§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора

Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они пред­определяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпеча­ток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть про­курорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих ее деятель­ность. Прежде чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и качествами дол­жен обладать. Первоначально принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре Российской Федерации и других законо­дательных актах. Данные нормы права реализуются в организа­ции прокурорской системы и ее функционировании.

Таким образом, принципы прокурорского надзора — это руко­водящие начала, взятые законодателем за основу правового ре­гулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокура­турой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выпол­нить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей. При учреждении прокура­туры в 1922 г. разгорелась острая дискуссия по поводу того, должна ли она подчиняться только центру, или только местным органам власти, либо находиться в двойном подчинении. С уче­том целевого назначения прокуратуры вопрос решился в пользу центра, двойное подчинение было отвергнуто как угрожающее целостности Российского государства.

Как уже отмечалось, целями и задачами прокуратуры явля­ются обеспечение верховенства закона, единства законности, за­щита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако­ном интересов общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.

В литературе в качестве одного из принципов указан демо­кратизм. Это не совсем верно. Демократия — власть народа, она свойственна деятельности всех видов государственных орга­нов, в том числе прокурорских. Все принципы их деятельности демократические и иными быть не могут.

В соответствии с целевым назначением прокурорский над­зор — деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые.

Общеорганизационные — принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов (в том числе про­курорских). К ним прежде всего относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законо­дательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться за­конами, подзаконными актами.

В связи с переходом к рыночным отношениям и утвержде­нием демократии актуальность приобретает принцип гласности, суть которого заключается в осведомлении населения о рабо­те различных органов государства, включая прокуратуру. Глас­ность имеет два аспекта. Первый — активное воздействие на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нем отношений. Применительно к прокуратуре гласность — действенный способ правового воспитания населения. Второй — контроль народа за работой органов государства. Получая информацию, граждане дают оценку деятельности госорганов, выявляя как достоинства, так и недостатки. И соответственно реагируют. Таким образом, гласность — средство совершенствования дея­тельности государственных органов.

Но гласность небезгранична. При определенных случаях она может нанести значительный вред государству, обществу, от­дельным предприятиям, гражданам. В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а равно о государственной или иной охраняемой законом тайны. Иными словами, недопустимо разглашение сведений, касаю­щихся сферы личной жизни граждан, коммерческой, государ­ственной тайны, хода расследования.

В этом же Законе в качестве самостоятельного указывается принцип информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законнос­ти в регионе. Но такое предписание не совсем определенно, ибо информирование населения и государственных органов о состо­янии законности в регионе есть не что иное, как проявление принципа гласности. Но цель предоставления такой информа­ции — привлечение их к участию в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. На основе полученных дан­ных государственные органы разрабатывают и реализуют соот­ветствующие мероприятия. В ст. 4 Закона о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. в качестве принципа деятельности проку­ратуры указывалось взаимодействие с органами представитель­ной и исполнительной власти, общественными организациями, трудовыми коллективами. В настоящее время в условиях роста преступности и других правонарушений такое взаимодействие практически оправданно, ибо позволяет вести совместную борь­бу с ними, следовательно, должно быть признано принципом прокурорского надзора.

Принцип провозглашения равенства всех органов, организаций и лиц перед законом в Законе о прокуратуре Российской Феде­рации прямого отражения не нашел, но о нем можно говорить как о принципе деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских), поскольку им определяется отношение последних к требованиям норм права. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не вправе оказывать какое-либо предпочтение одним субъектам и ограничивать правовой статус других. Демократизм нашего государст­ва предполагает равенство всех граждан независимо от возраста, пола, национальной и расовой принадлежности, вероисповедания перед законом, судом, прокуратурой, другими государст­венными органами. Их права и охраняемые законом интересы защищаются в равной мере.

При привлечении граждан к ответственности за совершен­ные нарушения законности учитываются только тяжесть содеянного, наступившие последствия, форма вины, обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения. Расовая или национальная дискриминация, введение ограничений по мотивам различных мировоззрений, вероисповеданий недопустимы. Строгое претворение в жизнь указанного руководящего начала приобретает особую значимость в условиях обострения межнациональных отношений. Утверждение мира в обществе возмож­но лишь при условии прекращения преследований по признаку национальной принадлежности.

Прокуратура как часть государственного аппарата характе­ризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских орга­нов, единство прокурорского надзора, централизм, единонача­лие. Разумеется, в определенной мере данные принципы харак­терны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости — для деятельности судов, единоначалия — для органов государственной власти, управле­ния). Но особенно действенны они применительно к осущест­влению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Некоторые авторы к группе специальных принципов отно­сят также публичность и универсальность прокурорского над­зора. Обычно публичность трактуется как синоним гласности, открытости. Между тем указанные авторы истолковывают ее как «обязанность прокурора в той или иной форме отреагировать на факт правонарушения». Общеизвестно, что реагирова­ние на нарушения законности есть составная часть прокурор­ского надзора, а часть не может быть принципом.

Вряд ли оправданно также говорить об универсальности прокурорского надзора как о его принципе. Действительно, границы прокурорского надзора очень обширны — он призван обеспечивать исполнение законодательства на всей терри­тории РФ и распространяется на широкий круг субъектов, обязанных исполнять законы. Но это не принцип прокурор­ского надзора, а сфера его проявления, в которую входят различные регулируемые правом общественные отношения, а значит, универсальность принципом прокурорского надзора быть не может.

Обосновывается в литературе и такой принцип, как приня­тие прокурорами мер по выявлению и своевременному устране­нию любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Однако данное по­ложение нельзя считать принципом организации и деятельно­сти прокуратуры, ибо принцип обычно отражает какую-либо одну особенность отрасли права и определенного вида деятель­ности государственных органов. Приведенное же положение от­ражает по существу все содержание прокурорского надзора.

Наконец, выделим еще одну группу принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в опре­деленной степени влияющих на его организацию. Это отрасле­вые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Может показаться парадоксальным на фоне рассуждений о не­зависимости прокуратуры утверждение, что принципы деятель­ности субъектов, за исполнением законов которыми осуще­ствляется прокурорский надзор, становятся принципами пос­леднего. Но в этом-то и проявляется специфика надзорных функций, ибо они отражают особенности деятельности указан­ных органов. Прокуроры, надзирая за работой органов государ­ственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и уп­равления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение воз­ложенных на них функций. Таким образом, принципы деятель­ности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Например, одним из принципов уголовного судопроизводст­ва является всесторонность, полнота и объективность установ­ления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к сле­дователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к проку­рору (ст. 20 УПК РФ). Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 Закона о прокуратуре Российской Федерации отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия про­курора связываются с принципами, определяющими производ­ство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле — уголовного судопроизводства вообще, т. е. последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в со­ответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принци­пом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в касса­ционном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказыва­ют влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализа­ция их подчиняется тому режиму, в котором происходит рас­смотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, со­гласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем про­цессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 ГПК РФ).

В значительной степени влияет на осуществление надзор­ных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Ис­тец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен ука­пать факты, его обосновывающие, назвать и представить дока­зательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип рав­ноправия сторон. Истцу и ответчику предоставляются анало­гичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип несколько нару­шен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем ответчик по защите против предъявленных к нему требо­ваний. В соответствии со ст. 187 ГПК РФ прокурор, обратив­шийся в суд с иском, по окончании судебных прений дает за­ключение по существу гражданского дела. Ответчик же не имеет права высказывать суду свои возражения по поводу содержа­щихся в нем доводов. В соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению, необо­снованны, но ему такое право не предоставлено. Здесь еще необходимо отметить, что прокурор может давать заключения лишь по делам, возбужденным по инициативе заинтересован­ных лиц.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность раз­личных органов власти и управления, влияют и на осуществле­ние прокурорского надзора за исполнением ими законов.