§ 7. Разграничение компетенции Российской федерации и субъектов в ее составе в сфере законодательства об административной ответственности
Конституция РФ предусматривает три разновидности государственно-властных полномочий: федеральных, совместного ведения Российской Федерации (далее - РФ, Федерация) и субъектов в ее составе, субъектов Федерации. Помимо упомянутых групп государственно-властных полномочий выделяются и полномочия муниципальных органов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Российская Федерация, субъекты в ее составе и муниципальные образования не наделены правомочиями юридического лица, их права и обязанности осуществляются государственными органами и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 124, ст. 125 ГК). В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения, что означает выделение двух групп прав и обязанностей - полномочий Российской Федерации и субъектов в ее составе (ст. 73 Конституции РФ).
В отличие от Конституции РФ КоАП предусмотрено четыре группы полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, отнесенных к ведению Союза ССР, РСФСР, АССР и местных государственных органов (ст. 3-6 КоАП). Несмотря на явный
>>>51>>>
анахронизм предписаний КоАП, они не отменены, даже невзирая на прекращение деятельности государств, государственных и иных образований, упомянутых в Кодексе: последние изменения в ст. 3 КоАП «Компетенция Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях» были внесены Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. № 12-ФЗ, при этом в тексте статьи было сохранено название государства - СССР.
Соотношение конституционных предписаний и устаревших норм КоАП о разграничении компетенции в области законодательства об административных правонарушений позволяет сделать вывод о наличии полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по разработке и осуществлению законодательства и полномочий муниципальных органов, реализующих указанные предписания.
В процессе реализации законодательства об административных правонарушениях органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, детализирующие порядок применения административных санкций, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.
В обобщающем виде полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в сфере разработки и реализации законодательства об административных правонарушениях представлены в следующей таблице:
Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения
Полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Полномочия муниципальных органов
Полномочия, указанные в ст. 3 КоАП.
Полномочия, указанные в ст. 4, 5 КоАП.
Полномочия, указанные в ст. 6 КоАП.
Порядок реализации полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения, определен ч. 2 ст. 76 Конституции РФ и детализирован Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
В данной сфере предусмотрено принятие двух видов федеральных законов: а) определяющих общие принципы правового регулирования и б) регламентирующих реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Первая разновидность федеральных законов рег-
'СЗРФ. 1999. №26. Ст. 3176.
>>>52>>>
ламентирует основы разработки и осуществления полномочий Федерации и субъектов в ее составе, а также общие принципы осуществления муниципальными органами законодательства об административных правонарушениях. Вторая группа федеральных законов определяет порядок реализации федеральными государственными органами полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Указанные выше разновидности федеральных законов пока еще не приняты. До вступления в силу федеральных законов по вопросам, отнесенным к совместному ведению, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После вступления в силу федеральных законов законы и иные нормативные акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ними.
Следует обратить внимание на толкование гл. II упомянутого Федерального закона от 24 июня 1999 г., ст. 12 которой определяет две разновидности законодательных действий: 1) до принятия федеральных законов и 2) после их принятия. Однако совершенно очевидно, что принятие Государственной Думой федерального закона не означает действенности его предписаний, реальные правовые последствия наступают после подписания главой государства закона и его последующим вступлением в силу. С принятием федерального закона Государственной Думой связаны только особенности законотворчества: передача закона для одобрения в Совет Федерации, а также последующие действия участников законодательного процесса (отклонение закона Советом Федерации, преодоление «вето» при повторном голосовании в Государственной Думе и др.).
Детализация муниципальными органами федеральных законов и законов субъектов Федерации означает принятие следующих разновидностей нормативных актов, устанавливающих правила, за нарушение которых наступает административная ответственность. К ним относятся правила пользования животным миром (в том числе правила охоты и рыболовства); ветеринарно-санитарные правила (например, правила по карантину животных); правила благоустройства городов и других населенных пунктов; правила торговли на рынках и эксплуатации судов на внутренних водных путях.
Таким образом, разработка подавляющего большинства бланкетных предписаний, предусмотренных КоАП, осуществляется федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации. Разработка муниципальными органами правил, за нарушение которых применяются административные санкции, представляет собой исключение. КоАП предусматривает административную ответственность за противоправные деяния, выражающиеся в нарушении требований или предписаний государственных органов (см., например, ст. 602, 605, 76, 82
>>>53>>>
КоАП), а также в иных действиях. Особенности подобных проступков в том, что правила, инструкции и другие виды отсылочных предписаний представляют собой разновидности подзаконных нормативных актов, однако в отдельных случаях правила определяются федеральными законами (например, санитарно-противоэпидемические правила) и законами субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты, устанавливающие административную ответственность за проступки в сферах охраны общественного порядка, предотвращения и ликвидации последствий эпидемий, стихийных бедствий, а также за нарушение ветеринарно-санитарных правил.
Муниципальное регулирование осуществляется на основе законодательных актов Российской Федерации или субъектов Федерации. Как правило, органы местного самоуправления предусматривают административные санкции за деяния, не предусмотренные КоАП (например, принимают решения, предусматривающие административную ответственность за нарушения общественного порядка в тех случаях, когда соответствующие проступки КоАП не определены).
Полномочия Российской Федерации в сфере законодательства об административной ответственности в обобщающем виде указаны в абз. 3 ст. 3 КоАП. К ним относят установление административной ответственности за нарушение правил пограничного режима, эксплуатации федеральных энергетических систем, федеральных объектов транспорта и т.п. Правила, разработка которых ныне отнесена к ведению федеральных органов, обусловлены полномочиями Российской Федерации, указанными в ст. 71 Конституции РФ, среди них: правила воинского учета; правила оборота оружия, боеприпасов, военной техники; правила валютного, таможенного регулирования и др. (ср. ст. 3 КоАП и ст. 71 Конституции РФ).
Полномочия субъектов Федерации в рассматриваемой сфере состоят из трех основных групп: а) самостоятельное определение видов проступков по полномочиям, не указанным в ст. 71, 72 Конституции РФ; б) определение видов проступков, посягающих на региональные полномочия (в случае их определения в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий); в) определение основ компетенции муниципальных органов в сфере административной ответственности.
Некоторые полномочия, осуществляемые региональными органами, совпадают с полномочиями муниципальных органов. Среди них -определение видов проступков, посягающих на общественный порядок, в тех случаях, когда они не определены КоАП. Данное обстоятельство обусловлено спецификой деятельности органов внутренних дел (ОВД),
>>>54>>>
прежде всего милиции, общественной безопасности, ответственных за охрану общественного порядка. Входящая в их состав муниципальная милиция финансируется за счет средств различных источников, в том числе региональных и муниципальных бюджетов. Очевидно, что предупреждение и пресечение проступков, посягающих на общественный порядок, невозможно без согласованных действий региональных и муниципальных ОВД. К совместным полномочиям региональных и муниципальных органов относится установление правил, за нарушение которых наступает административная ответственность по ст. 85, 101, 1112, ПІ4, 112і, 144 и 149 КоАП. Совпадение полномочий в данных сферах предопределяет и разграничение прав и обязанностей регионов и муниципальных образований: к ведению субъектов Федерации отнесено установление порядка введения административной ответственности органами местного самоуправления. Предотвращение и пресечение преступлений возможно на основах жесткой централизации: в отличие от законодательства об административных правонарушениях, состоящего из федеральных и региональных актов (кроме того принимаются и муниципальные акты), разработка уголовного законодательства отнесена к исключительному ведению Федерации.
Перераспределение полномочий в сфере административной ответственности не допускается: данные полномочия отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе и не подлежат передаче либо исключению в полном объеме. Легитимной возможностью перераспределения полномочий являются делегирование отдельных прав и обязанностей в форме соглашения между органами исполнительной власти либо разграничение полномочий. Предметом делегирования могут быть только полномочия, отнесенные к совместному ведению, принятие соответствующего соглашения возможно, только если это предусмотрено федеральным законом или договором. Различия договоров и соглашений обусловлены субъектами и предметом договорных отношений: например, делегирование части полномочий, а также их материально-финансовое обеспечение могут быть регламентированы договором, но не соглашением.
Субъектами договоров могут быть любые государственные органы, участниками соглашений являются только федеральные и региональные органы исполнительной власти. Таким образом, стороны договоров и соглашений должны быть представлены различными видами госорганов, передача части полномочий одного федерального органа другому федеральному органу исключается, то же относится и к органам субъектов Федерации.
>>>55>>>
Участие государственных органов в процессе разработки и принятия договоров и соглашений отличается от процедуры промульгации: эти акты подписываются уполномоченными должностными лицами (от Российской Федерации договор подписывает только глава государства, от субъекта Федерации договор может быть подписан несколькими уполномоченными лицами, например, президентом республики и председателем правительства, высшими должностными лицами исполнительной власти других субъектов Федерации и т.п.).
Федеральные органы исполнительной власти представляют свои замечания по проекту договора/соглашения.
Превентивная стадия договорных отношений заключена в обеспечении необходимых процессуальных действий, предшествующих подписанию договора/соглашения. В обобщающем виде она представлена в следующей таблице:
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
Соглашение о делегировании части полномочий совместного ведения
1. Принятие Президентом РФ указа, определяющего порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора.
1 . Принятие Президентом РФ указа, определяющего порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов соглашения.
2. Предварительная экспертиза договора федеральными и региональными государственными органами.
2. Предварительная экспертиза соглашения федеральным и региональными государственными органами.
3. Предварительное рассмотрение договора законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации и Советом Федерации.
3. Одобрение или отклонение Правительством РФ проекта соглашения.
4. Одобрение или отклонение договора указанными государственными органами.
>>>56>>>
Как это следует из приведенной выше таблицы, процессуальные действия, предшествующие подписанию договора, во многом совпадают, различия заключаются в юридических последствиях одобрения или отклонения договора/соглашения уполномоченными государственными органами. Правовой акт Совета Федерации или законодательного (представительного) регионального органа имеет рекомендательный характер и может быть учтен главой государства при решении вопроса о подписании договора. Одобрение или отклонение проекта соглашения федеральным Правительством является окончательным и может быть оспорено только Президентом России: глава государства вправе отменить соответствующее постановление Правительства РФ в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Это решение главы государства может быть отменено только в случае его признания противоречащим Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Рассмотрению в Конституционном Суде подлежат вступившие в силу соглашения либо постановления федерального Правительства об отклонении соответствующего проекта1.
Форму правовых актов, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ, в вышеуказанных случаях можно установить при толковании Федерального закона от 24 июня 1999 г. Проект отклоняется или одобряется Правительством РФ как коллегиальным органом исполнительной власти, соответствующее решение является нормативным актом и может быть принято только в форме постановления. Юридическая сила указов главы государства в отличие от постановлений Правительства РФ точно не определена, однако прогностические особенности решения Президента РФ об отмене постановления Правительства РФ свидетельствуют о целесообразности принятия именно указа.
Процедурная стадия договорных отношений выявляет особенности процессуальных действий государственных органов или уполномоченных должностных лиц на этапе от промульгации договора/соглашения до его вступления в силу. Это представлено в следующей таблице:
1 Соглашение прямо или косвенно регламентирует только общественные отношения, обусловленные делегированием части полномочий. В отличие от этого предметом договора является разграничение предметов совместного ведения на федеральные и региональные полномочия (см. ст. 6,7, 17, 18 Федерального закона от 24июня1999г.№119-ФЗ).
>>>57>>>
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
Соглашение о делегировании части полномочий
1. Подписание договора главой государства и должностным лицом (лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Российской Федерации на подписание договора.
1 . Подписание руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и уполномоченным должностным лицом субъекта Российской Федерации соглашения, проект которого был одобрен федеральным Правительством.
2. Официальное опубликование договора.
2. Официальное опубликование соглашения.
3. Вступление в силу договора по истечении десяти дней после его официального опубликования.
3. Вступление соглашения в силу по истечении десяти дней после его официального опубликования.
Абсолютная идентичность процессуальных действий свойственна только процедурной стадии. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ определены только сроки вступления в силу договора/соглашения, но не официального опубликования. Статья 26 Федерального закона от 24 июня 1999 г. не указывает статус должностного лица, уполномоченного субъектом Федерации на подписание договора, однако особенности правового положения соглашения свидетельствуют о принадлежности такого лица к исполнительной власти.
Исполнительная стадия затрагивает все следующие стадии договорного процесса после вступления в силу договора/соглашения. К ним относятся: 1) коллизионное регулирование; 2) внесение изменений и дополнений в договор/соглашение; 3) прекращение действия договора/соглашения. Порядок прекращения действия договора/соглашения не определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г.: он может быть указан в тексте подписанного акта. Обязательства договора/соглашения прекращаются после истечения сроков действия акта (обычно они указаны в тексте) либо на основе решения суда.
Коллизионное регулирование охватывает следующие последовательные этапы рассмотрения споров:
а) согласительные процедуры, представляющие собой первичную стадию разрешения коллизий. В досудебном разбирательстве участвуют представители государственных органов, уполномоченные сторонами;
б) разрешение разногласий Президентом РФ, представляющее собой следующую стадию досудебного разбирательства. При недостижении согласованного решения споры по поводу исполнения договоров/согла-
>>>58>>>
шений разрешаются Конституционным Судом РФ, судами обшей юрисдикции или арбитражными судами.
Таким образом, часть полномочий федеральных органов исполнительной власти может быть передана соответствующим региональным органам на основе соглашения, однако до его вступления в силу в Федеральном законе или договоре должно быть определено содержание федеральных и региональных полномочий.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 31 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. >