3.4. Формирование плана деятельности

Цели и задачи позволяют ответить на вопрос: "что должно быть сделано", "какие результаты нам нужно получить". Программирова-

ние или формирование плана будущих действий отвечает на вопрос:

"как", "каким путем" мы будем достигать поставленных целей. Таким образом, программирование - это в сущности процесс принятия решений о будущих действиях: "программирование позволит вам оценивать различные методы достижения целей прежде, чем вы начнете действовать"35.

Специалисты по вопросам планирования указывают на то, что главный, наиболее творческий момент программировашИ заключается в выявлении множества возможностей, методов, путей, способов, стратегий достижения целей, в их оценке с позиции эффективности. Иными словами, процесс программирования заключается в поиске и анализе способов достижения цели, или, говоря языком науки управления, в поиске и анализе альтернатив36.

Когда, например, в планах деятельности органов внутренних дел или подразделений уголовного розыска мы встречаем одни и те же "кочующие" из года в год и из плана в план пункты, которые выдаются за пути решения проблем, мы имеем основание утверждать, что здесь планирование как таковое отсутствует.

Г. Кунц и С. Одонелл отмечают: "Пожалуй, управляющему не мешало бы вспомнить изречение: если кажется, что имеется только один путь к достижению чего-либо, то этот путь скорее всего ошибочен"37.

Нередко, например, решение проблемы кадров видят в простом увеличении штатной численности, не пытаясь оценить эффективность таких альтернатив, как совершенствование структуры органа, перераспределение сил и средств, а также компетенции и ответственности, профессиональное совершенствование и т.д. Именно региональный анализ деятельности (хотя бы по параметрам штатной плотности и загруженности) дает возможность взвесить возможности маневра ресурсами, определить эффективные альтернативы.

Качество принятия решений или выбора альтернативы зависит от целого ряда условий, и многие из которых связаны с возможностями региональных криминологических исследований. Важнейшим из этих условий является знание того, к какому исходу может привести выбор той или иной альтернативы. Это знание является ничем иным, как знанием причинно-следственных связей между действиями, являющимися содержанием выбранной альтернативы, и их результатами.

Следующим условием эффективного программирования деятельности является информированность лиц, осуществляющих выбор мероприятий, о пределах своей компетенции, об объеме реальных или гарантированных ресурсов, которым они могут располагать, а также хорошее знание арсенала методов, средств, подходов и т.п., с помощью которых на деле решаются поставленные задачи. Таким образом, речь идет о знании опытных данных (причем не только в границах личного опыта). В этой связи сама постановка вопроса об изучении, аккумуляция опыта является вопросом исключительной важности.

Можно считать доказанным, что руководители подразделений уголовного розыска, а также непосредственные исполнители ощущают постоянный дефицит информации о так называемом передовом опыте. И в то же время, как это ци кажется парадоксальным, по данным наших исследований, подавляющее большинство практических работников не проявляют интереса к публикациям, в которых отражаются результаты криминологических исследований и дается обобщение передового опыта. Сложившееся положение обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить такие, как низкая эффективность самой формы и анализа передового опыта, отсутствие эффективной организации доведения опыта до адресата и недостатки нормативного регулирования этой работы, отсутствие должного стимулирования применения опыта в планировании, недостатки научно-аналитической работы по обобщению опыта и др.

Выбор альтернатив, путей достижения целей определяются знанием исходов каждой из альтернатив. Но подобное знание есть ни что иное, как знание модели: "действие-исход". Именно от "качества" модели, ее определенности зависит и качество самого управления.    ,

Сложность общества, в структурных элементах которого формируется преступность, не позволяет надеяться на то, что при решении криминологических проблем между альтернативами и их исходами может быть установлена связь полной определенности, когда одной альтернативе соответствует один исход с определенными параметрами. Криминологи неоднократно убеждались в том, что меры, направленные на нейтрализацию влияния какого-либо криминогенного фактора, редко гарантируют стопроцентный успех. Обычно сам исход наступает с какой-либо вероятностью, величина которой зависит от действия неучтенных факторов.

- Роль науки, в частности криминологических исследований, заключается в познании закономерностей детерминации и, тем самым, применительно к проблеме борьбы с преступностью, в снижении неопределенности принимаемых решений по достижению поставленных целей.

К числу обстоятельств, затрудняющих возможность рационального подхода к выбору альтернативы, несомненно, относится тот факт,

что эффективность тех или иных планируемых мер в области борьбы с преступностью очень часто не может быть выражена в конкретных единицах измерения. Как показали исследования, даже такое "радикальное" мероприятие, как увеличение штатной численности, в качестве своего эффекта может иметь явления, непредсказуемые или даже "обратные" планируемым . Все дело в том, по каким критериям определять эффективность. Можно считать почти за правило, что снижение абсолютного уровня преступности в связи с те|Ы или иными мероприятиями редко может служить показателем эффективности этих мер хотя бы уже потому, что преступность имеет свою латентную часть, поэтому увеличение штатов или других ресурсов, наряду с повышением общей результативности работы, очень часто ведет к повышению уровня выявления и регистрации преступности (напомним, что выявление является системой функций органов уголовной юстиции). Поэтому-то статистическим путем эффект от повышения результативности деятельности органов милиции может быть (в настоящее время) выявлен лишь на уровне изменения тяжести структуры преступности.

Для большинства планируемых в органах внутренних дел мероприятий, особенно связанных с функцией выявления преступлений, эффективность может быть оценена путем прямых статистических замеров параметров преступности. Выбор альтернатив должен, как правило, опираться на оценки экономических, социальных, даже психологических обстоятельств и последствий, с которыми связана или может быть связана их реализация.

Иными словами, органы внутренних дел, чтобы обеспечить эффективность своей планируемой деятельности, должны опираться не только на так называемый практический опыт, но и "опыт" науки, специально занимающейся разработкой оптимальных путей решения управленческих задач.

Разработка теоретических основ принятия стратегических, организационных и тактических решений борьбы с преступностью связана, в частности, с учетом различного рода обстоятельств, ограничений, целей и затрат; казалось бы. внешних и далеких от генеральной цели борьбы с преступностью. Это связано, в частности, и с тем, что ряд подразделений органов внутренних дел и, прежде всего подразделений уголовного розыска, относится к системам так называемого экстренного реагирования, призванных немедленно или в крайне сжатые сроки реагировать на поступающие "заявки" о совершенных преступлениях, проступках, происшествиях. Запоздалое реагирование так резко и необратимо снижает эффективность работы не только в "глазах трудящихся", но и объективно. Дежурные подразделения, оперативный состав, участковые инспектора, патрульно-постовая служба работают именно в режиме экстренности и удовлетворение требований экстренности должно учитываться как при формулировке

целей и задач, так и при разработке программ мероприятий, направленных на их достижение.

Вторая фундаментальная особенность деятельности органов внутренних дел - это ее всеобщность и массовость. В стране практически нет субъектов, которых бы она не касалась: миллионы человек ежегодно допрашиваются в качестве свидетелей, потерпевших и т.д., ежегодно получают паспорта, миллионы владельцев автомобилей обращаются в ГАИ и т.д. В этих условиях на оценку эффективности работы органов внутренних дел со стороны населения огромное влияние оказывает уровень затрат (прежде всего временных), на которые приходится идти населению при общении с органами внутренних дел. Взгляд на деятельность с этой стороны освещает ее в неожиданном свете. Так, если сеть правоохранительных органов, порядок, режим их работы должны быть организованы таким образом, чтобы указанные затраты были минимальными, чтобы учреждения милиции были "удобно" расположены, причем удобно не "для себя", а для тех, кого они призваны обслуживать, чтобы затраты на патрулирование были минимальными, но обеспечивали большую "покрываемость" территории и т.д.

Решение указанных вопросов с учетом динамизма социальной жизни невозможно только путем использования опыта или интуиции. Здесь необходима целенаправленная работа мысли, мобилизация таких бурно развивающихся отраслей знания, как теория управления, системный анализ, теория исследования операций и т.д.

Чтобы развитие материальной базы органов охраны правопорядка хронически не отставало от роста городов, поселков, систем расселения в целом, представляется целесообразным при осуществлении жилищного строительства определять конкретные нормы затрат на строительство специальных помещений и сооружений, а также для специальной технической защиты жилых помещений в микрорайонах подобно тому, как это делается применительно к другим сферам обслуживания.

Вопросы размещения и строительства помещений правоохранительных органов должны быть поставлены на плановую, рациональную основу. В настоящее время количество объектов, их размещение определяется нередко волевым путем по принципу где что "удается" и т.п. Такое положение сохраняется даже в Москве. Изучавший этот вопрос В.П. Власов писал: "Запланированы новые транспортные магистрали и жилые массивы: рассчитано, где и какие здания должны быть построены для размещения предприятий торговли и общественного питания, для больниц, поликлиник, кинотеатров, клубов. Но не известно, где будут размещены суды, районные прокуратуры, отделы внутренних дел и отделения милиции, как будет обеспечиваться взаимосвязь и взаимодействие правоохранительных аппаратов, как должна быть организована охрана общественного порядка и пре-

дупреждение правонарушений38. Подобная ситуация сохраняется в наше время повсеместно.

При комплексном, научном подходе к планированию организационной структуры деятельности органов внутренних дел результаты анализа региональных проблем должны служить информационной базой при определении таких стратегических и организационных задач, как определение штатной численности, их оптимал^ого размещения с учетом размещения населения и закономерностей территориального распределения преступности. При этом необходимо пользоваться уже имеющимся арсеналом научных средств принятия решения, приспосабливая их к возможным целям борьбы с преступностью.

На рис. 6 приведена схема городского района со своей пространственной организацией, состоящей из 7 микрорайонов.

Центры микрорайонов обозначены точками (1-7), которые соединены линиями с указаниями расстояния между ними в километрах. С учетом этих данных требуется определить такой вариант размещения отделений милиции (или иных объектов сети правоохранительных органов), который бы позволил меньшим их числом охватить обслуживанием всю территорию района при соблюдении принципа пешеходной доступности (расстояние не свыше 1 км от центра микрорайона).

Если исходить из того, что данные объекты должны быть в каждом микрорайоне, то потребуется 7 помещений, соответствующий персонал, оборудование. Если же провести вычисления по специально разработанной методике, то окажется, что при соблюдении принципа пешеходной доступности в районе достаточно иметь всего 3 объекта, а именно - в центре микрорайонов 1, 2 и 4з9. С помощью аналитических методов могут решаться и такие важные организационные задачи, как оптимальный радиус обслуживания и число обслуживающих единиц на определенной территории. Применительно к деятельности органов внутренних дел такими единицами обслуживания могут быть, например, патрульные наряды (пешие и моторизованные), отделения, отделы милиции и т.п. Указанные методы являются способом разрешения объективно существующих организационных противоречий, в частности между величиной территории, обслуживаемой отделом (отделением) милиции, оперативной или патрульной группой и др., и размеры подразделения внутренних дел или численностью оперативных патрульных групп. Действительно, при непропорционально больших территориях обслуживания увеличиваются расходы, связанные с передвижением, увеличивается время обслуживания, сни

жается его качество, хотя расходы самого содержания обслуживающего органа уменьшаются, и, напротив, с уменьшением радиуса обслуживания сокращаются потери, связанные с перемещением, уменьшением времени обслуживания и т.п., но само содержание обслуживающих органов становится дороже.

Рис. 6. Распредеяение объектов милиции по микрорайонам города

Распределение преступности по временным интервалам (месяц, день недели, число месяца, время суток), каждый из которых характеризуется своим весовым коэффициентом криминологической напряженности, позволит аргуменгированно разработать такие плановые документы, как графики дежурств, отпусков, выходных дней и т.п.

Вводимая и обрабатываемая на ЭВМ информация о происшествиях за несколько лет на определенных участках улиц позволяет дифференцирование и с большой надежностью характеризовать оперативную обстановку в городе и реально учитывать ее при определении численности сотрудников уголовного розыска и других подразделений.

Выше мы уже отмечали, что органы внутренних дел в определенных аспектах своей деятельности могут быть уподоблены системе массового обслуживания. Во всяком случае определенная часть поступающих на "вход" заявок, т.е. заявлений и сообщений о преступлениях носит случайный, стохастический порядок, и, как доказано, эта

часть потока может быть характеризована такими свойствами, как стационарность, однородность и отсутствие последствий40.

Таким образом, деятельность отдельных подразделений органов внутренних дел в определенной своей части и в первом приближении может быть представлена как функционирование системы массового обслуживания. К этим подразделениям можно с большей или меньшей уверенностью отнести дежурные подразделения с входяцрми в их состав оперативными группами, патрульно-постовую службу, оперативные, следственные подразделения, медицинские вытрезвители и некоторые другие.

Рассмотрение деятельности органов внутренних дел в свете теории массового обслуживания имеет на сегодняшний день немалое эвристическое значение, в частности помогает понять природу перегрузок работников, штаты которых рассчитаны, исходя из средних оценок нагрузки, без учета случайного характера поступления заявок, помогает установить связь эффекта перегрузок и качественных параметров деятельности и т.п., позволяет вносить некоторые коррективы в структуру и штаты подразделений органов внутренних дел.