Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 1 содержит основной понятийный аппарат Закона.

Эта статья выделяет два вида землеустройства - территориальное и внутрихозяйственное, каждое из которых решает свои задачи.

В целом землеустройство - это комплекс мероприятий, осуществляемый государством, землевладельцами, землепользователями и собственниками земель по наведению порядка в использовании и охране земель.

Землеустройство включает в себя правовые, организационно-хозяйственные, экономические, технологические и технические мероприятия.

Территориальное землеустройство - система мероприятий (действий) по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования и охраны земель, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.

Территориальное землеустройство распространяется на все земли независимо от целевого назначения, форм собственности и использования.

Внутрихозяйственное землеустройство - система мероприятий (действий) по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лиц, приравненных к ним, в целях обеспечения их традиционного образа жизни.

Внутрихозяйственное землеустройство затрагивает сельскохозяйственные земли (в том числе земли, предоставленные для охоты и рыболовства).

В соответствии с положениями ст. 1 и по его смыслу субъектами землеустройства являются:

а) Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти;

б) субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти;

в) органы местного самоуправления (муниципальные и иные административно-территориальные образования);

г) юридические лица (предприятия, учреждения, организации);

д) граждане.

В данной статье Закона выделяются и специальные субъекты землеустройства. Это:

а) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;

б) лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Это связано с тем, что ранее принятым Федеральным законом от 07.05.2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ (далее - СЗ), N 20, 2001, ст. 1972) устанавливаются правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов указанных территорий для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и образа жизни. При этом преследуются только гуманные цели, а именно:

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов;

- сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов;

- сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия.

В Федеральном законе от 20.07.2000 г. N 104-ФЗ (ред. от 21.03.2002) "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ, N 30, 24.07.2000 г., ст. 3122) определяется, что коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ - это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Общинами малочисленных народов Закон называет формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединениям по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

Объекты землеустройства. К ним относятся:

а) территории всех 89 субъектов Российской Федерации (значит, в целом вся территория Российской Федерации);

б) территории всех муниципальных образований Российской Федерации, то есть территории местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (ред. 21.03.2002 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях (т.е. в городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях) и других муниципальных образованиях).

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения;

в) территории иных административно-территориальных образований. К ним относятся, прежде всего, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).

В соответствии с Законом РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 (ред. 02.04.1999 г. с изм. от 30.12.2001) "О закрытом административно-территориальном образовании" (Ведомости СНД и ВС РФ, 20.08.1992, N 33, ст. 1915) таковым признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В целях комментируемого Закона следует отметить, что ЗАТО является административно-территориальной единицей. Границы ЗАТО могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав.

Режим землепользования в ЗАТО определяется положением, утверждаемым Правительством РФ.

Земли ЗАТО в соответствии с их основным целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли. В ЗАТО в соответствии с законодательством РФ по согласованию с органами местного самоуправления может устанавливаться особый режим использования земель;

г) территориальные зоны.

Территориальная зона - это часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" - СЗ РФ, 10.01.2000 г., N 2, ст. 149).

д) земельные участки.

Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (ст. 1 Федерального закона от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" - СЗ РФ, 10.01.2000 г., N 2, ст. 149);

е) части вышеуказанных территорий, зон и участков.

Землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения мероприятий, направленных на организацию использования земли, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов. Перечень видов землеустроительной документации приводится в ст. 19 комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 19).

Карта (план) объекта землеустройства - обязательный и необходимый элемент землеустройства, важнейший документ, имеющий графическую форму. В этом документе отображаются местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей (см. коммент. к ст. 20). Карта (план) объекта землеустройства является составной частью землеустроительной документации.

Статья 2. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства

Принятие Земельного кодекса РФ, ФЗ "О землеустройстве", а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень. Земельный Кодекс РФ закрепляет основные положения о землеустройстве, способствуя политическому решению данного вопроса.

В свою очередь, ФЗ "О землеустройстве" и иные нормативные правовые акты устанавливают конкретный порядок разрешения всех разносторонних вопросов землеустройства.

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами.

I. Федеральные законы, законы Российской Федерации, законы РСФСР:

- Земельный кодекс РФ (от 25.10.2001 N 136-ФЗ) (Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр. Ст. 68-69);

- Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

- Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (от 10.01.2002 N 7-ФЗ);

- Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (от 22.11.1990 N 348-1, ред. 24.02.2002) (Раздел III. Права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, по использованию земли. Ст. 10-13);

- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" (от 02.01.2000 N 28-ФЗ);

- комментируемый Федеральный закон.

Можно также выделить ряд иных федеральных законов, в которых затрагиваются вопросы землеустройства.

К ним можно отнести:

а) по вопросам финансирования землеустройства:

- Закон РФ (ст. 24) "О плате за землю" (ред. от 29.12.1998, с изм. от 30.12.2001);

- Закон РСФСР "О социальном развитии села" (ред. от 28.04.1993) (ст. 13);

- Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2002 год" (ред. от 27.11.2002);

б) по вопросам организации проведения работ по землеустройству:

- Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (ред. от 21.03.2002) (пп. 12-13 ст. 60);

- Федеральный закон "О геодезии и картографии" (от 26.12.1995 N 209-ФЗ. См. весь текст Закона).

II. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

- земельное законодательство субъектов РФ (в соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

III. Подзаконные нормативные правовые акты. Указы Президента и постановления Правительства РФ имеют важное значение в регулировании земельных отношений. Они восполняют пробелы, которые остаются в земельном законодательстве:

- Указ Президента РФ от 07.03.1996 N 337 (ред. от 25.01.99) "О реализации конституционных прав граждан на землю";

- Указ Президента РФ от 14.02.96 N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности";

- Указ Президента РФ от 16.12.93 N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы";

- Указ Президента РФ от 27.10.1993 N 1767 (ред. от 25.01.1999) "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (ст. 9);

- Постановление Правительства РФ от 19.11.2002 N 833 "О государственном земельном контроле";

- Постановление Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства";

- Постановление Правительства РФ от 07.06.2002 N 396 "Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства";

- Постановление Правительства РФ от 26.04.2002 N 273 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства";

- Постановление Правительства РФ от 18.07.2000 N 537 (ред. от 01.08.2001) "Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России";

- Постановление Правительства РФ от 12.07.93 N 659 (ред. от 27.12.94) "О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам";

- Постановление Правительства РФ от 30.05.93 N 503 "Об утверждении порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков";

- Приказ Роскомзема от 02.08.93 N 38 "О проведении инвентаризации земель";

- Приказ Госкомзема РФ от 03.03.1998 N 28 "Об организации конкурсов (торгов) на проведение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель";

- Приказ Роскомзема от 26.04.1994 N 32 "Об организации комплексных проверок использования земли";

- Приказ Минприроды РФ от 25.05.1994 N 160 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России";

- Приказ Госстроя РФ от 02.08.1999 N 18 "Об утверждении инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях";

- Приказ Росземкадастра от 15.06.2001 N П/119 (ред. от 29.07.2002 N 301) "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с "Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки") (зарегистрировано в Минюсте РФ 20.06.2001 N 2753);

- Приказ Росземкадастра от 15.06.2001 N П/117 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с "Требованиями к кадастровому делению") (зарегистрировано в Минюсте РФ 02.07.2001 N 2776);

- Приказ Росземкадастра от 13.06.2001 N П/115 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с "Требованиями к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет. ГЗК-1-Т-0-06-02-01") (зарегистрировано в Минюсте РФ 20.06.2001 N 2757);

- Приказ Росземкадастра от 03.07.2001 N П/129 "Об упорядочении нормативных правовых актов Росземкадастра по вопросу ведения Государственного земельного кадастра";

- Приказ Росземкадастра от 23.10.2000 N 38-1 "Об отмене инструкции о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости";

- Приказ Росземкадастра от 14.09.2000 N 20 "Об упорядочении работ по установлению (восстановлению) границ земельных участков, занимаемых предприятиями и учреждениями федерального железнодорожного транспорта") (зарегистрировано в Минюсте РФ 24.10.2000 N 2426);

- Приказ Росземкадастра от 17.08.2000 N 10 "О территориальных органах и подведомственных организациях федеральной службы земельного кадастра России";

Правовые подзаконные акты:

- письмо Роскомзема от 14.06.96 N 1-16/1240 "О методических рекомендациях по кадастровой оценке земли";

- письмо Роскомзема от 14.05.96 N 5-16/1004 "О порядке выкупа земельной доли";

- письмо Роскомзема от 16.01.95 N 2-12/77 "О структуре кадастровых карт и планов земель";

- письмо Роскомзема от 09.11.94 N 2-12/1749 "Пояснения к техническим требованиям к плану участка";

- "Технические требования к плану участка" (утв. Роскомземом от 11.06.93 с изм. от 09.11.1994);

- письмо Роскомзема от 28.12.94 N 1-16/2096 "О порядке определения нормативной цены земли";

- письмо Роскомзема от 10.01.92 N 3-15/51 "О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан";

- письмо Роскомзема от 27.03.95 N 3-15/582 "О методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель";

- письмо Роскомзема от 29.07.1994 N 3-14-2/1139 "О методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель";

- Инструкция по межеванию земель (утв. Роскомземом 08.04.1996).

В части, не противоречащей действующему российскому законодательству, продолжают действовать и ряд актов СССР по вопросам землеустройства. К ним относятся:

- Постановление Совмина РСФСР от 10.04.1975 N 225 "Об улучшении организации выполнения и повышении качества проектно-изыскательских работ по землеустройству";

- Постановление Совмина РСФСР от 23.03.1966 N 286 "О мерах по улучшению землеустройства, введения и освоения правильных севооборотов в колхозах и совхозах";

- Постановление ЦИК СССР от 15.12.1928 "Об утверждении общих начал землепользования и землеустройства";

- "Общие начала землепользования и землеустройства" (утв. Постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928).

Статья 3. Обязательность проведения землеустройства

В ст. 3 комментируемого Закона дается перечень случаев, когда проведение землеустройства является обязательным.

1. При изменении границ объектов землеустройства:

а) территории субъектов Российской Федерации.

Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (ст. 67 п. 3 Конституции РФ);

б) территории муниципальных образований.

Изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.03.2002) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

в) территории иных административно-территориальных образований.

Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в порядке, установленном ст. 2 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании". Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации. В свою очередь, предложение о создании (об упразднении) ЗАТО вносится Правительством РФ. Им же вносятся предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. Таким образом, решение об изменении границ ЗАТО будет приниматься Федеральным правительством по согласованию с правительством субъекта Федерации;

г) изменение границ территориальных зон, земельных участков, а также частей указанных территорий, зон и участков будет осуществляться федеральными специально уполномоченными органами и территориальными органами в области управления лесными, земельными, водными, геологическими ресурсами, охраны окружающей среды и иными органами (Федеральная служба земельного кадастра, Министерство природных ресурсов), а также органами исполнительной власти субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Изменение границ земельных участков возможно также при слиянии двух и более земельных участков (их частей), при купле-продаже части земельного участка, наследовании части земельного участка и при иных комбинационных вариантах.

2. При предоставлении и изъятии земельных участков.

Действующим земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательством земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственных целей, несельскохозяйственных нужд, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и жилищного строительства (см., например, гл. IV. "Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками" Земельного кодекса РФ; гл. 17 Гражданского кодекса РФ (часть первая)).

Изъятие земель - это прекращение в установленном законом порядке права владения, пользования или права собственности на конкретный земельный участок юридических и физических лиц.

Случаи изъятия земельных участков также установлены действующим земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательством. Приоритетным является земельное законодательство. Общий порядок изъятия и предоставления земельных участков предусмотрен Земельным кодексом РФ.

3. Остальные случаи, когда землеустройство проводится в обязательном порядке, связаны с охраной земель, проведением природоохранных, землевосстановительных и иных мероприятий, а именно:

- при определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

- перераспределении используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

- выявлении нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии (водная эрозия - процессы разрушения верхних, наиболее плодородных горизонтов почвы талыми или дождевыми водами. Различают линейную (глубинная, овражная) и плоскостную водную эрозию (поверхностная эрозия, смыв почв); ветровая эрозия (дефляция, выдувание) - процессы разрушения верхних наиболее плодородных горизонтов почвы ветром), селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

- проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель (консервация земель - временное выведение из использования по прямому назначению деградированных земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами, отходами производства сверх допустимой концентрации из-за невозможности их восстановления в ближайшее время), рекультивации нарушенных земель (рекультивация нарушенных земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель), защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания (под заболачиванием понимается изменение водного режима, выражающееся в увеличении периодов длительного переувлажнения, подтопления и затопления почв), вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления части объектов землеустройства могут быть ограничены в использовании.

Статья 4. Основания проведения землеустройства

В ст. 4 комментируемого Закона устанавливаются основания проведения землеустройства.

Таковыми являются:

- решения федеральных органов государственной власти о проведении землеустройства (Федерального собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ).

Конкретные полномочия по проведению землеустройства на основании законодательства РФ делегированы федеральному органу исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N 537 (ред. от 01.08.2001) "Вопросы федеральной службы земельного кадастра России" установлено, что федеральным органом исполнительной власти по землеустройству является Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр). На Росземкадастр возложено осуществление функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике, а также ему переданы территориальные органы и организации упраздненного комитета;

- решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства.

Они осуществляют свою деятельность по поводу проведения землеустройства в тесном взаимодействии с Росземкадастром и его территориальными органами;

- договоры о проведении землеустройства. Инициаторами и участниками заключаемых договоров (сторонами договоров) в соответствии с комментируемым Законом могут быть:

а) Правительство РФ;

б) правительства субъектов РФ;

в) Росземкадастр, его территориальные органы, а также находящиеся в его ведении федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации;

г) органы местного самоуправления;

д) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;

е) юридические лица;

ж) граждане.

Однако заключение таких договоров возможно только в том случае, если это допускается комментируемым Законом, земельным законодательством, законодательством субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ. Договоры заключаются в порядке и форме, установленными нормами гражданского законодательства (см., например, гл. 27-29 Гражданского кодекса РФ (часть первая), ред. 26.11.2002);

- судебные решения являются одним из оснований проведения землеустройства. Естественно, участники землеустройства могут обратиться в суд при возникновении спорных моментов по поводу организации землеустройства. Участниками таких отношений могут выступать все вышеперечисленные субъекты землеустройства. Наиболее распространенными могут стать случаи обращения в суд граждан и юридических лиц с жалобой против специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (Росземкадастра, его территориальных органов, а также находящихся в его ведении федеральных государственных унитарных предприятий, учреждений и иных организаций). Последние в свою очередь могут обращаться в суд с заявлениями граждан (собственников земельных участков) и юридических лиц, отказывающихся, уклоняющихся или препятствующих проведению землеустройства, когда его проведение обязательно.

Иными словами, истцами и ответчиками могут одновременно выступать все участники землеустройства (т.е. те же лица, которые являются сторонами договоров).

Дела по землеустройству подведомственны арбитражным судам.