, так и подписания международного договора. Лишь в редких случаях первоначально принимается решение о проведении переговоров, в котором поручается представить по их итогам соответствующие предложения, а затем - решение только о подписании договора. Так, Президентом было принято решение только о проведении переговоров со швейцарской стороной о подготовке проекта двустороннего договора о примирительной процедуре и арбитраже, в котором поручено в случае достижения договоренности представить соответствующие предложения (распоряжение от 21 июня 1994 г. N 314-рп <25>).

Решение о подписании международного договора предусматривает, как правило, одобрение проекта договора (в качестве основы для переговоров или предварительно согласованного с другой стороной) и разрешение вносить в прилагаемый к этому решению проект договора изменения и дополнения, не имеющие принципиального характера.

Сравнительно редко при принятии решения о подписании международного договора не предусматривается одобрение проекта договора, а предлагается при его подготовке руководствоваться сложившейся договорной практикой в соответствующей области, российским законодательством и нормами международного права. Такое решение было принято, например, по вопросу о подписании Консульской конвенции между РФ и Республикой Болгарией (распоряжение Президента от 20 сентября 1995 г. N 425-рп <26>).

В настоящее время почти не используется в практике вариант решения подписании международного договора, не предполагающий одобрения проекта договора, а предусматривающий лишь определение его основных положений.

Следует иметь в виду, что решение о подписании многостороннего договора, текст которого принят на международной конференции или в рамках международной организации, не может содержать положений о разрешении вносить изменения и дополнения. Официально заверенный текст договора направляется органу, принимающему соответствующее решение. Так, Президентом было принято решение о подписании Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, разработанной с участием российской стороны и принятой Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г. (распоряжение от 23 июня 1995 г. N 291-рп <27>).

3. Порядок заключения международных договоров РФ межведомственного характера определяется главным образом следующими обстоятельствами: во-первых, межведомственные договоры заключаются министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию; во-вторых, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, кроме случаев подведомственности Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ <28>. Правительство в рамках своей компетенции возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти и направляет их деятельность.

Следствием указанных общих начал является предоставление министрам и иным руководителям федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами межведомственного характера, права принимать по согласованию с Министерством иностранных дел решения о подписании таких международных договоров. Реализовать это право федеральный орган исполнительной власти может лишь после того, как Правительством будет принято решение о проведении переговоров о заключении соответствующего договора. Например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. N 893р содержит обычно применяемую в соответствующих ситуациях формулу: "Принять предложение Минприроды России, согласованное с МИД России, о проведении переговоров о заключении Соглашения между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды Словацкой Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды" <29>. В случаях, когда речь идет о протоколе или меморандуме - международных договорах межведомственного характера - слова "о заключении" по соображениям редакционного характера обычно заменяются словами "о подписании".

4. Для правила о принятии решения о подписании международного договора РФ межведомственного характера непосредственно федеральным органом исполнительной власти Закон устанавливает два исключения. Первое - решение о подписании международного договора межведомственного характера принимается Правительством, если вопросы, которым посвящен договор, имеют важное значение для государственных интересов РФ. Второе - издание соответствующего акта Президентом, которым могут быть приняты, если это вызывается необходимостью, решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, в том числе о подписании межведомственного договора.

Содержание понятия "важное значение для государственных интересов РФ" определяется в каждом отдельном случае и должно быть обосновано в представленном предложении. К распоряжению, предусматривающему подписание такого межведомственного соглашения, как правило, прилагается его проект.

Решения, принимаемые Правительством, в случаях, предусмотренных пунктами 3 и 4 ст. 11, оформляются распоряжениями. Международные договоры межведомственного характера заключаются на основе межгосударственных или межправительственных договоров. Содержание их определяется пределами компетенции соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Статья 12. Ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий

1. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.

2. Председатель Правительства Российской Федерации как глава правительства и министр иностранных дел Российской Федерации в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.

3. Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий.

4. Глава дипломатического представительства Российской Федерации в иностранном государстве или глава представительства Российской Федерации при международной организации вправе вести переговоры в целях принятия текста международного договора между Российской Федерацией и государством пребывания или в рамках данной международной организации без предъявления полномочий.

Комментарий к статье 12

1-2. Положения п. 1 и 2 ст. 12 полностью соответствуют сложившейся международной практике, закрепленной в ст. 7 Венской конвенции 1969 г. Под полномочиями в этой статье понимается специальный документ, подтверждающий право данного лица вести переговоры и подписывать договорные документы. Презюмируется, что глава государства, глава правительства и министр иностранных дел таким правом наделены в силу своего должностного положения и служебных функций.

3. Право федерального министра, руководителя иного федерального органа исполнительной власти вести переговоры и подписывать договоры межведомственного характера без предъявления полномочий вытекает из того, что он несет ответственность за деятельность своего ведомства и может выступать от его имени в силу своего служебного положения.

Следует иметь в виду, что в п. 1-3 речь идет именно об отсутствии необходимости предъявлять упомянутый специальный документ. Это отнюдь не отменяет необходимости соблюдения требований Закона, касающихся принятия решений о проведении переговоров и подписании международных договоров России.

4. Право главы дипломатического представительства или главы представительства при международной организации вести переговоры в целях принятия текста договора между Россией и страной пребывания или данной организацией предусмотрено ст. 7 Венской конвенции 1969 г. Следует иметь в виду, что здесь речь идет только о принятии текста договора, как стадии его заключения. На подписание договора посол или глава представительства должны получить полномочия.

Статья 13. Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации

Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации предоставляются:

а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Президента Российской Федерации либо от имени Правительства Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации;

б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Правительства Российской федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации;

в) в отношении договоров межведомственного характера - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

Комментарий к статье 13

Термин "полномочия" в комментируемой статье употребляется в двух значениях.

Предоставление полномочий Президентом и Правительством означает, что в решении о проведении переговоров и подписании договора, принимаемом в соответствии со ст. 11 Закона, указывается, кому конкретно поручается вести переговоры и подписывать договор. В российской практике такое поручение чаще дается федеральному органу исполнительной власти, от которого исходило предложение о подписании, а не конкретному лицу. В этом случае вести переговоры и подписывать договор может как федеральный министр или руководитель иного федерального органа исполнительной власти, так и один из его заместителей. Это представляется целесообразным, поскольку дает большую гибкость, позволяет, например, не откладывать намеченное подписание из-за болезни или отсутствия по иной причине данного должностного лица. Однако поручение провести переговоры и подписать договор может быть дано и конкретному лицу. Причем уполномоченным может быть отнюдь не обязательно руководитель министерства или ведомства, но и другое лицо. Например, если договор РФ заключается в отношении субъекта Федерации, подписать его может должностное лицо данного субъекта Федерации. Предоставление полномочий федеральным министром (руководителем иного федерального органа исполнительной власти) также означает принятие решения о том, кому поручается ведение переговоров и подписание договора межведомственного характера.

Оформление полномочий означает выдачу Министерством иностранных дел России специального документа, подтверждающего право данного лица вести переговоры и подписывать договор, либо, применительно к межведомственным договорам, выдачу такого документа руководителем ведомства.

Основанием для выдачи полномочий МИД является решение, принятое Президентом или Правительством в соответствии со ст. 11 Закона, в котором указывается, кому поручено вести переговоры и подписать договор. Без такого решения МИД не оформляет полномочия. При это полномочия могут быть выданы (в зависимости от содержания решения) только на проведение переговоров или на проведение переговоров и подписание договора, или же только на подписание договора.

Полномочия, выдаваемые МИД, оформляются на специальном гербовом бланке. Текст полномочий, отпечатанный типографским способом, гласит: "Министерство иностранных дел Российской Федерации настоящим удостоверяет, что Президент Российской Федерации уполномочил..." (если полномочия выдаются от имени Правительства, в тексте соответственно говорится: "Правительство Российской Федерации уполномочило..."). Далее впечатываются полностью фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, его должность и указывается, на какие действия это лицо уполномочено. Если речь идет о подписании договора, приводится полное название. Например, "на подписание Договора между Российской Федерацией и (название государства) об основах отношений". Если договорные документы еще предстоит согласовать, может быть использована формула "на проведение переговоров о... и на подписание соответствующего документа".

Полномочия, выдаваемые МИД, подписываются министром либо одним из его заместителей и директором Правового департамента. На них ставится мастичная печать МИД.

Основанием для выдачи полномочий на проведение переговоров и подписание договора межведомственного характера является решение руководителя ведомства.

Полномочия, выдаваемые ведомством, оформляются в соответствии с практикой данного ведомства.

При подписании двустороннего договора осуществляется обмен полномочиями. При подписании многосторонних договоров полномочия сдаются в секретариат конференции, на которой принимается договор, или международной организации либо депозитарию договора, если договор, открытый для подписания в течение определенного времени, подписывается после завершения конференции или сессии организации. Если на конференции или в рамках сессии организации создается комитет по проверке полномочий, они передаются в этот комитет. Если подлинные полномочия не получены вовремя по той или иной причине, допускается представление временных полномочий, направляемых клерной телеграммой, или копии с подлинника, полученной факсимильной связью.

Если договор подписывается с оговоркой или заявлением, их тексты должны содержаться в полномочиях.

Статья 14. Ратификация международных договоров Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.

Комментарий к статье 14

Конституция (п. "г" ст. 106) включила в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров. В соответствии с этой нормой Конституции Закон (ст. 14) устанавливает, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Например, в форме федерального закона были ратифицированы консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан (от 28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.), Кыргызской Республикой (от 25 января 1994 г.), с Республикой Молдова (от 14 июня 1994 г.) <30>.

Статья 15. Международные договоры Российской Федерации, подлежащие ратификации

1. Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

2. Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Комментарий к статье 15

1. Статья 15 Закона имеет ключевой характер для распределения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти в вопросах заключения международных договоров РФ.

В подпункте "а" сформулировано общее правило, определяющее, что ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Для наиболее полного понимания этой нормы важно учесть положения п. 2 ст. 6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для РФ международных договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией. Сопоставление подпункта "а" п. 1 ст. 15 и п. 2 ст. 6 позволяет сделать вывод о том, что согласие на обязательность для РФ международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), может быть дано только в форме федерального закона.

Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять решение о согласии на обязательность для РФ международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов). Это находит свое подтверждение и в соответствующих положениях Конституции, определяющих, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90), а Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента (ч. 1 ст. 115). Что касается федеральных ведомств, то они действуют только в пределах своей компетенции.

В подпунктах "б", "в", "г", "д" содержится перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий РФ или юридическая обязательность решений их органов для РФ.

Круг международных договоров, подлежащих ратификации, существенно расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры. К сожалению, существует тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как подпунктом "а" п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во-вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возможно только путем изменения самого Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". По-иному обстоит дело, когда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно связанных с международной деятельностью России отношений, устанавливаются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие определить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратификации. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы "О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" (ч. вторая ст. 5) и "О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" (ч. вторая ст. 4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах государства прибегают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает необходимость ратификации, в то время как по законодательству другого достаточно соответствующего решения исполнительной власти.) В отношении конкретного договора мнения органов законодательной и исполнительной власти РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обязательность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 125 Конституции, подпункт "а" п. 2 ч. первой ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ"). Соответствующие положения применительно к заключению международных договоров РФ содержатся в п. 1 ст. 34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора, любой из участвующих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конституции вступившего в силу для РФ международного договора (что противоречило бы Конституции), а о праве того или иного органа давать согласие на его обязательность для РФ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа давать согласие на обязательность для РФ данного международного договора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению договора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи с заключением международных договоров РФ любые односторонние, в обход Конституционного Суда действия какого-либо органа государственной власти противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

2. Пунктом 2 устанавливается, что ратификации подлежат международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Включение этого положения в Закон направлено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе такого наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность договора, каким является ратификация, с учетом важности договора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по сравнению с другими способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в форме федерального закона. Так, в 1994 - 1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз (присоединение).

Статья 16. Порядок внесения на ратификацию международных договоров

1. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на ратификацию Президентом Российской Федерации.

Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе в случае необходимости представить Президенту Российской Федерации предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством Российской Федерации.

2. Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

Подлежащие представлению Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством Российской Федерации, представляются в Правительство Российской Федерации.

3. Решения Правительства Российской Федерации об одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров, а также об одобрении и о представлении Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию международных договоров принимаются в форме постановления.

4. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

5. В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в пункте 1 настоящей статьи, законопроекта по вопросу о ратификации международного договора, который еще не вступил в силу для Российской Федерации, но подлежит ратификации в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона, Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту.

Комментарий к статье 16

1. В п. 1 сформулировано общее правило, определяющее, что порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора.

Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. N 227рп <31>), подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995 г. N 27-рп <32>.

Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он вносится на ратификацию Правительством (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. N 1074 <33>), подписанная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. N 658 <34>.

При этом Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к моменту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

С учетом того, что в соответствии со ст. 11 Закона Президент и Правительство принимают решения о подписании международных договоров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст. 104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

2. Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство МИД. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, то на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение, регламентирующее представление предложений о внесении на ратификацию международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, так и выполнение вытекающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим входящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президентом было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. N 530-рп <35>), подписанное в соответствии с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно указанное Соглашение было внесено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию (постановление от 27 ноября 1995 г. N 1168 <36>).

3. По результатам рассмотрения вопроса о внесении международного договора на ратификацию или о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию Правительство принимает решение в форме постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию. Примерами решений такого рода являются постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. N 443 "Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе" <37> и от 16 января 1995 г. N 61 "Об одобрении и представлении Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР" <38>. Подобным образом принимаются Правительством соответствующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст. 20 Закона), присоединения к международному договору (п. 4 ст. 21 Закона), прекращения или приостановления действия международного договора (п. 4 ст. 36 Закона), в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приостановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.

4. В пункте 4 ст. 16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. N 458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация, утверждение, принятие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти <39>.

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона (ст. 20), о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона (ст. 21). Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ (ст. 36). Копия официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.

Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора включает при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства. Согласно этой норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в соответствующем предложении (как и перечень последствий, рассматриваемых при представлении предложений, предусмотренных ст. 9, 20, 21, 36 Закона), не является закрытым. Иными, требующими учета последствиями являются, например, последствия экологического характера.

5. Ратификация международных договоров РФ осуществляется в соответствии с Конституцией в форме федерального закона.

Конституция (ч. 1 ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по неограниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения. Поэтому возникла необходимость регламентировать внесение в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (кроме Президента и Правительства, представляющих международные договоры на ратификацию) законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.

Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратификации международного договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но подлежит ратификации в соответствии со ст. 15 Закона, т.е. исключается возможность внесения законопроекта, предполагающего ратификацию уже вступившего в силу для РФ договора, что противоречило бы международному праву, так как договор не может вступить в силу дважды. Кроме того, не предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и выражение согласия на обязательность которых для РФ входит в компетенцию Президента или Правительства.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту. По итогам рассмотрения законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Президент мог бы, очевидно, внести в Государственную Думу на ратификацию соответствующий договор (дать поручение о внесении Правительством) или обосновать несвоевременность его ратификации (по соображениям как внутреннего, так и внешнего порядка).

Порядок действий Государственной Думы при несогласии с доводами Президента о несвоевременности ратификации договора не регламентируется Законом, однако в любом случае такие действия должны исключать возможность противопоставления органов государственной власти РФ в вопросах заключения международных договоров, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Статья 17. Решения о ратификации международных договоров Российской Федерации

1. Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

2. Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Комментарий к статье 17

1. Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с ее регламентом. Оно включает предварительное обсуждение в комитетах и комиссиях Государственной Думы, в том числе с участием уполномоченных соответственно Президентом и Правительством представителей. Возможны проведение парламентских слушаний, привлечение экспертов, создание необходимых комиссий. Особая роль в процессе предварительного обсуждения принадлежит комитетам по международным делам и по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет представляет соответствующее заключение и проект федерального закона о ратификации международного договора.

Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам. Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о принятии закона и направлении его в Совет Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.

В регламенте Государственной Думы не нашел пока отражения вопрос о том, что делать в случае, если законопроект о ратификации международного договора не набрал необходимого большинства голосов и отклонен Государственной Думой. Сравнительно небольшая практика отклонения таких законопроектов также не дает однозначного ответа на этот вопрос. Например, с учетом итогов рассмотрения в Государственной Думе вопроса о ратификации межправительственного российско-турецкого Соглашения об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы, подписанного 9 сентября 1993 г., Правительством поручено ряду федеральных ведомств провести с турецкой стороной переговоры о внесении необходимых изменений в Соглашение или о заключении нового соглашения по данному вопросу и представить соответствующие предложения (распоряжение от 24 октября 1995 г. N 1477-р) <40>.

Дело в том, что регламентом Государственной Думы не предусматривается принятие соответствующего постановления в случае отклонения законопроекта о ратификации международного договора. В результате создается ситуация неопределенности в отношении представленного на ратификацию договора. При этом не исключаются, очевидно, как повторная постановка самой Государственной Думой вопроса о ратификации договора, так и повторное внесение Президентом или Правительством предложения о ратификации данного договора.

Однако для направления уведомления о намерении российской стороны не стать участником договора необходимы соответствующие решения. Так, например, Президентом с учетом двусторонних консультаций принято решение (распоряжение от 13 апреля 1995 г. N 174-рп <41>) о направлении туркменистанской стороне уведомления об отсутствии у российской стороны намерения ратифицировать российско-туркменистанский Договор о совместных мерах в связи с созданием вооруженных сил Туркменистана, подписанный 31 июля 1992 г. В том случае, если законопроект о ратификации международного договора отклонен Государственной Думой, вряд ли можно обойтись без соответствующего решения Государственной Думы как одного из оснований для направления подобного уведомления.

Как известно, отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Однако в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров в случае подписания подлежащего ратификации международного договора государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора (ст. 18). Поэтому очень важно, чтобы соответствующие вопросы были четко регламентированы.

Конституцией (ст. 106) определено, что принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации международных договоров подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Процедура предварительного обсуждения закона о ратификации международного договора в комитетах Совета Федерации во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах Государственной Думы. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона о ратификации международного договора Совет Федерации принимает решение одобрить закон или отклонить его. Такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Дальнейшие действия палат Федерального Собрания в отношении федерального закона о ратификации международного договора определяются Конституцией и регламентами палат.

2. Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования. Соответствующие действия Президента в отношении закона регламентируются Конституцией.

Статья 18. Подписание ратификационной грамоты

На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к статье 18

Ратификационные грамоты для подписания их Президентом готовятся МИД России. Ратификационная грамота представляет собой папку из тонкого белого картона. На ее внешней стороне типографским способом написано: "Президент Российской Федерации объявляет, что". Надпись выполняется в золоте или черном цвете. Левая внутренняя сторона оставляется пустой. На правой внутренней стороне типографским способом написано: "Федеральное Собрание Российской Федерации Законом от "____"___________199 года ратифицировало следующий(ие) акт(ы)". При оформлении грамоты после этого текста указывается полное и точное название ратифицированного договора. Если договор ратифицируется с оговоркой или заявлением, их текст приводится в ратификационной грамоте. Если текст оговорки или заявления настолько велик по объему, что его невозможно привести полностью в самой грамоте, то после названия договора указывается: "с оговоркой (заявлением), содержащейся(щимся) в приложении". Соответственно текст должен быть приложен к грамоте. Далее на бланке грамоты идет отпечатанный типографским способом текст: "и заявляет, что все изложенное в указанном(ых) акте(ах) будет неукоснительно выполняться". Ниже стоит надпись "Москва, Кремль" и место для проставления числа. Число проставляется днем подписания грамоты Президентом.

Перед направлением на подпись Президенту грамота скрепляется подписью Министра иностранных дел. После подписания грамоты Президентом в его канцелярии ставится печать Президента.

Аналогично ратификационной грамоте оформляется грамота о присоединении к международному договору. Различие содержится лишь в начале текста на правой внутренней стороне, где написано: "Федеральное Собрание Российской Федерации Законом от "____"__________199 года приняло решение о присоединении к следующему(им) акту(ам)".

Статья 19. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям.

Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям производятся, если не имеется иной договоренности, Министерством иностранных дел Российской Федерации либо по его поручению дипломатическим представительством Российской Федерации в иностранном государстве или представительством Российской Федерации при международной организации.

Комментарий к статье 19

Обмен ратификационными грамотами или сдача их на хранение депозитарию удостоверяют согласие данного государства на обязательность для него международного договора.

Обмен ратификационными грамотами применяется в отношении двусторонних договоров и достаточно редко - в отношении многосторонних договоров с небольшим числом участников. Как правило, обмен грамотами предусматривается в самом тексте договора, причем может быть прямо указано, где состоится обмен грамотами. Если это не указано в тексте, то обычной является практика производить обмен как бы по правилу альтерната, т.е. не в той столице, где подписан договор, а в столице государства-контрагента. Это правило, однако, не является обязательным. Обмен грамотами может состояться и в той столице, где подписан договор, и в ином месте по договоренности сторон.

Об обмене грамотами составляется протокол. В тексте протокола указываются фамилии и имена лиц, производящих обмен грамотами, их должности, приводится полное название ратифицированного договора и называется, как правило, внутригосударственный акт, которым договор был ратифицирован. Указывается также, что лица, производящие обмен, установили, что ратификационные грамоты оформлены должным образом. Протокол подписывается лицами, произведшими обмен грамотами, при этом указываются дата и место его совершения.

На подписание протокола об обмене ратификационными грамотами полномочия не выдаются.

Обычно обмен грамотами производится на уровне посла, с одной стороны, и заместителя министра, с другой. Однако не исключается возможность приурочить обмен грамотами к визиту министра или его заместителя и произвести его на этом уровне. В случае особо важных договоров обмен грамотами может быть осуществлен на уровне глав правительств и даже глав государств.

Сдача ратификационных грамот на хранение депозитарию применяется при заключении многосторонних договоров. Каждое договаривающееся государство сдает грамоты правительству государства-депозитария или международной организации, избранной в качестве депозитария. Если у многостороннего договора несколько депозитариев, ратификационные грамоты могут сдаваться каждому из них, но это в принципе не обязательно.

О сдаче ратификационной грамоты на хранение депозитарию может подписываться протокол. Государство, сдавшее грамоту на хранение, получает заверенную копию протокола. Остальным участникам договора депозитарий сообщает о сдаче грамоты на хранение. Это уведомление имеет важное значение, поскольку со сдачей грамоты связывается, как правило, вступление договора в силу для данного государства.

Вместе с тем в нынешней практике международных организаций вместо подписания протокола применяется и иная, упрощенная форма сдачи грамот на хранение. Грамота может направляться при вербальной или личной ноте, адресованной соответствующему должностному лицу организации. Как правило, такая нота не отправляется почтой, а вручается при личной встрече. В ответной ноте подтверждается факт получения ратификационной грамоты.

Если депозитарием договора является международная организация, сдачу грамоты на хранение осуществляет представитель России при этой организации.

Следует отметить, что международный договор может предусматривать вместо обмена ратификационными грамотами обмен уведомлениями о произведенной ратификации. В таком случае согласие государства на обязательность для него договора подтверждается таким уведомлением, которое обычно оформляется в виде вербальной ноты.

Статья 20. Утверждение, принятие международных договоров

1. Утверждение, принятие международных договоров, которые подлежат утверждению, принятию, осуществляются:

а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 15 настоящего Федерального закона,- в форме федерального закона в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров;

б) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации (за исключением договоров, предусмотренных подпунктом "а" настоящего пункта),- Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации;

в) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации,- Правительством Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

3. Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера, предусматривающих вступление их в силу после утверждения, принятия, осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых подписаны такие договоры.

4. Предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона представляются в порядке, установленном статьей 16 настоящего Федерального закона, в остальных случаях - в порядке, предусмотренном статьей 9 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 20

1. Утверждение, принятие международного договора являются в соответствии со ст. 11 Венской конвенции способами выражения согласия государств на обязательность для них договора (наряду с подписанием, ратификацией, присоединением и т.д.).

В этом смысле утверждение международного договора необходимо отличать от предварительного (до подписания) одобрения Президентом, Правительством проекта договора, которое иногда неправильно называют утверждением, а принятие международного договора - от принятия текста договора после его выработки.

Утверждение международного договора осуществляется после его подписания, если в самом договоре предусмотрено, что он вступает в силу после обмена уведомлениями об утверждении его сторонами или после обмена уведомлениями о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а в соответствии с законодательством надлежащей процедурой является его утверждение.

Принятие международного договора обычно имеет место тогда, когда многосторонний договор предусматривает возможность для государств стать его участником путем принятия договора.

В подпункте "а" устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров по вопросам, указанным в п. 1 ст. 15, утверждение, принятие осуществляются в форме федерального закона в порядке, определенном ст. 17 для ратификации договоров. Другими словами, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах "б", "в", "г", "д" п. 1 ст. 15, а из договора следует (иным образом установлено), что он подлежит утверждению, принятию, то согласие на его обязательность для РФ дается путем утверждения, принятия в форме федерального закона.

Порядок принятия решений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст. 17 для ратификации договоров.

Следует отметить, что решения об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона используются в практике РФ достаточно редко. После вступления в силу Закона такие решения пока не принимались. Верховный Совет РФ при вступлении РФ в МВФ, МБРР и МАР принимал в 1992 г. решения о принятии соответствующих соглашений.

В подпункте "б" устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров (за исключением тех договоров, утверждение, принятие которых производится в форме федерального закона) утверждение, принятие осуществляются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, - Правительством.

Президентом решения об утверждении, принятии заключаемых от имени РФ договоров принимаются по широкому кругу вопросов, а Правительством - только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению (см. комментарий к ст. 11). Так, Правительством приняты решения об утверждении Соглашения между РФ и МБРР о Втором реабилитационном займе (постановление от 9 сентября 1995 г. N 914 <42>) и о принятии РФ Протокола об изменении пункта 2 статьи Х Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов 1966 г. (постановление от 3 мая 1994 г. N 439 <43>).

Международные договоры, заключаемые от имени Правительства (подпункт "в"), как и международные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, могут содержать условие о вступлении их в силу после утверждения, принятия. Утверждение, принятие таких договоров осуществляются Правительством.

В ряде случаев утверждение договора осуществлялось Правительством, если в проект договора, предварительно одобренный Правительством, в ходе его окончательного согласования вносились поправки, выходившие за рамки "непринципиальных", а вступление договора в силу увязывалось с выполнением необходимых внутригосударственных процедур.

Предварительное одобрение проекта договора Правительством, осуществляемое на основе положений ст. 9 - 11 Закона, не может быть заменено его "последующим" утверждением, принятием. Принятие (утверждение) как способы выражения согласия на обязательность договора, предусматриваются, по общему правилу, в многосторонних договорах. Другая сторона (в двустороннем договоре) или депозитарий (в многостороннем) уведомляются об утверждении, о принятии договора нотой или письмом.

Решение Правительства об утверждении (о принятии) международного договора оформляется постановлением (например, постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации: от 25 декабря 1993 г. N 1344 "Об утверждении Соглашения о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Дания в области культуры, науки и образования", от 25 декабря 1993 г. N 1340 "Об утверждении Дополнения к межправительственному Соглашению о поставках природного газа в Греческую Республику от 7 октября 1987 г.", от 13 апреля 1993 г. N 331 "О принятии Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер", от 4 ноября 1993 г. N 1118 "О принятии Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий" <44>).

2. Пункт 2 содержит исключение из правила, установленного подпунктами "б", "в" п. 1. Президент вправе принимать решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью (см. комментарий к ст. 11).

3. Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера ограничиваются случаями, когда договором предусматривается вступление его в силу после утверждения, принятия, и осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых они подписаны. Это относится и к тем случаям, когда решение о подписании межведомственного договора принималось Правительством на основании п. 4 ст. 11 Закона.

4. На представление предложений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона распространяется порядок внесения предложений о ратификации международных договоров (статья 16). Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложения о внесении с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Подлежащие представлению Президенту для внесения с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, должны быть внесены в Правительство.

Предложение об утверждении (принятии) международного договора в форме федерального закона должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его утверждения, принятия, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий утверждения (принятия) договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции заключение Правительства.

В остальных случаях, т.е. когда утверждение (принятие) международного договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об утверждении (принятии) договора представляются в порядке, предусмотренном ст. 9 в отношении предложений о заключении международных договоров.

Статья 21. Присоединение Российской Федерации к международным договорам

1. Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются:

а) в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 15 настоящего Федерального закона,- в форме федерального закона в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров;

б) в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации (за исключением договоров, предусмотренных подпунктом "а" настоящего пункта),- Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации,- Правительством Российской Федерации;

в) в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Правительства Российской Федерации,- Правительством Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации принимает решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

3. Присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется в порядке, установленном пунктами 3 и 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

4. Предложения о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона, представляются в порядке, установленном статьей 16 настоящего Федерального закона, в остальных случаях - в порядке, предусмотренном статьей 9 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 21

1. Присоединение к международному договору - один из способов выражения согласия государства на обязательность для него договора, предусмотренных ст. 11 Венской конвенции.

Если государство с самого начала не было участником договора, оно может присоединиться к нему на условиях, предусмотренных договором. Обычно присоединение применяется в отношении многосторонних договоров.

В подпункте "а" устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст. 15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст. 17 для ратификации договоров. То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах "б", "в", "г", "д" п. 1 ст. 15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении РФ к международным договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст. 17 для ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. <45>, Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему <46>.

Подпунктом "б" устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ (за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона), решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, - Правительством.

Президентом решения о присоединении РФ к международным договорам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению (см. комментарий к ст. 11). Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана (постановление от 3 мая 1994 г. N 440 <47>).

Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются Правительством, если присоединение производится: от имени Российской Федерации - к договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства (подпункт "б"); от имени Правительства (подпункт "в").

Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в редакции 1971 г., Всемирной конвенции об авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм <48>. Положения этих конвенций, которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в российские законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли отражение в Законе Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах" 1993 г. Еще один пример правительственного решения о присоединении к международным договорам связан с участием Российской Федерации в конвенциях Совета Европы в области образования. Правительство приняло предложение Министерства иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г., а также к Европейской конвенции об академическом признании документов об университетском образовании от 14 декабря 1959 г. <49>.

2. Пункт 2 содержит исключение из правила, установленного подпунктами "б", "в" п. 1. Президент вправе принимать решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью (см. комментарий к ст. 11).

3. Присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется в порядке, предусмотренном для заключения таких договоров. Это означает, что решение о проведении переговоров о присоединении к межведомственному договору принимается Правительством, а решение о присоединении к нему - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством иностранных дел; Правительство принимает решение о присоединении к межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ.

4. Порядок представления предложений о присоединении к международным договорам определяется в пункте 4 ст. 21 Закона в зависимости от того, решается ли вопрос о присоединении в форме федерального закона или в иных формах, применяемых для выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора.

В первом случае предложения представляются в порядке, предусмотренном ст. 16 Закона для внесения международных договоров на ратификацию, и, следовательно:

- речь идет не только о представлении предложений Президенту или в Правительство, но и о последующем представлении предложений Президентом или Правительством в Государственную Думу;

- предложения о присоединении вносятся Президенту или в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти;

- решения Правительства об одобрении предложения о присоединении к международному договору и о внесении этого предложения в Государственную Думу, а также об одобрении и представлении такого предложения Президенту для внесения в Государственную Думу принимаются в форме постановления;

- предложение о присоединении к международному договору должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности присоединения к нему, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий присоединения, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции РФ заключение Правительства.

Во втором случае предложения представляются в порядке, предусмотренном для внесения предложений о заключении международных договоров (ст. 9 Закона).

Статья 22. Особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров

Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Комментарий к статье 22

Статья содержит норму конституционного значения, определяя процедуру на случай, если договор требует изменения отдельного положения Конституции РФ. Одна из ситуаций возможности внесения поправок предусмотрена самой Конституцией: в ст. 79 говорится о возможности передачи Россией межгосударственным объединениям части своих полномочий в соответствии с международными договорами, "если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".

В приведенной статье нашел еще одно выражение высший статус прав человека в правовой системе РФ, как он закреплен в главе 2 Конституции. Основы конституционного строя изложены в главе 1 Конституции. Поправки и пересмотр положений глав 1 и 2 могут иметь место только в особом порядке (глава 9 Конституции). Вместе с тем Конституция предусматривает недопустимость лишь ограничения прав и свобод человека. Договоры, расширяющие эти права, правомерны.

Может возникнуть вопрос: относится ли рассматриваемая статья также и к конституционным законам? Ответ должен быть отрицательным прежде всего потому, что в комментируемой статье речь идет только о Конституции.

В ст. 15 Конституции, которая определяет статус международного права в правовой системе страны, термин "закон" охватывает все виды законов. В части 1 этой статьи говорится: "Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Поскольку ни Конституция, ни Закон о договорах не определяют особого соотношения конституционных законов с нормами международного права, то можно было бы предположить, что к ним применимы общие положения и, следовательно, например, ратифицированный международный договор способен вносить изменения и в конституционный закон. Однако в ч. 3 ст. 76 Конституции говорится, что "федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Между тем ратификация договора осуществляется в форме федерального закона. Все это дает основание полагать, что законы о ратификации договоров, вносящих изменения в конституционный закон, должны приниматься в порядке, предусмотренном для принятия таких законов.

Перечисленные в Конституции случаи, когда предусмотрено принятие конституционных законов, в целом не дают оснований полагать, что вопрос о соотношении норм международного права и конституционного закона может приобрести серьезное практическое значение. Тем не менее, и исключать такой возможности нельзя. Прежде всего это относится к Конституционному закону о Конституционном Суде РФ, который затрагивает важные международно-правовые вопросы, но не отличается в этой части достаточной четкостью (см. комментарий к ст. 34).

Статья 23. Временное применение Российской Федерацией международного договора

1. Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор.

2. Решение о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном статьей 11 настоящего Федерального закона.

Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит в соответствии с настоящим Федеральным законом принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен.

3. Если в международном договоре не предусматривается иное либо соответствующие государства не договорились об ином, временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора.

Комментарий к статье 23

1. Временное применение международного договора получило достаточно широкое распространение в российской договорной практике. До вступления Закона в силу она основывалась на ст. 25 Венской конвенции. Статья 23 Закона призвана упорядочить эту практику; она вводит дополнительные требования по сравнению с Венской конвенцией.

Из смысла ст. 23 вытекает, что временно применяться могут договоры, вступление которых в силу требует выполнения определенных внутригосударственных процедур, занимающих, возможно, длительное время (ратификация, утверждение и т.п.). В то же время подписавшие договор государства могут быть заинтересованы в его скорейшем введении в действие.

От временного применения договора нужно отличать обязательство подписавшего государства не лишать договор его объекта и цели (ст. 18 Венской конвенции). Временно применяя договор, государство совершает конкретные действия во исполнение своих обязательств. Обязательство не лишать договор объекта и цели не подразумевает выполнения договора; речь идет о том, чтобы не совершать действий, которые повлекли бы за собой "разрушение" договора, невозможность его выполнения.

От временного применения следует также отличать одностороннее заявление подписавшего договор государства (или обоих государств - в случае двустороннего договора, или всех государств, подписавших многосторонний договор) о том, что оно будет придерживаться положений договора на практике. Пример такого рода в практике СССР (и США) - Договор с США о СНВ-1. Соответствующее заявление не создает тех правовых последствий, которые влечет за собой временное применение. Последнее означает введение в действие договора, действительное применение его положений, т.е. совершение предусмотренных договором действий именно в том объеме, который заложен в договоре. В случае упомянутого одностороннего заявления таких строгих юридических обязательств государство не несет.

Временно применяться могут как двусторонние, так и многосторонние договоры. Причем в случае многостороннего договора возможно его временное применение не между всеми подписавшими его государствами, а только двумя или несколькими из них. Применяться таким образом может не весь договор, а только его часть. В этом случае, во-первых, должно быть четко оговорено, какая именно часть договора применяется временно, во-вторых, эта часть должна быть отделима от договора в целом.

Временное применение договора или его части, как правило, предусматривается в самом тексте договора, причем обычно используется формула: "Настоящий договор временно применяется с даты подписания и вступает в силу..." (далее указываются условия вступления в силу). Иногда встречается формула: "Временно вступает в силу со дня подписания и окончательно..." (далее указываются условия вступления в силу). Представляется, что эта формула некорректна, ибо вступление в силу временным быть не может. Наряду с этим договоренность о временном применении договора может быть оформлена отдельно, например, путем обмена нотами или подписания отдельного протокола. Причем такая договоренность может быть достигнута и не одновременно с подписанием договора, а позднее. Так, договоренность о временном применении Соглашения об учреждении Международного научно-технического центра между Россией, США, Японией и ЕЭС была оформлена отдельным протоколом, подписанным позже, чем само Соглашение.

Если временное применение предусмотрено в самом тексте договора, то отдельное решение на этот счет не принимается. Решение о подписании договора включает в себя и решение о временном его применении, поскольку проект договора одобряется распоряжением Президента или Постановлением Правительства. Если же договоренность о временном применении оформляется отдельно, решение принимается тем же органом, который принял решение о подписании договора. Соответственно оформляется и предложение о временном применении.

В российской практике временно применяются договоры, подлежащие ратификации. (Теоретически возможно также временное применение договора, предусматривающего присоединение, принятие или утверждение, но таких случаев пока не было.) Это означает, что в течение 6 месяцев с даты начала временного применения договор должен быть представлен в Государственную Думу. При этом, как вытекает из пункта 2 ст. 23 Закона, может представляться предложение о ратификации договора либо о продлении его временного применения. В этой связи возникает необходимость в некоторых уточнениях.

Во-первых, непредставление договора в указанный срок в Государственную Думу не может повлечь за собой автоматического прекращения его временного применения. Это противоречило бы и ст. 23 Закона, и ст. 18 Венской конвенции, согласно которым для прекращения временного применения необходимо ясно выразить намерение не стать участником договора. Такое намерение отнюдь не вытекает из самого по себе непредставления договора в Государственную Думу. Здесь речь может идти о нарушении федерального закона, за которое должны отвечать по закону допустившие его лица. Но международно-правовых последствий это автоматически повлечь за собой не может.

Во-вторых, представление договора в Государственную Думу в указанный в Законе срок также не отражается автоматически на его временном применении. Если 6 месяцев с даты начала временного применения истекли, а вопрос о данном договоре Думой не рассмотрен, его временное применение продолжается до принятия Думой соответствующего решения.

В отношении временно применяемых договоров возможны следующие варианты решений Государственной Думы:

- о ратификации договора (в этом случае временное применение прекращается со дня вступления договора в силу);

- о продлении временного применения (в этом случае оно продолжается на срок, указанный в федеральном законе о его продлении, по истечении срока должно представляться предложение о ратификации либо о новом продлении);

- об отказе в ратификации (поскольку отказ от ратификации ясно выражает намерение не стать участником договора, временное применение должно быть прекращено со дня принятия соответствующего решения);

- об отказе от продления временного применения (применение должно быть прекращено со дня принятия решения).

Кроме того, до истечения 6-месячного срока временное применение может быть прекращено органом, принявшим решение о подписании договора. Это возможно также и по истечении этого срока, если Государственная Дума еще не рассмотрела вопрос о ратификации или продлении временного применения и отозвано предложение, внесенное в Думу.

Возникает вопрос, во всех ли случаях прекращение временного применения органом, принявшим решение о подписании, должно рассматриваться как окончательный отказ от договора. Как представляется, п. 3 ст. 23 Закона дает основания полагать, что может быть и иное понимание: государства, подписавшие договор, могут условиться о прекращении временного применения, не отказываясь в принципе от намерения стать его участниками. Например, могут быть обстоятельства, препятствующие продолжению временного применения, но все же не отменяющие целесообразности вступления в силу договора, когда эти обстоятельства будут устранены.

В связи с изложенным может возникнуть также вопрос, возможны ли возобновление временного применения или ратификация договора, временное применение которого не было продлено или который не был ратифицирован Государственной Думой. Представляется, что ни Закон, ни Венская конвенция в принципе не запрещают Думе вернуться к вопросу о временном применении или ратификации. В этом контексте большое значение имеет толкование выражения "не стать участником договора". Если допустить возможность толковать его не как окончательный отказ от участия в договоре, а как невозможность принять на себя обязательства по договору (в том числе временно применяя его) в данное время и при данных обстоятельствах, то из этого будет вытекать и возможность как возобновления временного применения, так и ратификации (после периода временного применения или без него). Разумеется, в таком случае для возобновления временного применения, вероятно, будет уже недостаточно решения того органа, который принял решение о подписании договора, но необходимо решение Государственной Думы в форме федерального закона. Кроме того, очевидно, что в таком случае потребуется и согласие другого государства, подписавшего договор (или государств, подписавших многосторонний договор). По сути, требуется оформление новой договоренности о временном применении.

Если речь идет о ратификации договора, временное применение которого не было продлено, то формального согласия другого государства на это, разумеется, не требуется. Можно, однако, исходить из того, что в случае, когда временное применение прекращается, но ратификация в последующем все же не исключается, между государствами должны иметь место консультации. Иначе другое государство, считая договор окончательно отвергнутым, может предпринять действия, которые повлекут за собой невозможность ратификации договора первым государством.

Иногда на практике возникает вопрос, может ли временно применяемый договор быть основанием для изъятий из федерального закона. Действительно, основанием для изъятия из закона по общему правилу может быть только ратифицированный договор или же иной закон. Временно применяемый договор, как правило, подлежит ратификации, но еще не ратифицирован и не вступил в силу. Представляется, однако, что противоречия на самом деле здесь нет. Временное применение как раз и имеет тот смысл, чтобы незамедлительно ввести в действие договор, требующий выполнения определенных процедур для вступления его в силу (чаще всего ратификации), т.е. содержащий обязательства, для принятия которых нужно решение органа иного, чем орган, принимающий решение о подписании. Возможность временного применения, т.е. выполнения именно таких обязательств на временной основе, до принятия решения соответствующим органом, предусмотрена Законом о договорах. Кроме того, в силу части 4 ст. 15 Конституции России положения ст. 18 Венской конвенции 1969 г. также имеют в России силу закона. Из этого вытекает возможность изъятий из федерального закона на основании временно применяемого договора.

Пункт 1 основан на положениях п. 1 ст. 25 Венской конвенции и предусматривает возможность временного, до вступления в силу, применения договора или его части, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор.

Анализ показывает, что нельзя отождествлять временное, до вступления в силу, применение договора и выполнение договора.

Во-первых, это следует уже из того, что вопросы временного применения помещены в части II Венской конвенции ("Заключение и вступление договоров в силу"), в то время как вопросы выполнения договоров - в части III ("Соблюдение, применение и толкование договоров"). Соответственно в Законе временное применение РФ договоров регламентируется в разделе II ("Заключение международных договоров РФ"), а выполнение договоров - в разделе IV ("Выполнение международных договоров РФ").

Во-вторых, п. 2 ст. 25 Венской конвенции установлено, что временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать его участником (если в договоре не предусматривается иное или соответствующие государства не договорились об ином).

В этом смысле принципиальный характер имеет п. 3 ст. 31 Закона, предусматривающий, что международный договор подлежит выполнению РФ с момента его вступления в силу для РФ. Поэтому представляется неправомерным использование в договорах РФ формулы о выполнении сторонами положений договора до его вступления в силу вместо положения о временном применении договора до его вступления в силу.

Анализ практики временного (до вступления в силу) применения РФ международных договоров показывает, что в каждом отдельном случае необходима тщательная предварительная проработка вопроса о юридических рамках временного применения договора. Следовало бы, очевидно, предусматривать временное применение договора только в том случае, когда это действительно обусловлено сложившимися обстоятельствами и при необходимости не осложнит его прекращение.

2. В п. 2 устанавливается порядок принятия решений о временном применении РФ международного договора или его части. Такие решения принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, определенном ст. 11 Закона, независимо от того, предусматривается ли временное применение в самом договоре или решение о нем принимается впоследствии. То есть решения о временном применении договора или его части принимаются в установленном порядке соответственно Президентом, Правительством, руководителем федерального ведомства. Так, Правительством было принято постановление от 7 февраля 1995 г. N 124 <50>, предусматривающее временное применение Соглашения между Правительством РФ и Правительством США о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, перемещаемых в рамках российско-американского сотрудничества в области исследования и использования космического пространства в мирных целях. В том случае, если временное применение предусматривается в самом договоре, то в решении о его подписании это было бы целесообразно отразить.

Однако в отношении временного применения тех международных договоров, решения о согласии на обязательность которых для РФ подлежат в соответствии с Законом принятию в форме федерального закона (как правило, ратификация), устанавливается особый порядок, направленный на четкое распределение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти в вопросах временного применения международных договоров. Такой договор, как уже отмечалось, подлежит представлению в Государственную Думу в срок не более 6 месяцев с даты начала его временного применения. При этом по решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном ст. 17 для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен. Это означает, что такой договор в 6-месячный срок с даты начала его временного применения должен быть внесен в Государственную Думу на ратификацию (возможны и иные способы выражения согласия на обязательность для РФ договора в форме федерального закона) или в отношении такого договора должно быть представлено предложение о продлении путем принятия федерального закона срока его временного применения РФ.

После вступления в силу комментируемого Закона Президентом было издано распоряжение от 7 августа 1995 г. N 370-рп <51>, предусматривающее внесение в Государственную Думу в 6-месячный срок со дня вступления в силу Закона договоров, решения о согласии на обязательность которых для РФ подлежат принятию в форме федерального закона и временное применение РФ которых началось до вступления в силу Закона.

В соответствии с указанным распоряжением в Государственную Думу на ратификацию были внесены международные договоры, временное применение которых началось до вступления в силу Закона (например, Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза). Кроме того, Президентом было внесено в Государственную Думу предложение (с проектом соответствующего федерального закона) о продлении до 30 июня 1996 г. срока временного применения РФ подлежащего ратификации Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств, временное применение которого началось в 1990 году и в отношении которого РФ, являясь государством-продолжателем СССР, придерживается соответствующих международно-правовых норм (распоряжение от 9 марта 1996 г. N 109-рп <52>).

Необходимо подчеркнуть, что с учетом положений п. 2 ст. 23 при невыполнении требований о внесении в Государственную Думу в 6-месячный срок временно применяемого международного договора, решение о согласие на обязательность которого для РФ подлежит принятию в форме федерального закона, возникает вопрос о прекращении в соответствии с международным правом временного применения РФ данного договора, так как правовая основа для его дальнейшего временного применения РФ отсутствует.

3. Пункт 3 комментируемой статьи основан на положениях п. 2 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров и предусматривает, что временное применение РФ договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении РФ не стать участником договора (если в договоре не предусматривается иное или соответствующие государства не договорились об ином). Так, Президентом было принято решение о направлении туркменистанской стороне уведомления о прекращении временного применения РФ российско-туркменистанского Соглашения по военно-разведывательной деятельности в связи с изменением позиции туркменистанской стороны в отношении этого Соглашения (распоряжение от 24 июля 1995 г. N 346-рп <53>).

Статья 24. Вступление в силу международных договоров Российской Федерации

1. Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами.

2. Официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации о вступлении в силу международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, опубликовываются в порядке, предусмотренном статьей 30 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 24

1. Вступление договора в силу тесно связано со способом выражения согласия на обязательность договора для Российской Федерации. Как правило, условия вступления в силу предусматриваются в самом тексте договора.

Если договор не требует ратификации, утверждения или одобрения, т.е. согласие на обязательность может быть выражено подписанием, чаще всего предусматривается вступление в силу с даты подписания. В этом случае употребляется формула: "Настоящий договор вступает в силу с даты подписания" (варианты: "со дня", "с момента"). Однако в договоре могут быть предусмотрены и определенная дата, например, "1 января 1995 года", и определенный срок, по истечении которого договор вступает в силу, например: "Настоящий договор вступает в силу по истечении 30 дней с даты подписания". Это делается в тех случаях, когда для выполнения договора необходимо провести определенные подготовительные мероприятия, на которые нужно время.

В российской практике в ряде случаев условия вступления договора в силу в тексте договора отсутствуют. Исходя из сложившегося в мировой практике понимания, следует считать, что такие договоры вступают в силу с даты подписания. Вместе с тем желательно избегать такой практики, поскольку отсутствие положений о вступлении в силу может порождать сомнения в отношении самого характера документа (договор это или заявление о намерениях и т.п.).

При обмене документами, образующими договор, чаще всего договор вступает в силу либо в день обмена идентичными нотами или письмами, либо с даты ответной ноты, если обмен производится в форме предложения заключить договор и ответа на это предложение. Однако и в этом случае может быть установлен срок, по истечении которого договор вступает в силу. Если же при обмене документами требуются утверждение или иная процедура, может быть предусмотрено и вступление договора в силу со дня обмена уведомлениями (или последнего уведомления) о завершении таких процедур.

В случае, когда двусторонний договор подлежит ратификации, обычно предусматривается его вступление в силу с даты обмена ратификационными грамотами. Может быть предусмотрено и вступление в силу по истечении определенного срока с даты обмена грамотами. Для многосторонних договоров, подлежащих ратификации, утверждению, принятию, одобрению, обычно предусматривается вступление в силу с даты сдачи на хранение депозитарию ратификационной грамоты или документа об утверждении, принятии, одобрении. Может быть также предусмотрено истечение определенного срока со дня сдачи на хранение соответствующего документа. Аналогичным образом происходит вступление в силу договора, предусматривающего присоединение.

Изложенное выше относится к условиям вступления в силу, предусмотренным в самом договоре. Однако условия вступления в силу могут быть согласованы сторонами и отдельно.

При несовпадении в двух государствах процедур, необходимых для вступления в силу, в текст часто включается формула: "Настоящий договор вступает в силу с даты последнего уведомления" (вариант: "с даты обмена уведомлениями") о выполнении Сторонами внутригосударственных (варианты: "предусмотренных национальным законодательством, конституционных") процедур, необходимых для его вступления в силу".

Что касается содержащегося в п. 1 ст. 24 указания на то, что договоры вступают в силу "в соответствии с настоящим Федеральным законом", оно означает необходимость соблюдать требования Закона при формулировании положений договора, касающихся вступления в силу. В частности, из этого вытекает, что если договор по своему содержанию требует ратификации, недопустимо предусматривать в тексте договора его вступление в силу со дня подписания.

2. Что касается официальных сообщений МИД о вступлении в силу международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства, то опубликование их в Собрании законодательства РФ и Бюллетене международных договоров осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 30 Закона (см. комментарий к ст. 30).

В тех случаях, когда международный договор РФ вступает в силу со дня его подписания, в опубликовании отдельных от текста договора таких сообщений нет необходимости, так как даты подписания договора и вступления его в силу совпадают.

В иных случаях, т.е. тогда, когда даты подписания договора и вступления его в силу не совпадают (необходимо выполнение внутригосударственных процедур - ратификация, утверждение) либо когда согласие на обязательность договора осуществляется в форме принятия, присоединения, а затем происходит обмен ратификационными грамотами (документами об утверждении), сдача ратификационных грамот (документов об утверждении, принятии или присоединении) на хранение депозитарию, такие сообщения даются, как правило, одновременно с опубликованием международного договора после вступления его в силу для РФ.

При этом, если речь идет о многостороннем договоре, то обозначается дата вступления его в силу для РФ (например, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам <54>), а при двустороннем договоре указывается дата вступления его в силу (например, Конвенция между Правительством РФ и Правительством Королевства Швеция об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы <55>).

Статья 25. Оговорки к международным договорам Российской Федерации

1. При подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров Российской Федерации или присоединении к договорам могут быть сделаны оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм международного права.

2. Оговорки могут быть сняты в любое время (если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были сделаны.

3. Принятие сделанной другим договаривающимся государством оговорки к международному договору Российской Федерации или возражение против нее осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принимающим решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора.

Предложения о принятии или возражении против оговорок, осуществляемом в форме федерального закона, представляются в порядке, установленном статьей 16 настоящего Федерального закона, в остальных случаях - в порядке, предусмотренном в статье 9 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 25

1. Оговорки - важное средство обеспечения особых интересов государства при участии в многостороннем договоре. Венские конвенции закрепили такое право государств. Исключение составляют случаи, когда данная оговорка запрещена договором или когда договор предусматривает допустимость лишь определенных оговорок, а данная оговорка к ним не относится. Недопустимы оговорки, несовместимые с принципами и целями договора.

Оговорки могут делаться на любой стадии заключения договора, но они обязательно должны быть изложены в акте окончательного согласия на обязательность договора, например, в законе о ратификации. Принятие оговорки другим государством делает сформулировавшее ее государство участником договора в отношении принявшего оговорку государства. Между ними договор действует с изменением, внесенным оговоркой.

Возражение государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу. Но в таком случае договорное положение, к которому относится оговорка и возражение против нее, не будет действовать во взаимоотношениях государства, сделавшего оговорку, и государства, заявившего возражение. Между всеми остальными участниками договор действует без изменений.

Оговорки в принципе допустимы в отношении многосторонних договоров. Практика оговорок к двусторонним договорам носит исключительный характер, так как оговорка к двустороннему договору равносильна новому предложению. При этом другая сторона вправе возражать против оговорки или даже заявления, расценивая такое заявление как оговорку. В результате двусторонний договор может быть вообще не заключен. Следует отметить и неприемлемость практики формулирования оговорок под видом заявлений. С учетом того, что субъектом международного договора является государство в целом, а не его отдельные органы, интересам России, в случае возникновения вопроса о включении в законопроекты о ратификации договоров оговорок или заявлений, отвечали бы не односторонние действия, а взаимосогласованный подход органов государственной власти. Такой подход мог бы включать, в частности, принятие Государственной Думой законопроекта о ратификации договора только в первом чтении с направлением его Президенту и в Правительство.

2. Оговорка может быть снята сделавшим ее государством в любое время, и для этого не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Так же может быть снято и возражение против оговорки.

Однако, если государство считает, что снятие признанной оговорки может затронуть его законные интересы, то оно вправе выдвинуть определенные условия.

3. Пункт 3 определяет органы, компетентные принимать оговорки других государств или возражать против них. Делать это должны те же органы, которые принимали решение о согласии на обязательность договора для РФ. В результате все оговорки других государств и возражения против них должны оформляться в виде закона, если речь идет о ратифицированном договоре. Учитывая количество многосторонних договоров, участие в них десятков государств, а следовательно, и соответствующее число оговорок, принятие таких законов может отнять у Федерального Собрания немало времени. Подобный порядок расходится с международной практикой, в которой принятие оговорок других государств и возражение против них отнесены к компетенции исполнительной власти.