§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры

Строгое соблюдение законности в правовом государстве — главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регули­руемых правом общественных отношений, оказывающий орга­низующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высоко организованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение — непременное условие прогрес­сивного развития общества. Принцип законности есть категори­ческое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, поли­тическим объединениям, движениям, учреждениям, предпри­ятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип нашел отражение в ст. 4 Конституции РСФСР 1979 г., в которой прямо говорилось, что государство и все его органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граж­дан. Обязанность исполнения законов возлагалась также на государственные и общественные организации, должностных лиц, граждан. Эта нормативная установка представляла собой, по существу, провозглашение в РФ правового государства.

Особо подчеркнем, что законность выражается в исполнении не только законов, но и изданных на их основе подзаконных актов и даже актов применения норм права, ибо все они свя­заны единством выражения воли государства. Только при этом условии обеспечивается надлежащее правовое регулирование общественных отношений.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура — правовое учреж­дение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия проку­роров должны соответствовать смыслу и целям правовых пред­писаний. Прокурорский надзор не может осуществляться фор­мально, все его содержание призвано выражать суть законности.

Данный принцип отражен в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой указывается, что прокуроры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с за­конами, действующими на территории РФ. Приведенное определение принципа законности до известной степени сужает его содержание. При исполнении своих служебных обязанностей прокуроры должны руководствоваться не только требованиями законов, но и подзаконных и иных правовых актов, как нор­мативных, так и ненормативных. Тут речь идет не о надзоре, а о соблюдении прокурорами содержащихся в них предписа­ний. Иными словами, прокуроры, осуществляя надзор, обязаны совершать свои действия в строгом соответствии с имеющими­ся установлениями. Это очень важно учитывать при оценке деятельности различных поднадзорных субъектов. Например, руководители учреждений, предприятий, организаций при вы­несении своих решений, постановлений, издании приказов часто руководствуются правовыми директивами вышестоящих органов. Если содержащиеся в них указания правомерны, то должны признаваться законными и принятые на их основе пра­вовые акты. Поэтому прокурорам надлежит осуществлять свои полномочия в полном соответствии с любыми правовыми пред­писаниями при условии законности последних.

В литературе отмечается, что принцип законности в деятель­ности прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю, которая определяет назначение прокурорского надзора, и внут­реннюю, касающуюся правовых средств его осуществления. Ду­мается, правильнее говорить о двух сторонах его проявления: внешней и внутренней. Внешняя касается правоотношений прокуроров с поднадзорными субъектами. С точки зрения принципа законности эти отношения являются законноохранительными и правоохранительными. Законоохранительными — потому что возникают и развиваются в связи с необходимостью охраны законов от нарушений. По целевому назначению прокуратура при выполнении возложенных на нее надзорных функций в иные правоотношения вступать не компетентна. Правоохра­нительными — так как направлены на защиту прав и охраняе­мых законом интересов различных субъектов от посягательств.

Принцип законности является единственным критерием оцен­ки действий поднадзорных субъектов с позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Никакие другие критерии, как то: целесообразность или нецелесообразность, справедливость или несправедливость, правильность или неправильность сами по себе использоваться не могут. Для прокуро­ров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность. В законности изначально за­ложены все эти качества, ибо при издании законов государство преследует определенные цели, стремится к справедливости и правильности регулирования отношений, складывающихся в обществе. При выявлении правонарушений прокурор не дол­жен руководствоваться ничем иным, кроме закона, он не может ссылаться, например, на то, что закон устарел, не соответствует жизненным потребностям. Это неправомерно, закон должен ис­полняться до тех пор, пока не будет отменен. Исполнение закона для прокуроров — дело принципа.

Но всемерное утверждение законности обязательно предпо­лагает наличие совершенного законодательства. Отставание не­которых правовых актов или содержащихся в них отдельных предписаний, неадекватность отражения складывающихся в об­ществе отношений объективно создают условия для соверше­ния правонарушений. Попытки обойти правовые установления нетерпимы, а потому прокуратура обязана принимать эффек­тивные меры по совершенствованию действующего законода­тельства.

Как уже отмечалось, одно из основных направлений деятель­ности прокуратуры — участие в правотворческой деятельности, которое сформировалось в связи с обеспечением реальности принципа законности. В соответствии со ст. 9 Закона о проку­ратуре Российской Федерации прокурор, установив в ходе осу­ществления своих полномочий необходимость совершенствова­ния действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом зако­нодательной инициативы, предложения об изменении и допол­нении актов, об отмене или о принятии законов. Названные меры могут приниматься Генеральным прокурором, прокурора­ми субъектов РФ, но нередко инициатива исходит от прокуро­ров районов и городов. При проведении проверок они устанав­ливают различные аномалии в содержании нормативных актов, направляют вышестоящим прокурорам представления о приня­тии необходимых мер по совершенствованию правового регули­рования. Если же устанавливается несовершенство норматив­ных актов, принятых органами местного самоуправления, то прокуроры районов, городов вправе обращаться к последним с предложениями об отмене, изменении или дополнении подоб­ных актов (п. 2 ст. 8).

Внутренняя сторона принципа законности касается отноше­ний прокуроров к своим собственным действиям. Надзирая за исполнением законов различными государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями, органы проку­ратуры в первую очередь сами обязаны строго руководствовать­ся оными, их действия должны быть правомерными. Необходи­мо иметь в виду, что прокурорский надзор — деятельность правоприменительная, обладающая своей спецификой: прокуроры, толкуя и применяя нормы права, не сами принимают реше­ния по возникающим вопросам, а обращаются с соответствую­щими требованиями к уполномоченным на то органам. Прин­цип законности возлагает на прокуроров повышенную ответст­венность за правомерность совершаемых ими действий, за принятие ими правовых актов. При необоснованности требова­ний создаются условия для совершения нарушений законности со стороны органа, к которому обращается прокурор. Как по­казывает практика, прокуроры порой допускают ошибки, кото­рые не всегда обнаруживаются компетентными органами, в ре­зультате чего выносятся незаконные решения. Причина в том, что эти ошибки специфические, профессиональные, прикры­тые юридической аргументацией. Срабатывает также психоло­гический фактор: доверие к прокурору как специалисту в об­ласти права, защищающему не свои интересы, а других лиц или государства.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъяв­ляемых к прокурорам. Они обязаны:

а) глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения;

б) полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений;

в) правильно квалифицировать выявленные нарушения за­конности, что позволит определить все связанные с ними пра­вовые последствия;

г) применять действенные меры по устранению правонару­шений, причин, условий, способствующих их совершению;

д) осуществлять  контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выде­ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст­вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициатив­ность прокурорского надзора не может считаться самостоятель­ным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности.

В связи с изменениями характера складывающихся в нашем обществе отношений инициативность прокурорского надзора существенно ограничена. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации указано: «Проверки исполнения зако­нов должны проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требую­щих принятия мер прокурором». Безусловно, прокурорский надзор призван быть результативным, эффективным. Такая эффективность возможна лишь при условии, что проверки бу­дут проводиться в тех органах и организациях, где по имею­щимся в прокуратурах данным допускаются нарушения закон­ности. Но нельзя рассчитывать на случайность поступления подобных сведений. Прокуроры обязаны проявлять активность в их собирании и получении. В каждой прокуратуре надлежит создать квалифицированную информационную службу, которая должна систематически истребовать сведения о соблюдении либо несоблюдении законности от различных компетентных органов, учреждений, предприятий, организаций. Что касается проверки полученных сведений, прокуроры вправе при необхо­димости поручать ее соответствующим органам надзора и кон­троля или осуществлять самостоятельно. В условиях правовой неурядицы прокурорский надзор не должен быть пассивным. Указанное ограничение касается только одной отрасли — обще­го надзора, в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурорами инициативы нет.