§ 1. Общие понятия об ответственности по административному праву

Административная ответственность представляет собой особую разновидность юридической ответственности. Среди ее характерных особенностей можно выделить следующие:

1)  административная ответственность налагается за правонарушения,  не  представляющие высокой  степени общественной  опасности. Вследствие этого карательные санкции государства за такие противоправные деяния именуются административными проступками (правонарушениями), в отличие от них преступления представляют несоизмеримо более высокую степень опасности для общественных и частноправовых интересов;

2)  ответственность по административному праву всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица. В возникающих правоотношениях всегда участвуют субъекты публично-правовой сферы (области общегосударственных интересов) - органы исполнительной власти и наделенные ее полномочиями должностные лица. Все виды правовой ответственности налагаются органами (должностными лицами) государства, однако одним из участников административного правоотношения всегда является орган исполнительной власти или исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (муниципальный орган);

3)  административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частноправовых интересов.

Безопасность государства подразделяется на национальную, экономическую, экологическую, информационную и др. Вследствие этого административные правонарушения в этих сферах прежде всего посягают на публично-правовые интересы государства. Доминирующим началом санкций за административные проступки является нанесение ущерба в сфере государственной безопасности. Вследствие этого более половины составов административных проступков, закрепленных Особенной ча-

>>>11>>>

стью КоАП, прямо или опосредованно затрагивают сферу публично-правовых интересов. Например, гл. 5 Особенной части КоАП, носящая название «Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения», содержит 13 составов правонарушений (т.е. почти 2/3 всех составов, предусмотренных данной главой), затрагивающих пассивные и активные избирательные права граждан. Таким образом, основной целью регламентации мер административной ответственности в данном случае являются общегосударственные интересы, а именно -легитимное создание государственных или муниципальных органов.

Остальные правонарушения, упоминаемые в данной главе, также содержат общественно опасные признаки нанесения ущерба не только личности, но и государству (например, в ст. 42 и 43 предусматривается ответственность за нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил, в ст. 45 - за сокрытие источника заражения венерической болезнью и др.).

Другие девять глав Особенной части КоАП также по преимуществу регламентируют правонарушения, предусматривающие ответственность в сфере общегосударственных интересов.

Административные санкции как разновидность государственного принуждения присущи любой форме государственного устройства и развиваются в зависимости от эволюции государства от одной общественно-экономической формации к другой.

Административная ответственность как разновидность санкций в публично-правовой сфере получила свое развитие еще в античном праве. Категория римского права administratio («управление») относилась в основном к сфере регламентации имущественных отношений. Однако в римском праве употреблялись административно-правовые понятия, получившие развитие во многих национальных системах, в том числе в отечественном праве, включая и КоАП. Например, одно из значений слова noxia - противоправное действие, приведшее к ущербу. В римском праве также был разработан институт санкций за правонарушение, в том числе и административное, например exactio (от exigere - требовать, взыскивать) (взыскание через суд). Многие из административных взысканий в действующем праве были рецепированы из римского права. Категория confiscatio означала безвозмездное изъятие имущества, однако иногда слово confiscatio употреблялось не в значении санкции за противоправное действие, а в смысле, идентичном понятию requisitio - санкция, в соответствии с которой имущество скрывающегося обвиняемого поступало в доход государства. Однако в действующем КоАП категория «реквизиция» не употребляется в смысле санкции за административный проступок- данное понятие присуще отечественному гражданскому праву.

>>>12>>>

Штраф (poena pecuniaria) рассматривался в римском праве, так же как и в отечественном, в качестве административной санкции - разновидности денежного взыскания, поступающего в доход государства (т.е. в госбюджет) и налагаемого магистратом (т.е. уполномоченным государством должностным лицом, в республиканском Риме он именовался administra-tores republicae nostrae), наделенным властными полномочиями (coercitio, т.е. «правом наказывать»). Характерно, что в римском праве штрафные санкции в некоторых случаях вводились специальными законами, так же, впрочем, как и в отечественной правовой системе; к таковым относятся санкции по закону Августа (lex Julia) за подкуп избирателей (ambitus, 18 г. до н.э.), за изменение межевых знаков (lex agraria, 111 г. до н.э.) и многие другие. Соответствующим образом римское право отграничивало проступки (в случае ambitus), за которые налагались штрафные взыскания, от преступлений (crimina), всегда устанавливаемых законом. Лицам, наделенным государством властными полномочиями (praefectus), было свойственно разграничение административных функций; многие из этих лиц были наделены полномочиями административного принуждения, включая применение мер пресечения и наложения административных взысканий (praefectus urbis, praefectus juri dicundo, praefectus legionis - в армии и на флоте; praefectus praetorio и многие другие). Применение мер административной ответственности в республиканском Риме было построено на особом институте магистратур - magistratus, и все должностные лица, наделенные полномочиями административного принуждения, занимали особый статус в системе магистратур.

Важнейшим предназначением, одной из функций административной ответственности является ее превентивная (предупредительная) функция, побуждающая юридических и физических лиц к соблюдению законодательства. В основе этого - моральное воздействие на субъект правоотношения, предотвращающее противоправную акцию.

Предупреждение противоправного бездействия также необходимо рассматривать в качестве нравственной акции, цель которой - создать необходимые этические предпосылки, способные предупредить нарушение административно-правовой нормы. Учитывая распространенность административных правонарушений в отличие от преступлений, следует признать, что применение превентивных методов воздействия наиболее эффективно.

Альтернативная функция ответственности по административному праву проявляется прежде всего в общегосударственных интересах. Любое государство объективно заинтересовано в правовой регламентации особых карательных методов, не сопряженных с применением к гражданам (подданным) и юридическим лицам специальных мер физи-

>>>13>>>

ческого или психического принуждения, свойственных уголовному преследованию.

Не менее важна, чем вышеперечисленные, ограничительная функция административно-правовой ответственности. Во многих случаях цель введения административных санкций заключена в создании предпосылок ограничения последствий вреда возможного правонарушения. К таковым относятся некоторые из административных взысканий, например, все три вида лишения специального права, административный арест, административное выдворение. Однако в отличие от вышеуказанных функций применение ограничительной функции не всегда эффективно. Так, устное предупреждение или отдельные виды административных штрафов не всегда содействуют ограничению рецидивов совершения административных проступков.

Правозащитная функция заключена в создании специального правового механизма, способного оградить частноправовые интересы граждан от властного произвола государственных органов.

Применение любых мер административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав граждан (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ), но подобные ограничения возможны лишь в случаях, указанных в Конституции (в данном случае их перечень определен в указанной выше конституционной норме).

Необходимость правовой регламентации конституционных ограничений в форме федерального закона также предусмотрена (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), однако в настоящее время административные ограничения регламентированы не федеральным законом, как это предусмотрено конституционной нормой, а принятым в июне 1984 г. Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Характерно, что в некоторых изданиях, не имеющих статуса официальной публикации текста законов, явочным порядком вводится незаконное наименование кодифицированного свода норм об административной ответственности (см., например, Кодекс об административных правонарушениях, опубликованный агентством «Бизнес-информ».). Таким образом, правовая регламентация норм об административной ответственности не соответствует положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Правозащитная функция КоАП как свода норм, устанавливающих административную ответственность, проявляется и в законодательной регламентации мер административного пресечения (административного задержания, его сроков, личного досмотра и др.), а также мер административных взысканий (ст. 24 КоАП).

Другая цель правозащитных функций - в законодательной регламентации мер административного принуждения, применение которых невоз-

>>>14>>>

можно в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ; в действующем КоАП этот порядок еще не урегулирован.

Меры административной ответственности, налагаемые в судебном порядке, представляют собой разновидность судебных функций и осуществляются в процессе административного судопроизводства. Эта форма осуществления судебной власти в отличие от конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства организационно не определена национальной правовой системой, поскольку в Российской Федерации, в отличие от многих европейских стран (Франции, Польши и др.), несмотря на наличие административных дел система административных судов отсутствует. В действующей структуре отечественного правосудия высшей судебной инстанцией по административным делам является Верховный Суд Российской Федерации (ст. 126 Конституции РФ), однако многие функции в сфере административного судопроизводства осуществляются и Конституционным Судом Российской Федерации. Так, последним в порядке административного судопроизводства рассматриваются все споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти России и субъектов в ее составе, а также между высшими госорганами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, ответственность по административному праву устанавливается двумя органами судебной власти, однако после создания в России обособленной системы административных судов (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ) многие функции в сфере административного судопроизводства, осуществляемые ныне Верховным и Конституционным судами, будут отнесены к ведению высшего органа административного правосудия.

К исключительному ведению Конституционного Суда Российской Федерации относятся особые разновидности административных дел о соответствии Конституции Российской Федерации, истцами или ответчиками по которым являются глава государства, обе палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае не имеет особого значения содержание искового требования о несоответствии актов указанных органов федеральной Конституции. Даже когда предметом спора будут имущественные права, возникновение, изменение и прекращение которых обусловлено властными исполнительно-распорядительными полномочиями, разрешение спора также отнесено к ведению Конституционного Суда РФ, но не Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ; в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК подобные имущественные отношения гражданским правом не регламентируются.

>>>15>>>

К мерам административной ответственности, устанавливаемой непосредственно решением Конституционного Суда РФ, относятся: 1) утрата силы актов или их отдельных положений, признанных неконституционными; 2) запрещение применять международные договоры Российской федерации, не соответствующие Конституции РФ. Таким образом, к органам, наделенным полномочиями применять меры административной ответственности, относится и Конституционный Суд РФ, что, естественно, не предусмотрено действующим КоАП, принятым в условиях упраздненной конституционной системы.