§ 6. Правовые основы деятельности прокуратуры

Прокурорский надзор призван быть эффективным и дейст­венным способом борьбы с нарушениями законности. В право­вом государстве он должен осуществляться демократично, гуманно, высокопрофессионально. При его реализации должны применяться такие меры, которые, с одной стороны, позволяют оперативно выявлять и устранять правонарушения, а с другой — обеспечивают неприкосновенность личности, не унижают человеческого достоинства. Надлежащая организованность проку­рорского надзора достигается его правовым регулированием. Нормами права определяются полномочия прокуроров, условия их реализации, устанавливаются правовые средства, порядок их использования, уточняются права и обязанности поднадзорных субъектов. Наконец, ими регулируются правовые отношения, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора.

В процессе регулирования этих отношений выработалась совокупность норм права. Естественно, возникает вопрос: явля­ются ли они однородными, составляют ли единую отрасль права, если же нет, то к каким отраслям относятся и выступают ли в качестве их институтов? В литературе нет однозначного ответа. Первоначально без каких-либо обоснований было вы­сказано суждение, что нормы права, регулирующие прокурорский надзор, составляют самостоятельную отрасль советского права. Эта мысль получила поддержку некоторых авторов. В подтверждение приведенного положения был высказан сле­дующий довод: наличие особого предмета регулирования. Дей­ствительно, в основу деления права на отрасли, по существу, положен единственный критерий — однородность отношений, регулируемых нормами права, что обусловливает появление соответствующей отрасли права. Нельзя отрицать того, что при осуществлении прокурорского надзора возникают и развивают­ся многочисленные регулируемые правом отношения, которые по своей природе являются процессуальными, так как в их рамках происходит установление нарушений законности и при­нимаются меры по устранению, предупреждению последних, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов.

Тем не менее, будучи надзорными, они неоднородны и по­тому не образуют единой совокупности правовых норм. Это объясняется спецификой прокурорского надзора как вида госу­дарственной деятельности, ибо он осуществляется не изолиро­ванно, а в неразрывной связи с деятельностью поднадзорных субъектов. Например, органы местного самоуправления вправе обсуждать и принимать решения в отсутствие прокурора, прокурорский же надзор за исполнением ими законов не может реализоваться изолированно от них. Прокурор участвует в об­суждении вопросов на заседаниях, проверяет законность выносимых решений. То же самое следует сказать и в отношении судов, которые правомочны рассматривать уголовные и граж­данские дела и выносить по ним приговоры, решения в отсут­ствие прокурора, тогда как последний не может выполнять свои функции без участия в судебном разбирательстве, проверки за­конности и обоснованности приговоров, решений и т.д. Эта связь настолько тесна, что надзорные действия часто входят в общую совокупность действий, совершаемых тем или иным государственным органом, и составляют неотъемлемую часть ад­министративного, уголовного, гражданского процессов. Так же и надзорные отношения являются составной частью отноше­ний, складывающихся при выполнении тем или иным органом возложенных на него функций.

Имеется еще один аргумент в пользу признания надзорных действий прокурора частью деятельности органов государствен­ной власти и управления. Согласно действующему законода­тельству прокурор, как правило, не вправе самостоятельно устранять установленные им нарушения законности, привлекать виновных лиц к ответственности и восстанавливать нарушен­ные права и охраняемые законом интересы граждан, организа­ций, государства. В соответствии со своим правовым положе­нием он обращается к компетентным органам с требованием или предложением о принятии необходимых мер. Таким образом, он возбуждает деятельность этих органов и принимает в ней активное участие.

Представим себе, что правительство области вынесло неза­конное решение. Прокурор приносит на него протест, который поддерживает потом на заседании, становясь участником пос­леднего. Или прокурор предъявляет в суде иск и поддерживает его при рассмотрении дела. В гражданском судопроизводстве он — лицо, участвующее в деле, все его надзорные действия яв­ляются процессуальными и входят в качестве составной части в это производство. Но даже когда прокурор самостоятельно устраняет нарушение законности, его действия также составля­ют неотъемлемую часть деятельности органа, принявшего незаконное постановление. Например, расследование преступлений. Здесь действия прокурора по отмене или изменению незаконного акта включаются в производство дознания или предварительного следствия.

Иными словами, вид надзорных отношений зависит от вида деятельности соответствующих органов, процесса, в котором она протекает, и складывающихся при этом отношений. Можно выделить по крайней мере четыре вида процессуальных отношений, участником которых является прокурор: администра­тивно-процессуальные, уголовно-процессуальные, гражданские процессуальные, уголовно-исполнительные.

Первый вид складывается при осуществлении общего надзо­ра, т. е. надзора за исполнением законов органами исполнитель­ной власти, управления, контроля и т. д. Их деятельность протекает в рамках административного процесса, и все возни­кающие в нем отношения, в том числе надзорные, являются административно-процессуальными.

Второй вид — отношения, возникающие при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предвари­тельного следствия, а также при участии прокурора в рассмот­рении судами уголовных дел. Расследование и рассмотрение уголовных дел происходит в рамках уголовного процесса, и от­ношения, складывающиеся в нем, являются уголовно-процессу­альными.

Третий вид — гражданские процессуальные отношения, воз­никающие при рассмотрении судами гражданских дел. Их ак­тивный участник — прокурор.

Четвертый вид отношений формируется при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и ли­шения свободы.

Из всего изложенного следует, что осуществление прокурор­ского надзора регламентируется различными отраслями права: административным, уголовно-процессуальным, гражданским про­цессуальным, уголовно-исполнительным.

Признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью обосновывалось также наличием единого общесоюзного норма­тивного акта, регулирующего деятельность прокуратуры. Но данный довод совершенно неприемлем. Наличие одного (пусть даже развернутого) нормативного акта не говорит об отдельной отрасли права. Он является лишь источником права, причем различных его отраслей. Например, Верховным Советом РФ был принят Закон об образовании от 10 июля 1992 г. Но разве можно говорить о появлении целой отрасли образовательного нрава, если содержащиеся в нем нормы относятся и к админи­стративному, и к финансовому, и к семейному праву. Главное свидетельство наличия отрасли права — единство предмета ре­гулирования и внутренне единая совокупность норм права.

Отсутствие оснований для признания норм, регулирующих прокурорский надзор, самостоятельной отраслью права, видимо, побудило С.С. Алексеева отнести их к разряду «комплексной специализированной отрасли права». Комплексные отрасли — образования, конечно, искусственные. В них условно объединя­ются родственные институты различных отраслей права, тогда как последние не претерпевают никаких изменений. С.С. Алек­сеев также считал нормы прокурорского надзора подотраслью государственного, административного права.

Разумеется, часть норм, регулирующих надзорные отноше­ния, входит в административное право (нормы, регламентирующие участие прокурора в административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях). Но ни при каких обстоятельствах в данную отрасль невозможно вместить нормы, регулирующие осуществление надзора за испол­нением законов органами дознания и предварительного следст­вия, впрочем, как и другие нормы, касающиеся иных направле­ний деятельности прокуратуры. Что же касается государствен­ного (конституционного) права, то оно имеет отношение ко всем видам органов государства и влияет на организацию, правовое положение судов, органов власти, управления, прокуратуры. На отношения, которые складываются при выполнении возложен­ных на них функций, регулируются различными отраслями права.

Можно выделить по крайней мере четыре группы норм, ре­гулирующих осуществление прокурорского надзора.

Первая — нормы административного права, регламентирую­щие осуществление общего надзора.

Вторая — нормы уголовно-процессуального права. Они регули­руют выполнение надзорных функций в двух отраслях: при осуществлении надзора за исполнением законов органами до­знания и предварительного следствия и надзора за законностью рассмотрения в судах уголовных дел.

Третья — нормы гражданского процессуального права. Их на­значение — регулирование прокурорского надзора за законностью рассмотрения в судах гражданских дел. В известном смысле та­кое подразделение правовых норм нашло отражение в п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации: «Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, опре­деляются процессуальным законодательством Российской Феде­рации». Аналогичное указание содержится и в п. 1 ст. 30 того же закона относительно полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Четвертая группа — нормы уголовно-исполнительного права. Ими регулируется осуществление надзора за соблюдением за­конности в местах ограничения и лишения свободы.

Источники, в которых содержатся перечисленные нормы пра­ва, также различны. Они составляют правовую основу органи­зации и деятельности прокуратуры. Строго говоря, источника­ми права могут быть только законы, принятые высшими законодательными органами, каковыми в недавнем прошлом явля­лись Верховные Советы СССР и РСФСР. Многие принятые ими законы не отменены и продолжают действовать в настоя­щее время, а потому их регулирующая роль оказывает влияние на осуществление прокурорского надзора. В современных усло­виях высшим законодательным органом РФ является Федераль­ное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Прокуратура им подотчетна, и потому они полномочны регламентировать ее деятельность. Как уже гово­рилось выше, к осуществлению прокурорского надзора имеет отношение и Президент РФ, который подписывает законы и придает им юридическую силу.

Прежде всего, к источникам права, регулирующим осущест­вление прокурорского надзора, следует отнести Конституцию РФ. Она принята не Федеральным Собранием, а всенародным голосованием, что особенно важно для признания ее верховен­ства. Содержащиеся в ней установления имеют отношение ко всем государственным органам, в том числе к прокуратуре. В ст. 129 Конституции РФ определен порядок формирования прокурорской системы, а в п. 5 этой статьи содержится указание на то, что полномочия, организация, порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Ко времени принятия Конституции РФ действовал Закон о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г., при­нятый Верховным Советом РФ и подписанный Президентом РФ. Позднее в закон были внесены важные изменения и дополне­ния. В итоге Федеральным Собранием 17 ноября 1995 г. при­нят новый Закон о прокуратуре Российской Федерации, в ко­тором содержатся три вида правовых норм, определяющих ор­ганизацию прокурорских органов, направления их деятельности и меры социальной защиты прокурорских работников. Право­выми основами прокурорского надзора могут быть также конституции республик, входящих в состав РФ, уставы краев, областей.

Множество правовых предписаний, регулирующих отноше­ния прокуроров с различными субъектами, содержатся почти во всех кодексах РФ. Но среди них особо можно выделить те, ко­торые связаны с отдельными направлениями деятельности прокуратуры.

Так, в Кодексе об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) подробно излагаются полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 230). Прокурор также осуществляет надзор за законностью административного задер­жания (ст. 246), опротестовывает незаконные постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 269). Другие полномочия по осуществлению общего надзора определены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации.

Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия регулируется Уголовно-процессуаль­ным кодексом (УПК). При реализации данного вида надзора возникают уголовно-процессуальные отношения, регулируемые уголовно-процессуальным правом. Главы 18 и 19 УПК содержат правовые нормы, касающиеся указанного направления деятель­ности прокуратуры. В кодекс включены также нормы, регули­рующие участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Например, согласно ст. 248 УПК прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение, принимает участие в ис­следовании доказательств, представляет свои соображения по поводу применения уголовного закона, меры наказания кон­кретному лицу. Отношения, складывающиеся по уголовному делу между прокурором и судом, носят уголовно-процессуальный характер. В них реализуются надзорные функции.

Гражданским процессуальным кодексом (ГПК) регулируется участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. Статья 29 ГПК включает прокурора в состав лиц, участвующих в деле, а ст. 41 определяет его правовое положение в граждан­ском процессе, наделяя многочисленными полномочиями. В дан­ном кодексе есть и другие нормы, регулирующие участие про­курора в различных стадиях гражданского судопроизводства. Некоторые предписания относительно прокурорского надзора содержатся и в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК). В его ст. 32 среди лиц, участвующих в деле, указан и прокурор, в ст. 33 зафиксированы права и обязанности участников арбитражного процесса, а в ст. 41 — их правовое положение.

Правовое регулирование надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы входит в сферу уголовно-исполнительного права. В ранее действовавшем Исправительно-трудовом кодексе (ИТК) была ст. 11 «Прокурорский надзор за исполнением наказания», в которой определялись полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюде­нием законности в исправительно-трудовых учреждениях. При этом отмечалось, что администрация ИТУ обязана выполнять постановления и предложения прокурора относительно соблю­дения правил отбытия наказания, установленных исправитель­но-трудовым законодательством. В ныне действующем Уголов­но-исполнительном кодексе (УИК), принятом Государственной Думой 25 декабря 1996 г., имеется только ст. 220 «Прокурор­ский надзор за исполнением законов администрацией учрежде­ний и органов, исполняющих наказания», где указывается лишь то, что надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации. В нем есть специальная глава, подробно регламентирующая реализацию надзора за со­блюдением законности в местах лишения и ограничения свобо­ды (гл. 4 разд. III). По идее, зафиксированные там правовые нормы относятся к уголовно-исполнительному праву. Они содержатся и в Федеральном законе об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (п. 5 ст. 38).

Отдельные предписания, касающиеся полномочий прокуро­ров, имеются и в других кодексах. Например, в соответствии со ст. 70 и 72 Семейного кодекса (СК) дела о лишении и о восста­новлении родительских прав рассматриваются с обязательным участием прокурора.

В Кодексе законов о труде (КЗоТ) говорится, что высший надзор за исполнением трудового законодательства осуществля­ется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему проку­рорами (ст. 244).

В ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации к пра­вовым основам деятельности прокуратуры отнесены только те законы, которыми она регламентируется. Но подобное ограни­чение не вполне оправданно. К ним должны быть отнесены и указы Президента России, которые практически приравнива­ются к федеральным законам, а потому могут содержать пред­писания, касающиеся выполнения возложенных на прокуратуру функций. Этому имеется подтверждение. Президентом 20 ок­тября 1993 г. издан специальный указ «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации», в котором он возложил на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров обязанность осу­ществлять надзор за исполнением издаваемых указов и коорди­нировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Им же издан указ «О координации деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г., которым утверждено Положение о коор­динации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Согласно последнему координирующую роль выполняют прокуроры всех уровней.

Различные правовые предписания о роли прокуроров при отправлении правосудия могут содержаться и в постановлени­ях пленума Верховного Суда РФ. Являются ли эти акты источниками права — вопрос спорный. Но безотносительно к высказанным в литературе точкам зрения следует признать, что даваемые в актах указания обязательны для исполнения судами. Руководствуясь ими, последние привлекают прокуроров к участию в рассмотрении определенных категорий уголовных и гражданских дел.

Источниками права, регулирующими осуществление проку­рорского надзора, должны быть признаны также руководящие акты Генерального прокурора РФ. Согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обяза­тельные для исполнения всеми прокурорскими работниками. Императивность содержащихся предписаний придает им значе­ние правовых норм. Акты Генерального прокурора РФ можно отнести к различным отраслям права в зависимости от вида на­правлений, на совершенствование которых они нацелены. Услов­но подразделим их на два вида: общеорганизационные и отрас­левые, касающиеся надзора по отдельным направлениям дея­тельности прокуратуры. К первым отнесем, например, приказы Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализирован­ных прокуратур» от 9 апреля 1996 г. № 24, «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30. Ко вторым — приказы «Об организации надзора за предварительным следствием и дознанием» от 18 мая 1997 г. № 31, «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» от 18 июля 1997 г. №42.

В ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации к правовым основам деятельности прокуратуры относятся и между­народные договоры России, если в них содержатся нормы, касающиеся сотрудничества прокуратуры РФ с прокуратурами различных государств и прежде всего республик, входящих м СНГ. Нарушения законности (особенно преступления) зачас­тую приобретают международный характер и поэтому в целях усиления борьбы с ними необходимо объединять усилия правоохранительных органов различных стран. Например, согласно ст.73 Минской конференции международные поручения по осуществлению уголовного преследования направляются в Ге­неральную прокуратуру, которая принимает меры по собира­нию доказательств вины и розыску скрывшихся преступников. Затем происходит обмен информацией, подозреваемые в совер­шении преступлений передаются прокуратуре, обратившейся с запросом в Генеральную прокуратуру России. Так, в соответ­ствии с п. 3 ст. 2 Договора между РФ и Республикой Молдова прокуроры обеих стран обязаны оказывать взаимную помощь по гражданским, семейным и уголовным делам.