§ 3. Принцип независимости органов прокуратуры

Непременное условие эффективности и действенности про­курорского надзора — полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятель­ность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить винов­ных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свобод­ны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосо­знания, руководствуясь требованиями правовых норм. У про­куроров один господин — закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации ука­зано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия незави­симо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного само­управления, общественных объединений...». Приведенное опреде­ление принципа независимости полностью соответствует назна­чению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняют­ся только Конституции Российской Федерации и федерально­му закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

Между тем принцип независимости прокуратуры в извест­ной степени нарушается уголовно-процессуальным и граждан­ским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается, что прокурор в уголовном производстве осу­ществляет свои полномочия независимо от каких-либо орга­нов и должностных лиц, а с другой — судьям предоставляется право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разби­рательстве по своей инициативе (ст. 228 УПК РФ). Аналогич­ные установления содержатся в гражданском процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК). Это породило даже некоторую полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о не­зависимости прокуроров от органов правосудия. Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев прокурор зависим от суда. С точки зрения последовательного претворения в жизнь принципа независимости прокуратура должна обладать суве­ренностью и в отношениях с судебными органами, которые не­правомочны предписывать ей исполнение каких-либо обязан­ностей. Обязать прокурора принять участие в судебном разби­рательстве — значит заставить его поддерживать государственное обвинение, даже если он не намерен делать этого. То же можно сказать о привлечении его к участию в судебном разбиратель­стве гражданского дела, что означает возложение на него обя­занности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь прокурора, информируя его о судеб­ном разбирательстве. Вопрос о целесообразности участия в по­следнем решается самим прокурором.

Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом процессуального права. Он выносит приговоры, ре­шения, определения в соответствии с принципом независимо­сти на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задавае­мые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу.

На основании принципа независимости определяется право­вое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризует­ся двумя особенностями.

Первая — прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организа­ций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятель­ность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 За­кона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гаран­тии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государствен­ной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществле­ние надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связа­ны и решениями общественных объединений.

Далее. Прокуроры не вправе постоянно или временно зани­мать должности по совместительству в различных учреждени­ях, предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов.

Органы государственной власти, государственного управле­ния не могут наделять прокурора какими-либо правами или возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или взыскания. Подобные акции представля­ют собой существенные посягательства на независимость органов прокуратуры. Воздействие на прокурора со стороны органов государственной власти и управления, общественных и полити­ческих организаций, средств массовой информации, должно­стных лиц в целях повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повли­ять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или не­соответствие лица занимаемой должности. По результатам про­верки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость про­куратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные ка­чества прокуроров, глубокое знание действующего законода­тельства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Рос­сийской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граж­дане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обла­дающие необходимыми профессиональными и моральными ка­чествами, способные по состоянию здоровья исполнять возла­гаемые на них обязанности.

Вторая особенность правового положения прокуратуры со­стоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что по­мешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский над­зор — деятельность властная, но в ограниченных пределах. Про­куроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственно­сти обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре Российской Федерации требования прокурора, вытекающие из полномочий, предусмотренных ст. 22, 27, 30, 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Речь идет в основном о полномочиях по общему надзору. Требования, связанные с осуществлением полномочий по установлению на­рушений законности, императивны.

Что же касается требований по устранению нарушений за­конности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они властностью в такой степени не обладают, ибо прокурату­ра не выполняет управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний. Но согласно Зако­ну о прокуратуре Российской Федерации прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление (ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти требования были обязательны, то они подлежали бы непремен­ному исполнению, однако в законе предусматривается не ис­полнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций.  Например, протест и представление прокурора подлежат обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 и 28).

Исключением являются следственные органы, в отношении которых власть прокуратуры проявляется в более активной форме. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не только выявлять нарушения закон­ности, но и непосредственно устранять их. Такая форма реаги­рования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе выне­сти постановление об отмене следственных актов, дать указа­ния по поводу недостатков в расследовании уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия. В связи с этим интересна установка, данная Генеральным про­курором РФ. В приказе от 28 мая 1992 г. №20 «Об организа­ции надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры. В отношении же органов дознания и предвари­тельного следствия (подчиненных другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию преступле­ний (п. 5.2). Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов. Он должен активно влиять на расследование всех уголовных дел, с тем чтобы ни одно из преступлений не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности.

В известной степени управленческие функции прокуратуры проявляются в отношении уголовно-исправительных учрежде­ний. Прокуроры могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения сво­боды, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34 Закона о прокуратуре Российской Федерации).