ВВЕДЕНИЕ

Развитию административно-правовой науки в советский и постсоциалистический периоды свойственна приверженность к устоявшимся методологическим построениям. Те же тенденции присущи и преподавательской деятельности: в науке и преподавании преобладал традиционализм, в теории и практике доминировали неизменные концепции.

Вехой в развитии административной науки явилось введение в некоторых юридических высших учебных заведениях общеобязательного учебного курса «Административная ответственность». Тем самым была предпринята попытка внедрения прагматичных основ научного знания, содействующих изучению единственного кодифицированного источника административно-правовой науки.

Изложение основополагающих теоретических постулатов в настоящем учебнике предшествует рассмотрению действующего законодательства об административной ответственности. В Общей части доминирует историко-правовой метод, особое внимание уделено корреляции проступков и преступлений в российском праве, изучению основополагающих кодифицированных актов: Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г., Уголовного уложения 1903 г., их соотношений с систематизированным сводом российского законодательства «о маловажных проступках» - Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1864 г.). Как явствует из Уложения о наказаниях и Устава, российское право рубежа XIX - XX вв. различало категории «преступление» и «проступок»: дифференциация этих понятий наблюдается в Уложении 1885 г., тогда как в Уставе 1864 г. употребляется только категория «проступок». Тем самым Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, является прообразом действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. (далее - КоАП). Большинство наказаний Устава 1864 г. тождественны действующим административным взысканиям, среди них: штраф, наказания, ограничивающие свободу, и др.

Сравнительно-правовой анализ дореволюционного российского законодательства о проступках и действующих нормативных актов свидетельствует о гуманном подходе тогдашнего российского законодателя к решению этих проблем: так, к ведению мировой юстиции были отнесены кражи при цене похищенного имущества до 300 рублей - в действующем праве соответствующий критерий, разграничивающий проступок и пре-

>>>6>>>

ступление, несоизмеримо более суров (минимальный размер оплаты труда, установленный законом).

В Общей части курса раскрывается соотношение понятий «административное правонарушение» и «административная ответственность», рассматриваются виды административных взысканий, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за административные правонарушения.

Сложность изучения разделов Общей части учебного курса заключается в анахронизме понятий и категорий КоАП, многие из которых не соответствуют реалиям действующей правовой системы. При этом не столь существенны упоминания в КоАП об упраздненных государственных и административно-территориальных образованиях (см., например, ст. 1 - 9), гораздо важнее уяснить регламентацию имущественных взысканий в административном и гражданском праве. Действующее законодательство в этой части изобилует многочисленными противоречиями — например, среди органов, управомоченных налагать имущественные, административные санкции в виде штрафа, возмездного изъятия и конфискации предмета, преобладают органы исполнительной власти. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК) различает конфискацию по решению суда и внесудебную конфискацию (ст. 243), тогда как ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации предусматривает применение имущественных санкций только по решению суда.

Гражданским правом предусмотрено семь разновидностей принудительного изъятия имущества у собственника, однако возмездное изъятие предмета предусмотрено только КоАП. По своим внешним признакам возмездное изъятие схоже с реквизицией, однако в отличие от последней возмездное изъятие представляет собой санкцию за правонарушение, тогда как при реквизиции имущество отчуждается у добросовестного собственника с выплатой его стоимости. При наложении административного взыскания в виде возмездного изъятия бывшему собственнику возвращается лишь часть стоимости изъятого имущества, за вычетом средств, связанных с реализацией.

Крайне противоречив также и статус административного взыскания в виде лишения специального права. КоАП предусмотрено только три разновидности соответствующей санкции, при этом ГК не урегулирован порядок приостановления и аннулирования лицензии на осуществление отдельных видов деятельности юридическими и физическими лицами, предусмотренный некодифицированным законодательством.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство относится к предметам совместного ведения, что предполагает возможность конкретизации федеральной и региональной состав-

>>>7>>>

ляющих предметов совместного ведения в договорах, заключаемых между государственными органами Российской Федерации и госорганами субъектов Федерации. После заключения такого договора возможно делегирование части полномочий федеральному или региональному органу исполнительной власти на основе специального соглашения. Таким образом, в Общей части данного курса необходимо было уделить определенное внимание разновидностям административных договоров - договорам и соглашениям о разграничении предметов совместного ведения и последующем делегировании полномочий. В отличие от гражданско-правовых договоров административные договоры предназначены для урегулирования публично-правовых, в том числе и имущественных, отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой.

Одна из наиболее актуальных проблем курса - соотношении ответственности по административному праву с другими видами юридической ответственности. Гражданским правом не регулируются имущественные отношения, возникновение, изменение или прекращение которых обусловлены властными полномочиями государственных органов. К ним относятся все общественные отношения, урегулированные КоАП, прежде всего связанные с наложением имущественных взысканий: штрафа, возмездного изъятия и конфискации предмета, а также исправительных работ - особой разновидности «длящегося денежного взыскания». Административным правом регламентируются и соответствующие процессуальные действия, в том числе и производство по исполнению постановления о наложении административного взыскания в части возмещения имущественного ущерба.

В разделе, посвященном исполнительному производству, рассматривается также и особая его разновидность, косвенно связанная с производством по исполнению постановлений о наложении административных взысканий, - процессуальные действия по возмещению имущественного ущерба и морального вреда. Денежная компенсация морального вреда регулируется ГК, действующим КоАП она не предусмотрена. При этом необходимо принимать во внимание положения ГК, согласно которым моральный вред может быть компенсирован при наложении взысканий в виде административного ареста или исправительных работ (см. ст. 1100).

В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют органы государственной власти Российской Федерации, региональные государственные органы, а также негосударственные органы административной юрисдикции, в том числе исполнительно-распорядительные муниципальные органы и специализированные органы при местных администрациях. Наложение административных взысканий, представляя собой разновидность государственного принужде-

>>>8>>>

ния, осуществляется главным образом негосударственными (муниципальными) органами.

Особенная часть настоящего учебника подразделяется на главы, в которых анализируются состав административных проступков КоАП и процессуальный раздел, соответствующий проблематике гл. 15-32 КоАП, посвященных производству по делам об административных правонарушениях. Здесь же рассматриваются все виды источников, как кодифицированные, так и рассредоточенные в многочисленных законах и подзаконных актах; при этом применяется традиционный догматический метод анализа состава административного проступка.

Одна из актуальных проблем курса - соотношение правонарушений по административному и уголовному праву. В главах Особенной части подробно рассматриваются критерии разграничения проступков и преступлений, виды наказаний, налагаемых на физических и юридических лиц.

Категорийный аппарат учебника основан на различных источниках. Такой подход необходим в тех случаях, когда КоАП лишь упоминает о понятии, а соответствующие дефиниции представлены в других нормативных актах. В частности, дефиниция должностного лица дается по Уголовному кодексу Российской Федерации (далее - УК) с учетом двух разновидностей определения, представленных в ст. 201 и 245 УК (в примечаниях к статьям); также учтены различия в понятиях невменяемости по КоАП и УК.

Учебник базируется на опыте научной и преподавательской деятельности автора, прежде всего на преподавании курсов административного права и административной ответственности в Московской государственной юридической академии.

>>>9>>>

Общая часть

>>>10>>>