3.3. Определение целей и задач планирования (принятие решения)

Все обсуждаемые выше подходы к выявлению основных (по отношению к деятельности органов и подразделений внутренних дел) характеристик преступности, "внешней среды" и самой деятельности выполняют вполне конкретную роль, а именно - способствуют выявлению проблем и тем самым позволяют определить цели и задачи деятельности органов внутренних дел и, в частности, их функциональных подразделений.

Значение определения целей и задач для планирования вытекает из дефиниции последнего:"...планирование состоит в определении главной задачи борьбы с преступностью и близлежащих актуальных задач планового порядка, а также их соотношений и взаимосвязи; в составлении программы по выполнению мероприятий и последовательности их осуществления во времени'129. Именно две задачи планирования: первая - определение целей и задач деятельности и вторая -программирование, т.е. построение программы действий, и предстоит нам рассмотреть главным образом с позиции того, какую роль в их решении играют территориальные (географические) криминологические исследования.

Многие недостатки планирования деятельности органов внутренних дел, такие, например, как формализм, шаблон вытекают из того, что цели и задачи деятельности нередко выводятся не из анализа конкретных проблем и прогноза проблемной ситуации, а из неясных и слишком общих установок.

В этих условиях основанием для осуществления деятельности и ее оценки является не план, а текущие повседневные результаты без их "примерки" к достижениям более отдаленных целей и задач, решения которых ждет общество.

Причинами такого положения вещей не являются, конечно, злой умысел или нежелание работать эффективно. Они весьма многообразны. Не последнюю роль играет здесь тот факт, что криминология и наука управления (применительно к деятельности правоохранительных органов) еще не вооружили практику достаточно эффективными методами планирования.

Планирование всегда предполагает определенную культуру управления. Оно не может быть эффективным там, где в решении наиболее важных проблем, ресурсных и организационных, принижена самостоятельность и, соответственно, ответственность руководителей, где отсутствует уверенность в том, что разумные аргументы, связанные со стратегическими вопросами деятельности (штаты, организационная структура и т.п.), будут приняты во внимание, где отсутствует возможность маневрировать силами и средствами. Планирование, таким образом, противоположно мелочному регламентированию "из центра", откуда не могут быть в полной мере оценены региональные проблемы и предложены эффективные пути их решения. Лавинообразный рост "бумажной" работы, издание приказов, инструкций, указаний, запросов, бессильны заменить то, чего действительно часто недостает - инициативы, направленной на результативность деятельности.

В каждом случае глубина предплановой проработки криминологических проблем, выбор целей и задач, а также мер, должных привести к их решению, зависит от характера и объема компетенции субъекта (органа внутренних дел), деятельность которого планируется.

На органы уголовной юстиции возложена основная ответственность за состояние борьбы с преступностью, поскольку борьба с ней является их целевой функцией. Однако специальная система не может быть полной системой в решении проблемы преступности, поскольку она имеет ограниченные ресурсы и, следовательно, ограниченную компетентность.

Как отмечает Г.М. Миньковский, согласно экспертной оценке, "девять десятых криминогенных факторов первичной преступности требуют мероприятий по их устранению на общественном уровне"30. Вес комплекса общесоциальных детерминант преступности (в целом) подтверждается и результатами моделирования. В нашем исследовании коэффициент детерминации интенсивности преступности для регионов России от ряда социальных факторов оказывается равным 0,6. Иными словами, вариации коэффициента преступности в регионах

республики примерно на 60% определяются изменениями включенных в модель факторов социального порядка31.

Уже из этих соображений следует, что как цели и задачи борьбы с преступностью, так и реализующие их программы мероприятий должны выходить за рамки компетенции органов уголовной юстиции, если мы хотим приблизиться к постепенному формированию "полной" системы последовательного решения проблемы преступности.

Нелишне напомнить, что для целей планирования органы внутренних дел должны располагать, конечно, не только криминологической информацией лишь своего территориального уровня. Здесь огромную роль играют социальные программы, законодательство, приказы и распоряжения правоохранительных органов.

Однако не меньшее значение имеет информация о том, как население (потребитель услуг правоохранительных органов) оценивает, современное состояние криминологической обстановки, как оно оценивает работу милиции, какими желает видеть работников милиции и т.д. Задав все эти вопросы населению, мы сможем узнать, например, что:

а) главным требованием к органам внутренних дел является их доступность (близость, надежность «работе, мобильность и т.п.);

б) главными требованиями к отдельному сотруднику милиции являются вежливость, деликатность, опрятный, привлекательный вид и др.

Очевидно, что для достижения указанных "идеалов" прежде всего в горрайорганах внутренних дел должны быть найдены и запланированы соответствующие мероприятия.

Применительно к планированию работы органов внутренних дел в целом и подразделений уголовного розыска в частности одно из основных требований можно сформулировать так: все сотрудники органов внутренних дел должны быть участниками планирования своей работы. Если сотрудник не участвует в планировании, значит, для него планирование - ненужная затея. Как обеспечить это участие? Необходимо, чтобы сотрудники высказались не только о планах своих подразделений, но также и по поводу того, какими должны быть смежные подразделения. Например, надо попросить сотрудника уголовного розыска высказаться о том, чем его не удовлетворяет работа подразделения охраны общественного порядка, и наоборот. Здесь мы получим массу интересных "открытий" и соображений, поскольку доказано, например, что большинство проблем, о которых мы говорим выше, нельзя решить одной службой без участия других, или с помощью лишь органов внутренних дел.

И все-таки основной информационной базой планирования на любом региональном уровне являются результаты соответствующих этим уровням криминологических исследований, выводы которых должны содержать сведения о будущем состоянии проблем, т.е. носить прогностический характер32. Причем следует исходить из того, что предаожения, вытекающие из этих исследований, должны иметь в основном статус рекомендательных предложений (за уключением предусмотренных законодательством случаев). При этом, как уже отмечалось, если цель положительного влияния на криминологическую обстановку входит (или должна входить) в систему целей какого-либо социального института, то он должен быть включен в состав субъектов того территориально-криминологического комплекса, в границах которого это влияние происходит. Если же "попутным" следствием функционирования каких-либо социальных институтов является отрицательное влияние на криминологическую обстановку, деятельность указанных институтов должна находиться под криминологическим контролем и, следовательно, они в обязательном порядке должны иметь цели, задачи и программы действий, максимально снижающие или полностью нейтрализующие отмеченный криминологический эффект. Только таким путем общесопиальные меры предупреждения преступности могут реально получать ресурсное и организационное обеспечение33.

С учетом сказанного, применительно к предупреждению преступности, т.е. воздействия на ее истоки - факторы детерминации, цели и задачи, которые общество ставит в рамках своих территориальных подразделений, делятся на цели и задачи общесоциальной и специальной компетенции.

Что можно сказать о структуре целей и задач общесоциальной компетенции? По нашему мнению, оно должно соответствовать структуре среды, точнее - структуре ее проблемных характеристик. Таким образом, цели и задачи социальной компетенции по каждому из субъектов планирования могут быть духовного, экономического, социального, демографического, управленческого, культурологического характера.

Если главным критерием деления целей и задач борьбы с преступностью, относящихся к общесоциальной компетенции, был критерий принадлежности их к различным сферам социальной жизни (блоки

социальных процессов), то к числу основных критериев деления целей и задач специальной деятельности мы бы отнесли, прежде всего, уровень этой деятельности. Следует при этом различать стратегический, организационный и тактический уровни. Однако критерий уровня не является единственным. В качестве критерия может служить линия (направление) деятельности: деятельность уголовного розыска, следствия и т.д.

Важным критерием построения структуры социальных целей и задач, по нашему мнению, является также их принадлежность к одной из трех системных функций: а) выявление преступлений и иных правонарушений; б) реагирование на них в соответствии с компетенцией;

в) предупреждение правонарушений средствами воздействия на образ и условия жизни категорий граждан и отдельных лиц.

К указанным трем системным функциям следует добавить сопутствующую им функцию оказания органам внутренних дел иных услуг населения.

Одним из методологических положений исследования деятельности органов внутренних дел является, по-видимому, необходимость рассматривать все три функции в комплексе: т.е. как разные аспекты одной и той же правоохранительной деятельности. Это означает, что каждое из ведущих функциональных подразделений - органов внутренних дел: уголовный розыск, следствие, охраны общественного порядка, служба участковых инспекторов милиции может добиться максимального эффекта, действуя параллельно по трем основным направлениям: выявляя, реагируя и предупреждая противоправные деяния34.

Это, разумеется, не означает, что в содержательном отношении деятельность различных подразделений правоохранительных органов однородна. Во-первых, различна область правоотношений, которые защищают различные органы, различны средства, возможности органов, у различных органов различна ведущая функция, по отношению к которой остальные выступают как дополнительные. Так, для подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную работу, основная функция - выявление, для следственных подразделений важнейшая функция - процессуальное реагирование (расследование), для участковых инспекторов - предупреждение преступлений.

Рассмотренную структуру целей и задач планируемой деятельности не следует, однако, отождествлять со структурой самого плана, поскольку в плане выражаются прежде всего функции и линии (направления) работы (что соответствует линейной структуре органа внутренних дел).

В этой связи мы предтожили бы следующую структуру плана:

1) вводная часть; 2) общая оценка оперативной обстановки, включая характеристику территориальной структуры преступности и параметры, отражающие кадровую обеспеченность и напряженность труда ведущих служб органов внутренних дел; 3) обеспеченность раскрытия и расследования преступлений, розыска преступников; 4) усиление борьбы с посягательствами на собственность; 5) хадусгеристика организованной преступности; 6) совершенствование охраны общественного порядка; 7) активизация борьбы с наркоманией, пьянством, токсикоманией; 8) совершенствование воспитательных мер воздействия на правонарушителей; 9) обеспечение безопасности дорожного движения; 10) обеспечение пожарной безопасности; 11) совершенствование управления органами и подразделениями; 12) подбор, расстановка и воспитание кадров, повышение профессионального мастерства, укрепление законности; 13) материально-техническое обеспечение, строительство, финансовая, хозяйственная деятельность;

14) совершенствование социального развития коллектива.

Все разделы плана можно разделить на три группы, 1-я группа включает разделы 1 и 2, содержащие оценку криминологической и оперативной обстановок; 2-я группа охватывает разделы с 3 по 11 и содержит цели и задачи, решаемые в ходе реализации линейных функций, а также мероприятия, субъектом реализации которых являются линейные подразделения; 3-я группа разделов содержит меры стратегического и организационного порядка, штатного и вообще ресурсного обеспечения деятельности, координации этой деятельности с вышестоящими системами, а также меры социального развития самой системы органов внутренних дел.

Разумеется, предложенная структурная схема достижения планируемых целей и решения задач носит общий характер - она применима и при планировании на уровне МВД России и на уровне отдела (отделения) внутренних дел сельского района. Отсюда ясно, что полнота реального "заполнения" плана будет различной: на уровне министерства вообще будет отсутствовать тактический раздел целей и задач, на уровне низового территориального подразделения стратегическое планирование может быть представлено минимально.

Немыслимо и нецелесообразно с учетом бесконечной возможности сочетания проблем, системных функций, направлений и уровней деятельности пытаться изложить в одном разделе образцы формулирования соответствующих целей и задач, поэтому ниже мы коснемся лишь отдельных примеров этой плановой работы, имея в виду, прежде всего, уровень низового подразделения (городской или сельский отдел внутренних дел).

Планируемые цели следует отличать от целевого назначения органа внутренних дед или его функций, которые сформулированы в со

ответствующих нормативных документах: приказах, положениях, инструкциях и т.п.

Цель планируемой деятельности должна отвечать на два конкретных вопроса: "что" и "когда" должно быть достигнуто. При этом необходимо иметь в виду, что мера достижения целей является тем критерием, по которому должна оцениваться работа соответствующего органа внутренних дел и, следовательно, цели должны быть сформулированы таким образом, чтобы к концу планового периода было ясно, выполнены они или нет.

"Идеальны" в этом отношении цели, определенные количественно, когда, например, планируется достижение конкретной величины показателя к определенному сроку. Справедливо усомниться в том, что все цели деятельности, планируемой в органах внутренних дел, могут быть выражены количественно, однако следует согласиться с тем, что область количественных представлений конечных результатов этой деятельности с учетом криминологических достижений должна быть расширена.

Рассмотренные выше некоторые возможности "измерения" оценки различных аспектов деятельности можно использовать ддя количественной формулировки целевых назначений ее частных сторон: эффективности, напряженности труда, активности в раскрытии преступлений и розыске преступников, интенсивности профилактической работы.

Все планируемые цели и задачи должны иметь ресурсное обеспечение. При этом следует исходить из уже наличных или гарантированных ресурсов. Цели, не обеспеченные ресурсами, не должны планироваться.

Этот принцип ставит сам по себе целый ряд проблем в области упорядочения штатного и технического обеспечения органов внутренних дел и их подразделений. Могут ли рассчитывать органы внутренних дел на штаты и техническое обеспечение, соответствующее прогнозным данным о состоянии среды, преступности, деятельности? Какие аргументы для ресурсных заявок могут считаться решающими и т.п.?

Вместе с тем ресурсы являются не только непременным условием достижения целей планирования, но и сами служат важнейшим объектом стратегического планирования. Поэтому можно утверждать, что без разрешения указанных выше методологических вопросов все планирование     приобретает     характер     дорогостоящего "бумаготворчества".