Глава III. Проведение землеустройства

Статья 9. Изучение состояния земель

Ст. 9 комментируемого Закона предусматривает изучение состояния земель. Цель такого исследования - получение информации о количественном и качественном состоянии земель.

Изучение состояния земель включает в себя следующие виды работ:

- геодезические и картографические работы;

- почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

- оценка качества земель;

- инвентаризация земель.

а) Геодезические и картографические работы - это процесс создания геодезической и картографической продукции, материалов и данных. Собственно геодезия - это область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени. Картография - также область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения (ст. 1 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии"). Федеральный закон "О геодезии и картографии" выделяет два вида геодезических и картографических работ: федерального назначения и специального (отраслевого) назначения. В свою очередь, работы федерального назначения имеют общегосударственное и межотраслевое назначение, а работы специального (отраслевого) назначения предназначены субъектам РФ, муниципальным образованиям, отдельным отраслям хозяйства, гражданам и юридическим лицам.

К геодезическим и картографическим работам федерального назначения относятся:

- определение параметров фигуры Земли и внешнего гравитационного поля в этих целях;

- создание и обновление государственных топографических карт и планов в графической, цифровой, фотографической и иных формах, точность и содержание которых обеспечивают решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач; издание этих карт и планов;

- создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии государственных нивелирных и геодезических сетей, в том числе гравиметрических фундаментальной и первого класса, плотность и точность которых обеспечивают создание государственных топографических карт и планов, решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач;

- дистанционное зондирование Земли в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности;

- геодинамические исследования на базе геодезических и космических изменений;

- создание и ведение федерального и региональных картографо-геодезических фондов;

- создание и ведение географических информационных систем федерального и регионального назначения;

- проектирование, составление и издание общегеографических, политико-административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов межотраслевого назначения, учебных картографических пособий;

- проведение геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации;

- геодезическое, картографическое, топографическое и гидрографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии Государственной границы Российской Федерации, а также делимитации морских пространств Российской Федерации;

- картографирование Антарктиды, континентального шельфа Российской Федерации, территорий иностранных государств, Мирового океана, в том числе создание топографических и морских карт;

- производство геодезических и гидрографических работ в океанах и морях в целях обеспечения безопасности общего мореплавания;

- метрологическое обеспечение геодезических, картографических и топографических работ;

- стандартизация, учет и упорядочение употребления географических названий;

- выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по направлениям, указанным в настоящем пункте;

- организация серийного производства геодезической и картографической техники.

К геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения относятся:

- создание и обновление топографических планов, предназначенных для составления генеральных планов участков строительства различных объектов, подземных сетей и сооружений, привязки зданий и сооружений к участкам строительства, а также для выполнения иных специальных работ;

- создание и ведение географических информационных систем специального назначения;

- создание тематических карт, планов и атласов специального назначения в графической, цифровой и иных формах, издание этих карт, планов и атласов;

- геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах;

- выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по направлениям, указанным в настоящем пункте.

Государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью осуществляют Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) и ее территориальные инспекции.

б) Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся во многих случаях, в том числе и при проведении землеустройства.

Почвенные обследования и изыскания могут включать такие работы, как:

- почвенное районирование - разделение территории на части по характеру почвенного покрова;

- почвенно-мелиоративное районирование - разделение территории по характеру почвенного покрова, природным и ирригационно-хозяйственным условиям, определяющим направленность почвообразования, приемы мелиоративного воздействия, скорость и характер изменения плодородия почвы под влиянием мелиораций и орошения;

- составление почвенно-эрозионной карты - карты, отображающей распределение почвы с учетом степени эродированности;

- проведение почвенных съемок - съемка и нанесение на план или карту нужных для изучения почв объектов, почвенных разрезов, прикопок и контуров почвенных разновидностей, определение и нанесение на плановую основу информации, характеризующей качество почв и их границ;

- составление карты бонитировки - графическое изображение средневзвешенной балльной оценки почв определенной территории.

в) Оценка качества земель представляет деятельность (процесс) по установлению экологического состояния и свойства конкретных земельных участков для определенных целей, т.е. в данном случае речь идет об экологической и сельскохозяйственной оценке земли. Эколого-сельскохозяйственная оценка может быть взаимоувязана с экономической оценкой земли. При экономической оценке земель (определении цены стоимости земли) используются различные математические (экономические) методы в зависимости от категории земель. Сама оценочная деятельность регулируется Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ (ред. от 14.11.2002) "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.

Следует иметь в виду, что под оценочной деятельностью понимается деятельность субъектов оценочной деятельности, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости.

Под рыночной стоимостью объекта оценки (например, земельного участка) понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

г) Инвентаризация земель - учет и оценка земель, с выявлением ее принадлежности, описанием ее основных признаков и определением технического состояния.

Статья 10. Геодезические и картографические работы

Надо знать, что основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства являются материалы геодезических и картографических работ.

Материалы геодезических и картографических работ - это геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмические, гравиметрические материалы и данные, в том числе в цифровой форме. Они получаются в результате осуществления геодезической и картографической деятельности и находятся на хранении в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных этим федеральным органам организациях и образуют государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации (см. Положение о федеральном картографо-геодезическом фонде, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2000 г. N 669).

В состав федерального картографо-геодезического фонда включены следующие материалы и данные геодезических и картографических работ:

1. Технические отчеты, каталоги координат и высот и другие материалы и данные по созданию, развитию и поддержанию в рабочем состоянии государственных нивелирных сетей, геодезических сетей всех классов и разрядов, гравиметрических фундаментальной и первого класса сетей, а также астрономических пунктов и пунктов базисных сетей.

2. Первичные и производные материалы и данные дистанционного зондирования Земли (аэрофотосъемки и космической съемки) в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности, а также паспорта аэрофотосъемки, данные спецприборов, схемы картографических привязок съемок.

3. Материалы и данные геодинамических исследований на базе геодезических, гравиметрических и космических измерений.

4. Технические отчеты по топографическим съемкам местности (масштаб 1:2000 и мельче), в том числе поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

5. Оригиналы и копии государственных топографических карт, в том числе поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, планов городов (масштаб 1:10000 и мельче), планов поселений общего назначения (масштаб 1:2000 и 1:5000), а также тиражные оттиски указанных карт и планов.

6. Оригиналы общегеографических, политико-административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов общегосударственного и межотраслевого назначения, учебных картографических пособий, тиражные оттиски картографических материалов, являющихся основой для создания производной продукции.

7. Проекты атласов и других фундаментальных картографических произведений и материалы заседаний соответствующих редакционных коллегий.

8. Дежурные (справочные) топографические карты с документацией, в том числе материалы по установлению и изменению Государственной границы Российской Федерации, административных границ субъектов Российской Федерации и границ иностранных государств.

9. Государственный каталог географических названий и исходные материалы к нему, словари и справочники наименований географических объектов на территории Российской Федерации, иностранных государств, материков и океанов.

10. Материалы и данные по созданию геоинформационных систем федерального и регионального назначения.

11. Программы, научно-технические отчеты и документация, другие материалы и данные научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области геодезии и картографии.

12. Нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности.

Все потребители должны обеспечиваться в случае необходимости в установленном порядке материалами и данными, полученными в результате проведения геодезических и картографических работ. Контроль за этим осуществляет Федеральная служба геодезии и картографии России и ее территориальные органы. Одной из основных задач этой службы является надзор за формированием, хранением и использованием материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда РФ, созданием и ведением федерального и территориальных картографо-геодезических фондов, банков цифровых, электронных карт и геодезических данных (см. Положение о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.03.2000 N 273).

Постановлением Правительства РФ от 12.12.1995 N 1230 (ред. от 21.08.2000 N 615) "Об утверждении Положения о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель" лицензируются следующие виды геодезической и картографической деятельности в составе проектно-изыскательских работ при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра:

проведение комплекса работ по межеванию земель с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований и земельных участков владельцев земли по единой государственной системе, оформление планов (чертежей) границ земельных участков и документов, удостоверяющих право на землю;

инвентаризация земель всех категорий, в том числе городов и других поселений;

проведение кадастровых съемок, землеустроительных, почвенных и геоботанических обследований;

ведение банков цифровых и электронных кадастровых и тематических карт и планов состояния и использования земель;

осуществление работ по созданию земельно-информационных систем, ведению автоматизированных банков (фондов) данных государственного земельного кадастра, мониторинга земель и землеустройства;

проведение работ по составлению и обновлению в графическом и цифровом видах кадастровых и тематических карт, планов и атласов состояния и использования земель, подготовка их к изданию и издание.

Порядок лицензирования геодезической и картографической деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра согласовывается с федеральным органом исполнительной власти по геодезии и картографии.

Статья 11. Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания

В ст. 11 комментируемого Закона определяются основные цели проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.

Таковыми названы:

- получение информации о состоянии земель;

- получение информации о состоянии почв;

- выявление земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами;

- выявление земель, подверженных заражению и другим негативным воздействиям.

Основной объект охраны согласно комментируемой статье - почва. Все названные обследования и изыскания проводятся с тем, чтобы предотвратить дальнейшее загрязнение и уничтожение почв и наметить мероприятия по предотвращению их заражения, а также по восстановлению и охране почв.

Так, Федеральный закон от 16.07.1998 N 11-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами земельных участков, хозяйственной деятельности

Реализация целей комментируемой статьи предполагает решение многих задач. В первую очередь, это выявление деградированных земель, которое также выполняется при крупномасштабных почвенных обследованиях, проводимых планово через каждые 20-25 лет, и при корректировках почвенных карт, которые проводятся каждые 10-15 лет с целью выявления существенных изменений состояния почв и почвенного покрова.

Выявление деградированных и загрязненных земель производится путем проведения почвенных, агрохимических, почвенно-мелиоративных и других необходимых обследований. По содержанию работ обследование может быть полным (выявляются все типы деградации или загрязнения) или неполным (проводится целевое обследование по одному - двум типам деградации или загрязнения).

Обследования по выявлению деградированных и загрязненных земель могут проводиться по заказу федеральных органов исполнительной власти (Министерство природных ресурсов, Росземкадастр и др.), а также по заявкам собственников земли, землевладельцев и землепользователей.

Работа по выявлению деградированных и загрязненных земель проводится в несколько этапов. Сам по себе это сложный процесс, требующий много времени и больших затрат.

Так, в подготовительный период оценки состояния почвенного покрова территорий производится сбор уже имеющихся материалов:

- экономико-географических и физико-географических характеристик района обследования;

- оценки антропогенного воздействия на окружающую среду;

- источников загрязнения.

Работы по выявлению деградированных и загрязненных земель финансируются за счет средств, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, взимания платы за землю, средств местных экологических фондов, а также средств, выделяемых для проведения плановых почвенных обследований, средств собственников земли, землепользователей и землевладельцев.

В процессе подготовки к обследованиям специалисты-исполнители должны ознакомиться с экономико-географическими материалами с целью возможного воздействия хозяйственной деятельности на почвенный покров, а также переноса загрязняющих веществ с сопредельных территорий на обследуемые земли.

Материалы, характеризующие физико-географические (природные) условия района обследования, должны учитывать предрасположенность почвенного покрова к тому или иному типу деградационных процессов и прежде всего содержать характеристики климата, рельефа, геологического и гидрологического строения, почвообразующих и подстилающих пород и растительности.

При проведении оценки воздействия промышленных, сельскохозяйственных и иных предприятий на территорию обследования и ареалы функционирования природных экосистем устанавливаются границы территории, на которой окружающая природная среда может быть подвергнута деградации или загрязнению (граница техногенного ландшафта; площадь территорий, подверженная повышенному загрязнению атмосферного воздуха, подземных и поверхностных вод, почв; размеры депрессионных воронок и зон смещения горных пород и др.), проводится анализ результатов воздействия и динамики изменения состояния окружающей среды.

Для выявления зон с наибольшей техногенной нагрузкой в первую очередь устанавливается перечень потенциальных источников загрязнения территории. К ним относятся:

- промышленные и транспортные предприятия, предприятия энергетики, аэропорты, различного рода заправочные станции;

- предприятия добычи, переработки, хранения и транспортировки нефти и нефтепродуктов;

- предприятия минерально-сырьевого комплекса;

- полигоны и места захоронения отходов промышленности (в том числе атомной энергетики, предприятий военно-промышленного комплекса и вооруженных сил (ракетное топливо, опасные вещества, образующиеся в результате испытаний вооружения, горюче-смазочные материалы и т.п.), коммунально-бытового хозяйства);

- дорожно-транспортная сеть.

Для выявления возможного загрязнения сельскохозяйственных угодий необходимы сведения:

- о применяемых средствах химизации сельского хозяйства (пестициды, регуляторы роста, мелиоранты и т.п.);

- об отходах сельскохозяйственного производства, животноводческих комплексов, птицефабрик;

- о складах хранения средств химизации, растворных узлах, взлетно-посадочных полосах сельскохозяйственной авиации.

Основной задачей подготовительного этапа работы является сбор данных обо всех источниках загрязнения (промышленное, сельскохозяйственное производство, транспорт и др.), для чего проводится их инвентаризация. Необходимая информация о промышленных предприятиях получается от самих предприятий, в заводских лабораториях, из экологических паспортов предприятий, в местных органах охраны природы и санэпиднадзора. Она должна включать следующие данные:

- месторасположение и занимаемая площадь предприятия;

- технология и история производства;

- объем производства основных и побочных продуктов;

- качественный и количественный состав выбросов в атмосферу и промстоков, места складирования отходов;

- высота, месторасположение труб.

Определяются приоритетные загрязняющие химические вещества для каждого промпредприятия и их опасность согласно ГОСТ 17.4.02-83 "Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения".

Подбирается материал о природно-климатических условиях обследуемой территории (направление и частота преобладающих ветров, количество осадков, температурный режим, почвы, характер растительного покрова); гидрологических особенностях (затоплении участков земель и берегов водоемов, примыкающих к предприятиям, паводковыми водами); хозяйственном использовании; гигиенической обстановке; санитарно-эпидемиологическом состоянии.

На подготовительном этапе работы составляется карта техногенных нагрузок изучаемой территории, на которую наносятся размещенные в пространстве источники техногенных воздействий, зоны их возможного влияния. Кроме потенциальных источников загрязнения наносятся границы земельных угодий, лесополосы, гидрографическая сеть, в ряде случаев почвенные контуры, границы водосборных бассейнов.

В период предварительной подготовки на картографической основе в зонах увеличенной техногенной нагрузки выделяют территории с различными требованиями к уровню загрязнения почвенного покрова.

Конечным итогом предварительного этапа работы является выявление зон наиболее неблагополучных и уязвимых в отношении загрязнения земель, дается примерная оценка площади и интенсивности загрязнения в этих зонах, определяются участки территории с повышенными требованиями к уровню их загрязнения, определяется стратегия пробоотбора почв и их анализа на первом этапе картографирования.

В процессе подготовки к полевым обследованиям по карте землепользования обследуемой территории определяется облесенность и распаханность территории, соотношение пахотных, луговых и лесных угодий.

Для оценки воздействия сельскохозяйственного производства на почвенный покров и земельные ресурсы территории обследования проводится сбор материалов, характеризующих систему ведения и специализацию хозяйства. При этом прежде всего учитывают структуру посевных площадей, технологию возделывания культур, систему севооборотов, удобрений и обработки почвы, систему машин для животноводства и полеводства, кормопроизводства. Производится сбор материалов о мелиорируемых площадях и мелиоративных системах. При возможности необходимо иметь данные о качестве производимой продукции и наличия в ней токсических веществ. Необходимо ознакомиться с перспективным планом развития хозяйства.

При выявлении районов интенсивной сельскохозяйственной и животноводческой деятельности необходимы сведения:

- об объемах и ассортименте применяемых средств химизации сельского хозяйства (пестициды, регуляторы роста, мелиоранты и т.п.);

- об объемах отходов сельскохозяйственного производства, животноводческих комплексов, птицефабрик;

- о складах хранения средств химизации, растворных узлах, взлетно-посадочных полосах сельскохозяйственной авиации;

- о сельскохозяйственном орошении и поступлении в поверхностные воды возвратных вод, содержащих минеральные и органические удобрения или пестициды.

Наличие почвенной карты и очерка предыдущих обследований является основой для проведения работ по выявлению деградированных и загрязненных земель.

К проведению обследований готовятся копии почвенной карты и сопровождающих ее документов предшествующих работ на планируемую территорию. При отсутствии таких материалов используются данные, полученные на прилегающих территориях проектными и научно-исследовательскими учреждениями.

При отсутствии результатов почвенных обследований или при их предыдущем мелкомасштабном проведении обследований необходимо проводить почвенную съемку одновременно с работами по выявлению деградированных почв.

Под степенью деградации почв и земель в целом понимается характеристика их состояния, отражающая ухудшение качества их состава и свойств. Крайней степенью деградации является уничтожение почвенного покрова.

Для характеристики состояния почв при каждом конкретном типе деградации выделяются основные диагностические, специфические показатели и дополнительные, дающие дополнительную, уточняющую информацию для оценки состояния почв, выяснения причин деградации, а также характеризующие последствия деградации. Набор параметров зависит от типа деградации, природных условий и т.д.

Многие показатели представляют собой характеристики свойств почв в абсолютном выражении. В ряде случаев необходимо применять сравнительные или относительные показатели, характеризующие отличие свойств относительно некоего оптимального "эталонного" состояния, соответствующего нулевому уровню потери природно-хозяйственной значимости земель, а также показатели, характеризующие скорость изменения состояния или скорость деградационных процессов.

Степень деградации почв и земель по каждому диагностическому (в том числе дополнительному) показателю характеризуется пятью уровнями:

0 - недеградированные (ненарушенные);

1 - слабодеградированные;

2 - среднедеградированные;

3 - сильнодеградированные;

4 - очень сильнодеградированные (разрушенные), в том числе уничтожение почвенного покрова.

Итоговая документация по результатам обследования деградированных и загрязненных земель включает:

- картограммы с нанесением контуров деградированных (загрязненных) почв и земель различной степени деградации (загрязнения);

- пояснительную записку к картограммам;

- сводную экспликацию земель с указанием степени деградации (загрязнения), площади и структуры деградированных (загрязненных) земель по установленной форме;

- заключение по существующему состоянию земель, дальнейшему их использованию (специальный режим использования, изменение целевого назначения, консервация) и приведение перечня мероприятий по устранению отрицательного воздействия деградированных и загрязненных земель, рекомендаций по их восстановлению.

Итоговая документация представляется заказчику, органам Росземкадастра для ведения государственного земельного кадастра, корректировки карт ранее обследованных почв и земель и природоохранных органов для оценки экологического состояния почв и земель.

Результаты выявления деградированных и загрязненных земель должны содержать необходимые сведения о степени деградации (загрязнения) почв и земель для обоснованного расчета размеров платы за ущерб, причиняемый в результате деградации и загрязнения земель, и установления режима их хозяйственного использования.

Подготовку материалов по консервации земель осуществляют Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Росземкадастр с участием Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.

Статья 12. Оценка качества земель

Цель оценки качества земель - получение информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве, т.е. речь идет об оценке качества земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. В этом и проявляется особенность предусмотренной оценки земель.

Другая цель комментируемой статьи Закона - оценка качества земель, которые являются исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Проводится она для установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни этих народов.

Статья 13. Инвентаризация земель

Ст. 13 комментируемого Закона посвящена инвентаризации земель, под которой понимается учет и оценка земель.

Инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения:

- объектов землеустройства;

- их границ (без закрепления на местности). Кроме того, инвентаризация земель проводится для выявления неиспользованных земель, нерационально используемых земель или используемых не по целевому назначению, а также не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков.

Инвентаризация земель проводится в том случае, если существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках.

Инвентаризация земель может проводиться:

- на территории РФ;

- на территориях субъектов РФ;

- на территориях муниципальных образований;

- на территориях других административно-территориальных образований;

- на землях отдельных категорий;

- в территориальных зонах.

Сегодня де-юре действует ряд ведомственных актов Роскомзема (неотмененных, и потому они могут применяться в части, не противоречащей действующему законодательству), устанавливающих порядок проведения инвентаризации отдельных категорий земель с целью определения возможности предоставления их гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Приказом Роскомзема от 02.08.1993 N 38 "О проведении инвентаризации земель" Госкомземы республик в составе Российской Федерации, комземресурсы краев, областей должны были:

- обеспечить проведение инвентаризации земель в установленные сроки. При необходимости для подготовки картографических и других материалов, проведения инвентаризации земель и оформления конечных материалов привлекать проектно-изыскательские предприятия РосНИИземпроекта;

- в месячный срок внести в органы исполнительной власти предложения по составу комиссий для проведения инвентаризации земель с включением в их состав представителей подрядных проектно-изыскательских предприятий;

- совместно с органами исполнительной власти с учетом местных условий определить состав земель, подлежащих инвентаризации, конкретизировать содержание работ по инвентаризации земель, установить очередность их проведения по административным районам;

- ежегодно вместе с годовым отчетом о наличии и распределении земель представлять информацию Роскомзему о ходе инвентаризации земель.

Названный Приказ был принят во исполнение Постановления Правительства РФ от 12.07.93 N 659 (ред. от 27.12.94) "О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам". Согласно этому Постановлению работы по инвентаризации земель финансируются за счет средств от взимания земельного налога и арендной платы за землю. Этим же Постановлением было утверждено Положение о порядке проведения инвентаризации земель.

В Российской Федерации инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве.

С учетом местных условий органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкретизируют содержание работ по инвентаризации земель и устанавливают очередность их проведения. Для проведения инвентаризации земель в районах создаются комиссии, в состав которых включаются: председатель соответствующего районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа, архитектурно-градостроительной и санитарно-эпидемиологической службы, органов сельского и лесного хозяйства, представители органов местного самоуправления, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При необходимости к работе комиссии могут привлекаться представители других органов и служб.

Состав комиссии утверждается главой местной администрации.

При проведении инвентаризации выявляются:

соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам;

неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки;

нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации;

земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий.

В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель.

На основании проведенных работ комиссией разрабатываются предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель, при этом устанавливаются возможность и условия:

использования земель гражданами для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, личного подсобного и дачного хозяйства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов и других целей;

дальнейшего использования всех или части земель прежними собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также перераспределения земель между ними;

восстановления мелиоративно неустроенных, нарушенных и деградированных земель;

обмена в установленном порядке пригодных для сельскохозяйственного использования, но не используемых в этих целях земель промышленности, транспорта, связи, обороны, лесного фонда и иного несельскохозяйственного назначения не менее продуктивные или с нарушенным почвенным покровом земли сельскохозяйственного назначения;

передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса.

По результатам проведенной инвентаризации земель на каждое землепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель.

В случае разногласий между членами комиссии в акте указывается особое мнение отдельных ее членов с обоснованием причин несогласия.

Обобщенные комиссией материалы инвентаризации земель с предложениями по их дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков рассматриваются местной администрацией с участием представителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству субъекта Российской Федерации и направляются в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации для утверждения и принятия решения о дальнейшем использовании этих земель.

Утвержденные материалы инвентаризации земель являются основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.

Статья 14. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны

Планирование и организация рационального использования охраны земель является одной из основных задач Росземкадастра. Цель такого планирования и организации рационального использования и охраны земель - совершенствование распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Государственное планирование использования и охраны земельных ресурсов имеет давнюю историю. Существенные элементы такого планирования были заложены еще в 30-е годы XX века, при осуществлении мероприятий по освоению и введению новых земель, а также при значительном увеличении площадей орошаемых и осушенных сельхозугодий. В 50-е годы планирование и освоение земель в СССР получило дальнейшее развитие. Это было предусмотрено в программах освоения целинных и залежных земель. В принятых программах особое внимание уделялось охране земель от всех видов эрозии, и касались они земель только сельскохозяйственного назначения. Ситуация изменилась с принятием Основ земельного законодательства СССР (1968), которым к ведению союзного правительства было отнесено: установление перспективных планов рационального использования земельных ресурсов государства, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства; установление планов мероприятий по мелиорации земель и других мероприятий по повышению плодородия почв; установление основных положений по охране почв от эрозии, засоления и других процессов, ухудшающих состояние почв. Со временем (с 1974 г.) государственные планы по рациональному использованию природных ресурсов и по их охране стали неотъемлемой частью перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства.

Согласно ст. 14 комментируемого Закона планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:

- разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;

- природно-сельскохозяйственное районирование земель;

- определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;

- определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;

- определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ.

В настоящее время планирование использования земель и их охраны предусмотрено комментируемым Законом, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и в иных нормативных правовых актах (преимущественно отраслевой направленности).

Так, ст. 15 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливается, что в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды разрабатываются федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в субъектах Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом предложений граждан и общественных объединений.

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.

Федеральный закон "О мелиорации земель" к полномочиям Российской Федерации в области мелиорации земель относит утверждение и реализацию федеральных программ в области мелиорации земель и контроль за их выполнением.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых территорий, относящихся к объектам общенационального достояния. Особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных схем, схем землеустройства и районной планировки.

По сути планирование - это программирование органами государственной власти и органами местного самоуправления отдельных сторон использования земель.

Если в СССР основными правовыми формами государственного планирования использования и охраны земель являлись Генеральные схемы использования земельных ресурсов республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, на базе которых разрабатывались схемы землеустройства района, то в настоящее время роль таковых фактически выполняют программы, утверждаемые Правительством Российской Федерации. Ведется также работа по составлению схем землеустройства территорий сельских администраций, которая координируется территориальными органами Росземкадастра.

Согласно Положению о государственном земельном контроле государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:

а) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

е) использованием земель по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль:

а) совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами (в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий):

за соблюдением установленного порядка использования и охраны земель;

за использованием земель по целевому назначению;

за выполнением природоохранных требований при отводе земель;

за соблюдением порядка занятия земельных участков;

за предоставлением достоверных сведений об использовании и состоянии земель;

за выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

за выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

за выполнением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

за соблюдением установленного порядка изъятия и перевода лесных земель в нелесные земли;

б) совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (в отношении земель сельскохозяйственного назначения):

за выполнением в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения согласно утвержденным в установленном порядке правилам и предписаниям;

за использованием земель по целевому назначению;

за выполнением мероприятий, направленных на предотвращение порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами;

за состоянием и использованием мелиорированных земель;

в) совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу - за обеспечением организации использования и охраны земель в городских и сельских поселениях.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся:

для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Планирование и организация рационального использования и охраны земель осуществляется и на местном уровне. В соответствии с Законом РФ от 6 июля 1991 г. (ред. 21.03.2002) "О местном самоуправлении в Российской Федерации" вопросы планирования и использования земель, их охраны, а также осуществления государственного контроля в этой сфере деятельности в пределах подведомственных территорий отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

Финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, осуществлялось преимущественно федеральным экологическим фондом РФ, который являлся самостоятельным государственным внебюджетным учреждением. Однако, это ситуация изменилась в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.10.2001 N 721 "О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации".

Собственно, охрана земель включает в себя систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как сложным природным образованиям с учетом их законных и региональных особенностей.

Правовое регулирование отношений, возникающих при охране земель, проведении природоохранных и землевосстановительных мероприятий, осуществляется земельным, экологическим, природоресурсным законодательством, законодательством о сельском хозяйстве.

Мероприятия по выявлению нарушенных земель, по их восстановлению и охране проводятся органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Статья 15. Территориальное землеустройство

Территориальное землеустройство - один из видов землеустройства, имеющее межотраслевой характер. Можно отметить, что территориальное землеустройство имеет глобальную направленность и является основным механизмом обоснованного осуществления земельной реформы, тогда как внутрихозяйственное землеустройство - локальную и проводится для осуществления сельскохозяйственного производства.

Территориальное землеустройство проводится в целях организации мероприятий по изучению состояния земель, планирования и организации рационального использования земель и их охраны, а также для образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.

В соответствии со ст. 15 комментируемого Закона при проведении землеустройства выполняются следующие виды работ:

образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;

межевание объектов землеустройства (см. комментарии к ст. 16-17 Закона).

Общий порядок проведения территориального землеустройства определен Правительством Российской Федерации. Это означает, что конкретный порядок проведения территориального землеустройства установлен Положением о проведении территориального землеустройства, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396.

Это Положение устанавливает порядок проведения территориального землеустройства, включая образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, а также межевание объектов землеустройства.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы обеспечивают проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в федеральной собственности.

Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Работы по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства включают в себя:

а) сбор информации об объектах землеустройства, содержащейся в государственном земельном кадастре, государственном градостроительном кадастре, государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, геодезической, картографической и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации;

б) определение местоположения границ объектов землеустройства, в том числе ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

в) определение вариантов использования земель с учетом размера земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;

г) определение площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

д) составление карты (плана) объектов землеустройства, отображающей в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства и ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

Местоположение границ объектов землеустройства и ограниченных в использовании частей объектов землеустройства определяется с учетом требований федеральных законов, регулирующих их использование.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом таких характеристик, как принадлежность к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенное использование, осуществляемое в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства Российской Федерации, площадь, местоположение границ, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты).

Кроме того, образование новых земельных участков может осуществляться путем деления существующего земельного участка на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются Федеральной службой земельного кадастра России.

Согласно Положению о проведении территориального землеустройства межевание объектов землеустройства представляет собой установление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, а также земельных участков.

Работы по межеванию объектов землеустройства включают в себя:

а) определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование с лицами, права которых могут быть затронуты;

б) закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

в) изготовление карты (плана) объекта землеустройства в порядке, устанавливаемом Федеральной службой земельного кадастра России.

При определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее чем за 7 дней до начала работ.

Статья 16. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства

Ст. 16 комментируемого Закона посвящена вопросам образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся в случаях:

- изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании);

- восстановления границ объектов землеустройства;

- предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам;

- изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков;

- совершения сделок с земельными участками;

- в иных случаях перераспределения земель.

Все вышеперечисленные и предусмотренные Законом случаи образования новых и упорядочения старых объектов землеустройства являются более чем актуальными и обоснованными для современной России. По мнению специалистов в области землеустройства, в ходе земельной реформы 90-х годов роль землеустройства была существенно занижена.*(1)

Особенно выпукло эти недостатки проявились при планировании земельной реформы. Так, Программа проведения земельной реформы, утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР 18 января 1991 г., в области землеустройства предусматривала только перераспределение земель между различными субъектами земельных отношений.

В литературе обращается внимание на то, что отсутствие закона о землеустройстве на первом этапе земельной реформы привело к разрушению сельскохозяйственного землевладения и утрате государством функции управления земельным фондом в системе землеустройства. В итоге вопросы землепользования, а именно организации рационального использования и охраны земель, вышли из-под государственного контроля. Как следствие, это привело к негативным последствиям в области природопользования и сельскохозяйственного производства. При реализации вышеназванной программы перераспределение земель коснулось практически всех сельскохозяйственных предприятий, в результате чего изменилось их количество, а также площади землевладений, землепользований и состав угодий. Одновременно сократилось финансирование землеустроительных работ, что привело к развалу системы землеустройства.

Специалисты обратили внимание и на то, что при перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования, расчеты, специальные проекты, а работы велись не на единых технических и информационных базах и без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Как следствие, появились такие недостатки землевладения и землепользования, как дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ.

Комментируемый Закон призван решить эти проблемы.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов Российской Федерации; землях и границах Российской Федерации. Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами (ст. 12 ФЗ "О государственном земельном кадастре"). Государственный градостроительный кадастр включает в себя:

- топографо-геодезические и картографические материалы;

- сведения об экологическом, инженерно-геологическом, сейсмическом, гидрологическом состоянии территорий;

- сведения об объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройстве территорий;

- сведения о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке;

- сведения о зонировании территорий и о градостроительных регламентах территориальных зон (ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Теперь собственно о градостроительной документации, под которой понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации и частей территории Российской Федерации; территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации; территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.

Целью ведения градостроительной документации всех указанных видов является в том числе обеспечение рационального природопользования (землепользования), сохранение объектов историко-культурного наследия и охрана окружающей природной среды.

При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:

- местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

- варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

- площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

- иные характеристики земель.

Статья 17. Межевание объектов землеустройства

Межевание объектов землеустройства представляет собой комплекс работ по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с восстановлением и закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Межевание объекта землеустройства (далее - межевание земель) включает в себя следующие работы:

- определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

- закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

- изготовление карты (плана) объекта землеустройства (см. также. Приказ Роскомзема от 12.07.1996 N 69 "О принятии к руководству Инструкции по межеванию земель"

Рассмотрим конкретный порядок межевания земель, представляющий собой сложный процесс и требующий много времени, сил и денежных средств. Согласно "Инструкции по межеванию земель" (утв. Роскомземом 08.04.1996) межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади.

Установление и закрепление границ на местности выполняют при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, дарении всего или части земельного участка, а также по просьбе граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности.

Восстановление границ земельного участка выполняют при наличии межевых споров, а также по просьбе граждан и юридических лиц в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков и других признаков границ принадлежащих им земельных участков.

Согласно Инструкции по межеванию земель "межевание земель выполняют институты и предприятия РосНИИземпроекта, Росземкадастрсъемки, другие организации Росземкадастра, а также граждане и юридические лица, получившие в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ.*(2)

Межевание земель включает:

- подготовительные работы по сбору и изучению правоустанавливающих, геодезических, картографических и других исходных документов;

- полевое обследование и оценку состояния пунктов государственной геодезической сети (ГГС) и опорной межевой сети (ОМС) - опорных межевых знаков (ОМЗ);

- полевое обследование границ размежевываемого земельного участка с оценкой состояния межевых знаков;

- составление технического проекта (задания) межевания земель;

- уведомление собственников, владельцев и пользователей размежевываемых земельных участков о производстве межевых работ;

- согласование и закрепление на местности межевыми знаками границ земельного участка с собственниками, владельцами и пользователями размежевываемых земельных участков;

- сдачу пунктов ОМС на наблюдение за сохранностью;

- определение координат пунктов ОМС и межевых знаков;

- определение площади земельного участка;

- составление чертежа границ земельного участка;

- контроль и приемку результатов межевания земель производителем работ;

- государственный контроль за установлением и сохранностью межевых знаков;

- формирование межевого дела;

- сдачу материалов в архив.

Межевание земель выполняют как в общегосударственной, так и в местных и условных системах координат. При этом должна быть обеспечена надежная связь местных и условных систем координат с общегосударственной системой.

Геодезической основой межевания земель служат:

- пункты ГГС (триангуляция и полигонометрия);

- пункты ОМС (опорные межевые знаки - ОМЗ).

Пункты ОМС (ОМЗ) служат в качестве исходных:

- для закрепления на местности выбранной местной или условной системы координат и последующей ее привязки к общегосударственной системе координат;

- для оперативного восстановления утраченных межевых знаков;

- для решения других задач государственного земельного кадастра и землеустройства.

В зависимости от назначения и типа закрепления на местности различают:

- пункты ОМС (ОМЗ), закрепляемые на долговременную (не менее 5 лет) сохранность;

- межевые знаки, закрепляемые на поворотных точках границ с использованием недорогих материалов;

- границы по "живым урочищам" (рекам, ручьям, водотокам, водоразделам и т.д.);

- границы, совпадающие с линейными сооружениями (заборами, фасадами зданий, элементами дорожной сети и т.д.);

- пропаханные линии суходольных границ.

Пункты ОМС размещают равномерно на территории населенных пунктов, дачных поселков, участков садовых товариществ, сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других предприятий с плотностью, указанной в таблице. Пункты ОМС могут не совпадать с межевыми знаками границ земельного участка. Их следует размещать на местности с учетом:

- доступности для геодезических определений при восстановлении положения утраченных межевых знаков;

- защищенности от разрушений в результате хозяйственной деятельности и природных явлений.

Пункты ОМС следует по возможности размещать на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Межевые знаки размещают на всех поворотных точках границы земельного участка, кроме границ, проходящих по "живым урочищам" и линейным сооружениям, совпадающим с границами земельного участка.

Пункты ОМС окапывают в виде круглых канав с внутренним диаметром 2,0 м, глубиной 0,3 м, шириной в нижней части 0,2 м и верхней части 0,5 м. Над центром насыпается курган высотой 0,1 м.

В качестве межевых знаков используют деревянные колья высотой 75-80 см, диаметром 5-7 см, железные штыри и трубы, забитые в грунт на 0,4-0,6 м.

Межевые знаки на поверхности без покрытия окапываются круглой канавой с внутренним диаметром 0,8 м, глубиной 0,2 м и шириной в нижней части 0,2 м.

Границы земельных участков, проходящие по "живым урочищам", закрепляются межевыми знаками только на стыках с суходольными границами.

При установке межевой знак ориентируют таким образом, чтобы его лицевая сторона (с надписями) была обращена к следующему межевому знаку при движении по границе по ходу часовой стрелки.

Пункты ОМС после закладки сдаются по акту на наблюдение за сохранностью:

- городской, поселковой или сельской администрации, если они построены на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

- собственнику, владельцу, пользователю земельного участка, если они находятся на его земельном участке.

Если пункт ОМС совмещен с межевым знаком, то он сдается на наблюдение за сохранностью всем собственникам, владельцам и пользователям размежевываемых земельных участков.

В процессе подготовительных работ осуществляют сбор и анализируют следующие исходные материалы:

- проект землеустройства, материалы инвентаризации земель;

- постановление районной, городской (поселковой) или сельской администрации о предоставлении гражданину или юридическому лицу земельного участка;

- договоры купли-продажи и сведения о других сделках с земельным участком;

- выписки из книги регистрации земельного участка;

- сведения о наличии межевых споров по данному земельному участку;

- чертеж границ или кадастровые карты (планы) с границами земельного участка;

- топографические карты и планы;

- фотопланы и фотоснимки, приведенные к заданному масштабу;

- схемы и списки координат пунктов ГГС;

- схемы и списки координат пунктов ОМС;

- списки координат межевых знаков, затрагиваемых проектом землеустройства, а также проектные координаты вновь образуемого или трансформируемого земельного участка;

- сведения об особом режиме использования земель.

Полевое обследование производят с целью проверки сохранности пунктов геодезической опоры, выбора наиболее выгодной технологии работ и размещения пунктов опорной межевой сети.

Результаты обследования отражаются на схемах ГГС, ОМС или ранее изготовленном чертеже границ земельного участка.

В результате полевого обследования выясняют возможности применения тех или иных методов и приборов для закрепления пунктов ОМС, межевых знаков и определения их координат.

Составляется акт проверки состояния ранее установленных пограничных знаков земельного участка.

Межевание земель выполняют в соответствии с техническим проектом, в котором обосновывают содержание, объемы, трудовые затраты, необходимые материалы, сметную стоимость, сроки выполнения и технику безопасности работ. Технический проект межевания земель составляют на каждый населенный пункт, дачный поселок, садоводческое товарищество, на крупные сельскохозяйственные и лесохозяйственные предприятия и т.д.

Межевание земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального строительства, выполняют в соответствии с техническим заданием, выданным на основе технического проекта.

Технический проект межевания земель утверждает районный (городской) комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

Технический проект включает:

- текстовую часть;

- графические материалы;

- смету затрат и расчеты необходимых материалов.

В текстовой части технического проекта отражают:

- основание и цель выполнения работ;

- сведения о геодезической основе;

- сведения о ранее выполненных межевых работах;

- технологию геодезических работ и закрепления новых или восстановления утраченных границ;

- организацию и сроки межевания земельного участка;

- рекомендации по технике безопасности и охране труда;

- перечень материалов, подлежащих сдаче в комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

К техническому проекту прикладывают разбивочный чертеж, составленный в удобном для работы масштабе, на котором отображают существующие и проектируемые:

- пункты ГГС и ОМС (ОМЗ);

- межевые знаки;

- угловые и линейные данные для геодезических измерений;

- названия и номера размежевываемого и смежных с ним земельных участков.

На разбивочном чертеже проектируемые пункты ОМС и межевые знаки и их названия показываются красным цветом.

Разбивочный чертеж может составляться на копии ранее изготовленного чертежа границ земельного участка или кадастровой карты (плана), приведенной к удобному для работы масштабу.

Собственники, владельцы и пользователи размежевываемого и смежных с ним земельных участков заблаговременно, не позднее чем за 2 дня до начала работ, извещаются о времени проведения межевых работ.

Извещения вручаются под расписку с указанием времени вручения. Извещения и расписки составляются в двух экземплярах, один экземпляр подшивается в межевое дело.

Установление границ земельного участка производят на местности в присутствии представителя районной, городской (поселковой) или сельской администрации, собственников, владельцев или пользователей размежевываемого и смежных с ним земельных участков или их представителей, полномочия которых удостоверяются доверенностями, выданными в установленном порядке.

После завершения процедуры установления и согласования границ земельного участка на местности производится закрепление его границ межевыми знаками установленного образца.

Результаты установления и согласования границ оформляются актом, который подписывается собственниками, владельцами, пользователями размежевываемого и смежных с ним земельных участков (или их представителями), городской (поселковой) или сельской администрацией и инженером-землеустроителем - производителем работ. Акт утверждается комитетом по земельным ресурсам и землеустройству района (города).

При межевании земель выполняются также работы по определению координат межевых знаков, определение площади земельного участка.

Площадь земельного участка вычисляют в основном аналитическими методами по координатам межевых знаков, полученным геодезическими и фотограмметрическими методами.

Вычисленную площадь земельного участка Рвыч сравнивают с площадью, указанной в правоустанавливающем документе Рдок (постановлении администрации, свидетельстве на право собственности, договоре купли-продажи и т.д.), для чего вычисляют разность

                         дельта Р = Рвыч - Рдок,

которую сравнивают с допустимой погрешностью определения площади дельта Рдоп, вычисляемой по формуле:

                          дельта Рдоп = 2 x mp,

где mp - средняя квадратичная погрешность определения площади  земельного

         участка.

При дельта Р < дельта Рдоп за окончательное значение площади принимается площадь, указанная в правоустанавливающем документе.

При дельта Р > дельта Рдоп материалы межевания земель направляют для внесения изменений в правоустанавливающий документ (постановление администрации, свидетельство на право собственности, договор купли-продажи и т.д.).

Существенной частью работ по межеванию земель является составление чертежа границ земельного участка, который делается инженером-землеустроителем, выполнявшим межевые работы, и утверждается руководителем местного органа по управлению земельными ресурсами.

В процессе и по завершении межевания земельных участков производитель работ осуществляет текущий контроль и приемку законченной продукции.

При выполнении работ физическим лицом, имеющим лицензию на выполнение межевых работ, текущий контроль и приемку законченной продукции осуществляет комитет по земельным ресурсам и землеустройству или уполномоченная им проектно-изыскательская организация по землеустройству.

Текущий контроль и приемку результатов межевания земель производитель работ выполняет с целью установления их соответствия установленным требованиям.

Результаты контроля и приемки оформляют актами установленной формы.

В целях контроля производитель работ выполняет дополнительные контрольные измерения, осматривает в натуре межевые знаки и устанавливает соответствие их оформления требованиям настоящей Инструкции. Количество дополнительных контрольных измерений обосновывается в техническом проекте.

При приемке завершенных работ проверяющий устанавливает:

- наличие списков координат пунктов ГГС, ОМС (ОМЗ) и межевых знаков;

- систему координат и схему привязки межевых знаков к опорным геодезическим пунктам;

- правильность ведения журналов геодезических измерений;

- правильность установления и закрепления границ земельного участка;

- допустимость погрешностей геодезических определений и вычисления площади земельного участка;

- соответствие вычисленной площади земельного участка площади, указанной в документе, удостоверяющем права собственника на земельный участок;

- правильность оформления чертежа границ земельного участка;

- правильность оформления межевого дела и т.д.

По завершении межевых работ производитель работ формирует и сдает в комитет по земельным ресурсам и землеустройству межевое дело, в которое включаются:

1. Пояснительная записка.

2. Копия или выписка из решений государственных, муниципальных и местных организаций о предоставлении земельного участка.

3. Копия или выписки из документов, на основании которых установлен особый режим использования земель.

4. Копия договора о купле-продаже, дарственной, завещания или другого документа (если такие действия осуществлялись).

5. Справки о вкрапленных земельных участках.

6. Списки координат пунктов ОМС.

7. Списки координат межевых знаков.

8. Акт проверки состояния ранее установленных границ земельного участка.

9. Технический проект (задание) с рабочим (разбивочным) чертежом.

10. Извещения о вызове собственников, владельцев и пользователей размежевываемого и смежных с ним земельных участков для участия в действиях по межеванию земель.

11. Доверенности лицам, уполномоченным собственниками, владельцами, пользователями земельных участков, на участие в установлении, согласовании и закреплении на местности границ размежевываемого земельного участка.

12. Акт установления и согласования границ земельного участка.

13. Акт о сдаче пунктов ОМС на наблюдение за сохранностью.

14. Акт контроля и приемки материалов межевания земель производителем работ.

15. Чертеж границ земельного участка.

16. Ведомость вычисления площади земельного участка.

17. Акт государственного контроля за установлением и сохранностью межевых знаков.

Межевое дело регистрируется и постоянно хранится в межевом архиве комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

Межевание земель населенных пунктов имеет свои особенности, это нашло отражение и в нормативных правовых и ведомственных актах по данному вопросу.

Так, при межевании территорий используются методики установления границ землепользований (межевания) при застройке городов и других поселений, утверждаемые совместными решениями Федеральной службы земельного кадастра России, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерства имущественных отношений Российской Федерации.

Разработка проекта межевания территории осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или физических и юридических лиц - владельцев недвижимости, расположенной в границах квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры.

Проект межевания территории разрабатывается в отношении квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры в границах красных линий в масштабе 1:2000 и является открытой информацией.

Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов и другим границам.

К проекту межевания территории прилагаются:

акты согласования границ землепользований;

каталог координат границ землепользований;

перечень сервитутов;

пояснительная записка.

Статья 18. Внутрихозяйственное землеустройство

Целями внутрихозяйственного землеустройства являются:

- организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;

- организация рационального использования земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам названных регионов РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни;

- охрана этих земель.

Внутрихозяйственное землеустройство в данном случае решает задачи комплексной организации территории и выступает основным механизмом управления рациональным использованием и охраной этих земель. В процессе внутрихозяйственного землеустройства каждый земельный участок необходимо адаптировать к оптимальным условиям его функционирования.

При проведении внутрихозяйственного землеустройства должно быть обеспечено соблюдение интересов всех участников землеустроительного процесса.

Решение о проведении внутрихозяйственного землеустройства доводится до заинтересованных лиц предварительно, а если затрагиваются интересы значительной части жителей землеустраиваемой территории, то через средства массовой информации.

В рассматриваемом случае внутрихозяйственное землеустройство может проводиться территориальными органами и учреждениями Росземкадастра, с участием органов местного самоуправления.

Согласно Закону РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" сельские, поселковые, районные администрации (муниципальные образования) планируют использование земель, находящихся на их территории, осуществляют контроль за использованием и охраной земель.

Представительные органы местного самоуправления устанавливают границы земель, передаваемых в ведение муниципальных образований.

При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются ряд комплексных работ, призванных обеспечить эффективное и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения на базе научно-обоснованных проектов землеустройства.

Первостепенное значение в данном случае должно уделяться организации угодий и севооборотов для установления оптимального соотношения пашни с иными угодьями.

Непосредственно осуществляются следующие виды работ:

- организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

- организация территории землепользования коренных малочисленных народов названных регионов РФ и лиц, приравненных к ним, для обеспечения их традиционного образа жизни;

- организация охранно-восстановительных работ на землях сельскохозяйственного и иного назначения (данный вид работ включает в себя разработку мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий).